“最多跑一次”改革與地方治理現代化的新發展

□ 汪錦軍

“最多跑一次”改革與地方治理現代化的新發展

□ 汪錦軍

“最多跑一次”改革既是“放管服”改革在地方的創新實踐，也是服務型政府建設的重要內容。與以往很多改革不同的是，“最多跑一次”改革是以問題為導向的改革，對政府職能體系、流程再造和運行機制都提出了多重改革命題，由此在一個新的歷史時期為全局思考規劃地方治理現代化提供了一個突破口，對于統籌推進地方治理現代化建設具有多重戰略意義。

最多跑一次；政府改革；治理現代化；政府職能；地方治理

引 言

在關于中國發展的各種討論中，盡管不同認識角度不同，但有一個基本共識，那就是都認同我們發展中的政府角色是最為關鍵的。無論中央政府還是地方政府在推動發展方面都發揮著極其重要的作用，尤其是在經濟方面，地方政府扮演著一個推動經濟發展的重要角色。①Gordon White,“The Road to Crisis:The Chinese State in the Era of Economic Reform,”in Gordon White, ed.,The Chinese State in the Era of Economic Reform:The Road to Crisis,Armonk,NY:M.E.Sharpe,1991,pp.23-49.在很多關于地方發展的討論中，都發現有效激勵地方政府的改革創新對地方發展而言至關重要。比如錢穎一等學者指出，地方政府擁有半自主的權力，②錢穎一、許成鋼、董彥彬：《中國的經濟改革為什么與眾不同——M型的層級制和非國有部門的進入與擴張》，《經濟社會體制比較》，1993年第1期。從而使得地方政府在各種事務處理中擁有一定的自主權，這種自主權為地方創新活動提供了空間和可能性。而且地方政府又處在一個壓力型的結構中，③榮敬本等人曾經提出了“壓力型體制”的概念，并進行了較為詳細的分析。參見榮敬本等:《從壓力型體制到民主合作體制的轉變》，中央編譯出版社，1998年版。在壓力型體制下，下級政府必須有效完成上級交代的任務和指標，否則其官員很難在上級決定的職位晉升中勝出。這種體制使得地方政府為了取得良好政績而展開地方競爭，被認為是解釋中國經濟迅速發展的體制原因之一。④參見周黎安:《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版。可以說，改革開放以來地方發展最大的邏輯是政府邏輯。我們可以發現，在宏觀背景相近的前提下，不同地方政府的行為特征實際上極大影響著地方經濟發展的形態，經濟背后的政府行為差異直接影響了地方經濟的競爭力。

浙江的發展歷程很好說明了地方政府在改革與發展中的重要作用。作為改革開放的前沿陣地，浙江一直致力于探求符合浙江實際的發展經驗和路徑。同時我們也發現，近些年浙江地方政府的改革創新越來越呈現出超越簡單地推動經濟增長邏輯，而開始從政府自身建設、從社會公平建設等多個方面，系統全面地推動地方的改革與發展。2016年以來，浙江推行的以人民為中心的“最多跑一次”改革，在某種意義上也超越了過去簡單的地方發展型政府的固有認識。*地方發展型政府，指的是“發展中國家在向現代工業社會轉變的過程中，以推動經濟發展為主要目標，以長期擔當經濟發展的主體力量為主要方式，以經濟增長作為政治合法性主要來源的政府模式”。參見郁建興、徐越倩：《從發展型政府到公共服務型政府——以浙江省為個案》，《馬克思主義與現實》，2004年第5期。因此，從治理現代化的高度來系統全面地審視這種改革，是新時期觀察地方改革創新的重要切入點。

黨的十八屆三中全會《決定》指出，到2020年，要“在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”，“形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系”。即要在2020年初步實現國家治理體系的現代化。而治理體系與治理能力的現代化，涉及到價值、制度和組織體系的全面優化，也是重構政府與市場關系、政府與社會關系、中央與地方關系的過程。國家治理體系與治理能力的現代化，既需要中央的頂層設計與統籌改革規劃，也需要在中央頂層設計框架基礎上，地方結合自身的發展水平、發展階段和發展環境，進行創新性實踐，推動地方治理的現代化進程。

