關于推動公證服務扶貧開發工作的實踐與思考

河北省司法廳

關于推動公證服務扶貧開發工作的實踐與思考

河北省司法廳

黨的十八大以來，中央對扶貧開發工作作出新的戰略部署，十八屆五中全會明確提出要堅決打贏脫貧攻堅戰，到2020年我國現行標準下農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽。河北省在全省扶貧開發工作會議上提出力爭到2018年基本解決全省面上的脫貧問題，到2020年底前集中力量解決剩余少數貧困人口脫貧問題，鞏固提高全省脫貧攻堅成果；出臺《河北省農村扶貧開發條例》，將扶貧開發工作納入了法治化軌道。當前，全省脫貧攻堅正在全面推進，其涉及面廣、政策性強，法律關系復雜，迫切需要法治手段規范和保障。公證制度作為我國社會主義法律制度的重要組成部分，是服務扶貧開發工作的有效法治形式，具有非常重要的價值和作用。河北省司法廳認真落實中央和省委決策部署，推動全省公證機構充分發揮職能優勢，積極服務扶貧開發工作，取得了明顯成效，但在實踐過程中也存在一些困難和問題，需要進一步推動解決。

一、公證服務扶貧開發工作的必要性和可行性

(一)公證服務扶貧開發工作具有法定職能優勢

公證制度是一項預防性的司法證明制度，具有服務、溝通、證明、監督等功能，被喻為市場主體從事民商事活動的“安全閥”，違法行為的“過濾器”和國際交往的“通行證”， 在維護人民群眾合法權益、保障民商事交易安全、維護市場經濟秩序、促進對外開放、創新社會治理等方面具有獨特的職能作用。而扶貧開發工作的重點領域，公證均可利用其職能優勢積極介入。在產業脫貧領域，可辦理扶貧資金入股協議等公證，依法保障扶貧資金安全，促進貧困戶依托產業脫貧；在易地搬遷脫貧領域，可辦理安置住房保障房現場監督等公證，依法保障搬遷戶“搬得出、穩得住”；在基礎建設脫貧領域，可辦理拆遷補償保全證據協議等公證事項，依法保障基礎項目建設順利進行；在社會保障脫貧領域，可通過公證法律援助為貧困戶辦理繼承、遺囑等家事公證，及時滿足其基本生活領域公證需求等等。公證在扶貧領域空間廣闊，大有可為。

（二）公證服務扶貧開發工作具有良好實踐基礎

近年來，河北省司法廳認真落實司法部有關公證工作部署，大力推動公證服務“三農”特別是扶貧開發工作，成效顯著。從服務總量看，全省近兩年辦理涉及扶貧開發三農公證事項20余萬件，公證領域不斷拓展，公證正在走進農村千家萬戶；從服務領域看，公證除服務農村傳統領域外，正在積極介入到扶貧資金入股參與合作組織經營、貧困地區基礎設施建設、易地扶貧搬遷等法律關系更為復雜、工作難度更大的扶貧開發工作中；從服務形式看，公證除通過出具公證書服務扶貧開發工作外，還大力拓展非訴業務，包括擔任政府和涉農企業法律顧問、出具法律意見書、參與經濟項目談判和決策等形式為其提供服務。

（三）公證服務扶貧開發工作具有迫切的現實需求

河北省經過公證的扶貧開發事項社會效果良好：許多政府部門的扶貧開發項目在公證的介入下進展順利，許多頻于激化的貧困家庭糾紛經過公證得以根本解決，許多干群矛盾和熱點問題經過公證得以有效化解。一些地區特別是貧困地區對公證需求量快速增加、群眾公證意識明顯增強。如承德市平泉縣公證處積極介入鄉村道路建設，通過辦理拆遷補償、保全證據等公證事項推進“村村通”工程，深得群眾支持