作為浙江全省一個系統性的改革，“最多跑一次”改革不但延續了浙江改革的歷史路徑，也在一個新的歷史時期為全局思考規劃治理體系提供了一個突破口，對于浙江整體治理體系建設具有多重戰略意義，也為國家治理體系與治理能力現代化建設提供了地方改革創新的樣本和路徑。

一、從效能建設到“最多跑一次”改革：浙江治理現代化的政府改革邏輯

浙江的發展與浙江政府的改革創新精神是密不可分的，浙江政府在積聚浙江發展優勢和形成浙江治理特色方面發揮了極其重要的作用。可以說，浙江治理現代化的探索過程，也是浙江地方政府順勢而為、不斷改革創新的歷程。

(一)從作風建設到職權重塑：本世紀以來浙江治理中的政府改革進程

改革開放以來的浙江經濟社會發展，地方政府始終發揮著至關重要的作用，而這在很大程度上得益于浙江歷屆政府改革創新的智慧和決心。尤其是本世紀以來，在八八戰略的指引下，浙江的政府改革進入了新的歷史階段。

2004年，浙江在全省范圍內掀起了一場以狠抓落實為主題的機關效能建設，而這一建設的初衷，就是向衙門作風導致的機關效能低下問題宣戰。2004年2月2日，浙江省召開了全省機關效能建設電視電話會議，正式把效能建設確立為提高執政水平和執政能力的重大舉措。中共浙江省委、浙江省人民政府在2004年發布的《關于開展機關效能建設的決定》中，提出要“切實解決機關效能中存在的突出問題，使各級機關和廣大機關干部在履行職責和改革創新上有新的突破”，其重點在于轉變政府衙門作風，加強自身建設，增強服務意識，改善政府權力運行方式，從而通過政府自身建設推動經濟社會更好更快發展，服務浙江改革發展的大局。

在效能建設的推動下，浙江在效能監察、效能問責、群眾參與等方面進行了一系列改革創新，在便民服務中心建設、效能投訴熱線、政務網站建設等方面都走在了全國前列。效能建設大大改善了浙江的政務環境和營商環境，也大大改變了政府在百姓心中的形象，為服務型政府建設打下了堅實的基礎。

十年之后的2014年，浙江在2004年試行辦法基礎上發布了《浙江省影響機關工作效能行為責任追究辦法》，對各級黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、審判機關、檢察機關及其所屬部門和機構，以及經授權、委托具有公共事務管理職能的組織及其工作人員的工作效能的責任追究進一步細化和明確。

2014年開始，浙江又啟動了政府職能和政府服務的四張清單一張網建設，通過明確政府職權范圍和行為規范，大幅度減少政府對資源的直接配置，大幅度減少政府對微觀事務的管理和干預，大幅度減少政府對資源要素價格的干預，增強政府權力運行的規范化水平。

2016年12月，省委經濟工作會議提出了“最多跑一次”改革，從而開啟了政府權力運行更加科學化的改革歷程。2017年1月，省政府工作報告正式提出加快推進“最多跑一次”改革。之后一系列改革創新工作依次展開，在行政審批事項梳理、辦事流程優化、數據共享建設等方面，浙江創造了多個全國第一，成為新時期地方政府改革的典范。

可以說，從效能建設和效能革命，到四張清單一張網，再到“最多跑一次”改革，浙江政府的每一次改革，都緊扣時代發展的主題，將政府改革置于經濟社會發展的前沿陣地，不斷加強政府自身建設，進行自我革命，為浙江發展提供了良好的政務環境。而且，面對浙江發展和浙江治理轉型的加速，浙江政府改革不斷向縱深推進，呈現出越來越系統化統籌化的發展特征。如果說2004年的效能建設主要側重于政府黨政干部和廣大公務員隊伍的作風建設的話，那么2014年開始的四張清單一張網則更側重于政府職權的制度化、規范化。而目前的“最多跑一次”改革，則在政府職權配置的科學化、政府權力運行的規范化和政府人員的服務意識等方面進行通盤考慮和重塑。因此，浙江治理過程中的政府改革，呈現出從強調依法行政，到摸底地方政府的整體權力界限，再到探索權力運行全面科學化的發展脈絡。如果說效能建設更側重解決權力運行中的人如何嚴格按規則辦事的話，那么四張清單一張網更側重于梳理調整地方政府的權力范圍和界限，而“最多跑一次”改革則從問題出發，來思考并致力于解決地方治理中的政府職權、制度安排和權力運行結構的再優化問題。因此，從效能建設到“最多跑一次”改革，既是基于浙江實踐不斷發展的，也是一脈相承的。這些改革在不同歷史時期的治理體系建設中發揮著關鍵性作用，為當前進一步探索浙江治理現代化進程中的政府轉型奠定了堅實基礎。

(二)尋求政府有效性：浙江治理現代化的核心與靈魂

治理一詞在不同的語境下有不同的理解。在一般公共管理的學術討論中，治理是一種超越政府單一主體的多元參與合作的制度安排和運行機制。它是政府在應對現代化進程中高度復雜的社會活動所做出的反應。這種治理話語無論在發達國家還是在發展中國家都有廣泛的實踐基礎。對于發達國家而言，政府在經濟社會活動中往往面臨科層體制不可避免的失靈問題，因此近幾十年來西方國家的改革創新都致力于探索多元合作的治理格局。對于發展中國家而言，政府的有效性對大部分國家而言都是奢侈品，在經濟社會活動中政府能力的弱勢使得他們必須借助其他治理主體的力量來共同應對發展所遇到的難題。自20世紀八十年代以來，治理的討論和實踐逐步形成了新的公共治理研究范式，并對當前治理體系與治理能力現代化的討論產生了多重影響。

不可否認，我們治理體系的討論需要正視并回應當前全球的治理體系、治理范式與治理轉型問題。但同時需要清醒地認識到，無論和西方發達國家相比還是和發展中國家相比，我們治理體系建設的背景、歷程和目標都具有自身的獨特性，因此需要立足于我們自身的發展環境來審視治理體系與治理能力現代化問題。與大部分發展中國家不同的是，我們建國以來的歷程，大部分時期都是在強有力的黨和政府推動下來實現經濟與社會發展的，黨和政府一直扮演著一個極其重要的角色。與西方發達國家不同的是，我們的現代化進程盡管激發了市場與社會的發展，但一直沒有形成邊界清晰的市場與社會領域，換言之，我們的市場與社會發育都是不完善的。因此，我們的治理體系與治理能力現代化，既要認識到我們黨和政府主體的關鍵性角色，又需要動態調適政府與市場、政府與社會的關系，從而構建具有中國特色的治理體系。

浙江政府改革創新的進程實際上也是浙江治理體系現代化的進程。在這一進程中，浙江政府一直致力于通過改革創新以增強政府的服務能力、政策執行能力和黨密切聯系群眾的能力。而這些努力歸根結底都是為了增強政府在治理體系中的有效性，這也是浙江治理現代化探索的核心和靈魂。

始于2004年的效能建設，是通過規范政府的微觀行為來推動政府的有效性。改革開放以來，經濟快速發展和觀念的變革都對政府行為提出了更高的期望和要求，而政府的官僚化必然阻礙經濟社會發展的要求。通過效能建設，破除衙門作風，目的是營造良好的政務環境和營商環境，提高政府的辦事效率和社會公信力，從而為浙江轉型升級和全面建設小康社會提供良好的基礎。

始于2014年的四張清單一張網建設，是通過規范政府的職權范圍來提升政府的有效性。幾十年的超高速發展帶來了生產關系和社會關系的全面重構，使得經濟社會活動的不同主體之間的聯系和互動加深，由此也帶來了政府、市場與社會的權力關系和權力邊界調整問題。四張清單一張網的建設，目的是通過全面梳理政府權力清單，界定權力范圍，強化政府應負的責任，從而為市場和社會活動騰出更多的發展空間，為新時期的治理體系建設提供基本權力框架。

始于2016年的“最多跑一次”改革，則是通過強化政府服務能力來提升政府的有效性。權力的邊界是相對的，在職權清單基礎上，重要的是政府作為權力運行主體如何更好提供政府服務的問題。而這些問題不僅依賴于清晰的制度設計，更有賴于公務人員的服務意識，以及不同部門之間基于公共利益的有效協同合作，這些都需要基于問題導向的統籌推進。“最多跑一次”改革正是基于此種考慮，從人民群眾的需求出發，倒查政府的組織制度和運行環節的問題，從而構建了一個問題解決型的統籌安排，為治理體系和治理能力現代化提供了一個新的改革路徑。

可以說，尋求政府在現代治理中的方位和有效性，是浙江在治理現代化探索中一直不變的核心，是浙江治理改革創新的靈魂。

二、“最多跑一次”改革對浙江治理現代化的意義

“最多跑一次”改革，表面看是一個針對具體問題的改革，其背后實質是政府改革的系統工程。其所推動的一系列改革，不但推動了服務型政府和法治政府的系統性優化，而且在強化黨的領導、推動政府流程再造、強化政府數據協同和重塑政府市場社會關系方面都產生了一系列深刻影響，對思考地方治理體系和治理能力現代化建設具有重大意義。

(一)實現黨的領導與服務型政府建設融合

國家治理體系與治理能力現代化，是“在黨領導下管理國家的制度體系”，*習近平：《切實把思想統一到十八屆三中全會精神上來》，新華網2013年12月31日，http://news.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm。因此黨的領導是國家治理體系現代化的應有之意，這在地方治理體系建設中同樣如此。黨對治理體系現代化建設的領導，就是發揮黨總攬全局、協調各方的作用。黨的根本宗旨是全心全意為人民服務，“最多跑一次”改革是以人民為中心的改革，是通過政府自身改革讓群眾有更多的獲得感。因此“最多跑一次”改革與黨的性質和宗旨是一致的。

但是不可否認，在一般的日常工作中，黨的領導職能與政府職能部門具體任務之間是有差別的，黨盡管在理論上可以領導政府部門日常工作，但在實際工作中則缺乏明確的操作規則。而對黨的領導而言，如果離開了具體職能部門的系統化服務，則很難真正實現黨為人民服務的目標宗旨。因此，加強黨的建設和推進政府職能轉變，實際上是一個問題的兩個方面，其根本都在于通過治理體系與治理能力的建設，實現國家為人民服務的目標。從這個意義上說，治理體系與治理能力的現代化，是要進一步梳理并夯實黨政之間的聯系，從公共利益最大化的角度強化黨的領導作用，并通過黨的領導作用強化政府服務群眾的能力。

“最多跑一次”改革作為浙江提出并踐行的系統性政府改革舉措，為推進黨的領導和政府服務能力建設的融合提供了契機。在“最多跑一次”改革推進過程中，各級黨委部門從目標出發，協調相關部門，梳理各種政策，商討各種改進措施。廣大黨員干部在加強政府自身建設、更好服務廣大群眾方面發揮了先鋒模范作用。通過“最多跑一次”改革，強化了黨為群眾服務的能力，也為建立適應現代治理體系的服務型政府提供了指引。也正是由于加強了黨的領導作用，使得“最多跑一次”改革更加統籌，更加全面，改革也更加徹底。

(二)推動整體性政府治理變革

長期以來，政府在服務和審批過程中的條塊分割、部門主義、繁文縟節一直是政務服務的頑疾。為了攻克這些頑疾，各地方都曾經嘗試各種改革創新，比如過去的便民服務中心創新，寧波81890平臺服務創新等，都對改善政府服務起到了非常積極的作用。但由于過去的大部分創新是增量創新，即在不破壞政府已有的制度、流程和組織架構基礎上的創新，因此難以解決政府服務分割的根本問題。

與以往很多改革不同，“最多跑一次”改革是以問題為導向的改革戰略。它既不簡單是某個具體的改革舉措，也不是某項具體的制度安排，而是從問題出發來謀求一系列的改革與創新，因此“最多跑一次”改革必然是多層面系統化的改革。通過一系列改革組合拳，推動政府系統性流程再造，實現政府管理服務的有效協同，從而為探索優化政府整體性治理打開了大門。

首先，“最多跑一次”改革是由省政府來協調推動的系統性改革工程。政府管理和服務是一個多層級政府和多個部門協調互動的系統，要實現便捷化的管理和服務，就必須使服務的不同環節有效協調聯動。長期以來，由于各部門各自為政，推進政府部門的協調合作一直是政府管理的難題。“最多跑一次”改革在浙江省委省政府強力推動下，形成了全省改革一盤棋的局面，大大推動了省以下各層級政府和各部門的協調合作，使原來分散在不同層級和不同部門的事務得以重新梳理，使一些過去老大難的管理問題能夠快速減少環節和流程，從而大大提升政府審批和政府服務的效率。

其次，“最多跑一次”改革是目標導向的倒逼式改革。當讓群眾“最多跑一次”成為改革目標的時候，各級政府部門就必須通過各種改革舉措實現這個目標，由此形成了強大的改革推動力量，促使各部門盡最大可能簡化政府辦事流程、減少繁文縟節、強化部門間協調合作。過去一直難以突破的部門利益被打破，從而形成了以結果來衡量改革成效的格局，成為激發全省上下齊心協力推進政府改革的新動能。

再次，“最多跑一次”改革是基于數據協同的政府職能重構。傳統的政府管理是以部門分工為基礎的組織化體系，這種體系在實現政府管理專業化的同時，也帶來了嚴重的部門鴻溝、數據壁壘和政府職能碎片化問題。為此，浙江省委省政府在“最多跑一次”改革中，不斷總結地方經驗，并前瞻性頒布了《浙江省公共數據和電子政務管理辦法》，針對當前數據壁壘、數據孤島等問題，《辦法》對政務數據運用和數據協同做出了系列制度性安排，規定各個部門需按照“公共數據資源目錄”的要求，將目錄內的數據全部歸集到公共數據平臺，由數據管理機構對歸集的數據進行統一管理，各部門因履行職責需要均可以使用共享數據，真正實現公共數據的共享使用，從技術層面為“最多跑一次”數據協同打下堅實基礎。技術層面的數據協同也促使各職能部門重新梳理自身的職權范圍、辦事流程和對接方式，從而也開啟了政府職能系統化重構的新階段。

(三)重塑政府、市場與社會的職能關系

一直以來，我們存在一個發展與改革的悖論：從發展的角度而言，我們需要一個強而有力的政府來協調推進經濟社會的健康可持續發展，因此無論什么時期，黨和政府的領導能力都是第一位的。但黨和政府的主導性角色，可能會抑制市場與社會的活力，最終會阻礙經濟社會的發展。因此黨和政府又需要通過不斷改革創新，來激發市場與社會的活力，但這種改革又是需要由具有主導作用的政府自身來完成的，由此形成了一個政府改革來推動發展的悖論：發展需要政府的主導力量，同時又需要通過政府的這種主導力量削減自身的權力和影響力，從而進一步激發市場與社會活力。政府既需要推動自身的改革，同時又要動態協調自身與市場、社會的關系。這種改革的平衡術一直考驗著政府的智慧和魄力，歷史上，政府在職能轉變與機構精簡中的不斷反復也說明了這一點。

從某種意義上說，我們的治理體系與治理能力的現代化過程，就是政府、市場與社會關系的科學化重塑與再平衡的過程。“最多跑一次”改革對治理的意義在于，它通過問題導向的改革，實際上推動了政府、市場與社會關系的重構。通過“最多跑一次”改革的系統性推進，很多政府的審批模式、審批事項被重塑。而且，這種重塑不是簡單在理論意義上去探討，而是在具體的政策實踐中，在一個個的審批事項中，去厘清為什么這些事項和這些環節需要政府的審批，哪些環節是不必要的，政府的監管責任是什么，哪些事項是市場與社會可以自主的。在這一過程中，就不再是簡單的削減審批事項的問題，而是從群眾需求出發，來系統梳理審批和監管事項流程的科學化問題。因此，改革不但簡化了審批流程，也使地方各級政府系統全面審視政府的監管方式、審批方式的合理性問題。通過“最多跑一次”改革，政府一方面簡化了辦事流程，另一方面則努力強化政府的監管責任，尤其是通過數據化協同、政府內部部門協同的改革，強化了政府在各審批事項中的監管能力。從這個意義上說，改革不但增加了群眾辦事的便利性，也有助于強化政府的服務能力和監管能力。

“最多跑一次”改革也進一步激發了市場和社會主體的活力。通過減少行政審批事項和審批流程，大大縮短了一些事項的審批時間，為企業生產經營活動的開展贏得了時間、降低了成本。通過數據化協同，不但減少了瑣碎的證明材料，而且使政府監管更加精準全面，增強了社會自律意識和誠信意識。通過強化規范審批中介行為，進一步改善了政商關系，進一步釋放了市場主體的活力。通過下放審批權力，增強地方和基層政府的審批能力，大大便利了各社會主體的審批活動，增強了社會的積極性和活力，推動形成政社良性互動的關系格局。

因此，“最多跑一次”改革，既是政府的自我革命，也是重構政府、市場和社會關系的過程，通過“最多跑一次”的系統性改革，進一步激發了市場活力，推動了政府與社會的良性互動，為浙江治理體系和治理能力現代化提供了結構性基礎。

(四)形成政府創新學習與擴散的機制

浙江是靠吃改革飯發展起來的，改革創新對浙江治理而言具有極其重要的地位和意義。“最多跑一次”改革延續了浙江改革的精神內核，而且自上而下的改革動員形成了全省范圍內的創新學習和創新擴散機制，極大提升了浙江整體的治理能力和治理水平。

首先，省政府自上而下的改革要求形成了全省上下各級政府部門的創新倒逼機制。政府審批事項的“最多跑一次”要求，是各級政府部門的改革目標。要實現這個目標，光依靠目前的制度安排是難以實現的，因此必須在法律和政策允許范圍內進行政策和運行機制的創新，通過信息技術、流程再造、部門協調、人員素質提升等多方面創新以實現目標。

其次，改革的推進形成了上下各級政府部門的創新競爭和創新學習機制。各級政府部門不但要通過創新完成基本的改革任務目標，而且這是一個地方創新競爭的錦標賽機制，如果本地區本部門的創新落后于其他地區和部門，就會影響本地區的發展政績并對領導干部升遷帶來潛在影響。因此這種創新的倒逼機制也是創新的競爭機制。各地為了在“最多跑一次”改革中能夠先人一步，必須不斷學習省內外的各種經驗，并在本地區和部門創新性地發展和運用，由此帶動了全省基于“最多跑一次”改革的政府創新大競賽，大家通過相互學習、相互借鑒、相互模仿，不斷推陳出新，帶來了整個政府治理氣象的大變革。

改革開放以來，國家間、地區間甚或部門間的公共政策擴散，是我國政府公共政策活動的重要特征，在我國的改革開放進程中發揮了巨大作用。*王浦劬、賴先進：《中國公共政策擴散的模式與機制分析》，《北京大學學報(哲學社會科學版)》，2016年第6期。“最多跑一次”改革形成了創新學習和創新擴散的體系，每個地方都在總目標激勵下不斷推陳出新，強化政府服務效能，而各地的創新又快速被其他地方學習和模仿，由此形成目標激勵——創新實踐——創新擴散——再創新的有效政府改革路徑，為浙江治理體系和治理能力現代化提供了新動力。

三、以“最多跑一次”改革開啟治理現代化新征程

今后五年是國家治理體系和治理能力現代化建設的關鍵五年，也是浙江治理體系現代化建設的重要時期。“最多跑一次”改革不但是浙江治理體系建設的重要一環，也是浙江治理創新的突破口。正如浙江省第十四次黨代會提出的，浙江要以“最多跑一次改革為突破口，……在經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設各個領域，謀劃實施一批群眾最期盼、發展最急需的重大改革舉措，以改革再創民營經濟新優勢，以改革加強社會治理，以改革優化發展環境，以改革惠及更多人民，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，努力在治理體系和治理能力現代化上繼續走在前列”。因此，“最多跑一次”改革對統籌規劃政府改革與地方治理創新具有深遠意義，可以探討以“最多跑一次”改革撬動其他各領域的改革，開啟地方治理現代化的新征程。

(一)以“最多跑一次”改革推動政府治理現代化

“最多跑一次”改革是以問題為導向的綜合性改革，其對政府自身的組織、制度和運行方式都提出了諸多改革命題。因此，“最多跑一次”改革也是推動政府自身系統全面治理現代化建設的良好契機。

首先，應以“最多跑一次”改革推進政府職能轉變。浙江在政府職能轉變方面領跑全國，尤其是四張清單一張網建設以來，政府的職能邊界愈加清晰。但也必須承認，目前的政府職能范圍、職能界定和職能科學化等問題，都依然存在諸多模糊、交叉和混亂之處。當前正值“最多跑一次”改革如火如荼之時，應以此輪改革為契機，進一步梳理并規范政府的職能范圍，將本不屬于政府的職能剝離出去，并對一些政府管不好，市場和社會有能力履行的事務交給市場和社會。進一步梳理規范政府內部的職能關系，理順并優化條塊之間、部門之間和上下級之間的職權范圍，從而在動態優化中推進政府職能轉變，使政府在現代治理體系中發揮更有效作用。

其次，應以“最多跑一次”改革推進政府管理服務標準化建設。長期以來，由于政府管理服務長期滯后于經濟社會發展，政府管理服務面臨諸多無標準可依、不同標準之間相互打架、制度標準不科學等各種問題，嚴重阻礙了政府管理服務的現代化。近些年來，各級部門積極探索以標準化建設為基礎推動政府管理服務的規范化，大大提升了政府治理績效。但在標準化建設中，一直存在盲目制定標準、標準難以履行等問題。而這些問題的背后，是缺乏對政府體系的系統認知和以群眾需求為導向的規劃。此次“最多跑一次”改革，為系統謀劃各級政府部門的標準化提供了良好機遇，省級層面可以以此出臺標準化建設的基本原則和指導意見，以更加系統科學推進政府管理服務各領域各環節的標準化建設。

再次，應以“最多跑一次”改革推進政府協同體系建設。當前“最多跑一次”改革的成效，在很大程度上是基于強化政府協同帶來的。由省政府牽頭的數據共享規劃、各審批事項的聯審聯批，實際上都是朝著政府協同方向所做的努力，這也反映了政府部門的分割和碎片化，是阻礙“最多跑一次”改革的關鍵性問題。在“最多跑一次”改革創新中，各地總結積累了大量推動政府協同的辦法和經驗。省政府可以以此為基礎，總結規律，加強統籌協調，以數據共享為基礎平臺，以強化部門協同為導向推動機構改革和基層服務平臺建設，同時加強政府監管體系建設，從而改變政府條塊之間、部門之間的碎片化現狀，構建整體性的政府治理新格局。

(二)以“最多跑一次”改革推動社會治理現代化

以“最多跑一次”改革推動構建政社良性互動關系。社會治理體系現代化是治理體系與治理能力現代化的重要內容。社會治理體系現代化首先需要構建一個良性的政府與社會互動關系。長久以來，政府與社會之間的關系缺乏良性互動的基礎，一方面，政府對社會擁有大量的管理事務，過多的事務管理不但使管理服務過于粗放，而且限制了社會自我管理服務能力的提升；另一方面，政府管理服務存在過多的繁文縟節，在管理服務中難以與社會建立基本的互信關系。“最多跑一次”改革聚焦于政府自我瘦身和自我能力提升，為構建新型政社關系提供了新的可能。因此，通過“最多跑一次”改革，進一步強化社會參與和社會監督，有助于推動構建更加和諧良性的政社關系，從而為社會治理現代化建立基礎。

以“最多跑一次”改革提升基層治理和服務能力。良好社會治理的根本在于基層治理和服務能力的優化和提升。“最多跑一次”改革為探索和優化基層治理和基層服務能力提供了新的突破口。在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》中提出，到2020年，“鄉鎮政府服務能力全面提升，服務內容更加豐富，服務方式更加便捷，服務體系更加完善，基本形成職能科學、運轉有序、保障有力、服務高效、人民滿意的鄉鎮政府服務管理體制機制”。因此，“最多跑一次”改革，應與基層治理和服務能力的整體提升綜合協調推進，比如將“最多跑一次”改革與基層的四個平臺建設有機結合，將“最多跑一次”改革與有效激發社會參與監督的機制有機結合，從而使“最多跑一次”改革成為提升基層治理和服務能力的推進劑和發動機。

以“最多跑一次”改革強化社會自我治理能力。“最多跑一次”改革是政府職權的自我調整和優化，也是進一步激發市場和社會活力的系統化改革舉措。因此”最多跑一次”改革需要與強化社會自我治理和自我服務能力緊密結合。通過積極簡化社會組織登記注冊的審批流程，鼓勵社會組織的增長；通過強化政府對社會組織活動的監管能力，引導社會組織健康發展；通過下放審批權力、增強數據協同運用，提升社區治理和服務能力；通過整合強化社會監督政務的平臺建設，增強社會參與積極性。

(三)以“最多跑一次”改革推動市場治理現代化

現代治理體系是基于市場有效運轉的治理體系。因此，治理體系和治理能力現代化的過程，首先是市場治理現代化的過程。改革開放以來，我國的治理體系建設在很大程度上是在推動市場治理現代化的過程中不斷發展的，沒有有效的市場活力、市場秩序，就不可能有現代化的治理體系。黨的十八屆三中全會提出，要讓市場在資源配置中起決定性作用。在最近召開的浙江省第十四次黨代會報告中，也明確浙江將通過深化改革使市場在資源配置中起決定性作用。

以“最多跑一次”改革激發市場活力。“最多跑一次”改革，就是盡最大可能減少審批事項和審批流程，為企業和群眾提供服務便利。因此，“最多跑一次”改革是進一步激發市場活力的改革。在新的改革起點上，在涉及市場主體的各種審批事項中，應當以是否能夠進一步激發市場主體的活力作為改革的出發點和基本原則，對各項改革內容進行深入論證和細化。通過改革科學化減少審批流程，增進市場主體的參與感和競爭力，使“最多跑一次”改革成為服務型政府建設的新起點，不斷提高為企業辦事的效率和滿意度。

以“最多跑一次”改革強化市場監管。政府的審批是為了規范市場主體的活動，減少行政審批的目的是推動市場良性競爭。因此，要避免過去一些審批改革中出現的審批簡化帶來監管缺失的問題，減少行政審批必須與強化政府監管緊密結合、兩者協同規劃。在法律框架內，需將“最多跑一次”改革與市場監管體制改革有機結合，倡導并推動各級政府和部門在改革中充分論證審批流程簡化所帶來的監管風險問題，從而使改革不但激發市場活力，而且強化政府監管能力。

以“最多跑一次”改革推進審批中介改革。在政府審批中，審批中介問題一直是改革中的重點和難題。全省范圍內的“最多跑一次”改革為系統化改革審批中介問題提供了契機。當前可系統梳理哪些領域是必須要有審批中介的，哪些領域的審批中介是不必要的，哪些領域的審批是可以一攬子統一論證的。在“最多跑一次”改革框架下可展開一系列改革，包括對審批中介服務進行規范，推進審批部門和審批中介脫鉤，強化審批中介的透明度和競爭機制，降低審批中介的服務價格等，使審批中介成為“親、清”政商關系的橋梁和紐帶，推動市場治理現代化的發展。□

(責任編輯：石洪斌)

D630.1

A

1007-9092(2017)06-0062-008

2017-09-05

汪錦軍，浙江省委黨校(浙江行政學院)公共管理教研部教授，博士，浙江省“科學發展觀和浙江發展研究中心”成員，研究方向為公共服務改革與社會治理。

國家社科基金一般項目“新常態下基層社會矛盾的協同治理研究”(編號：16BZZ083)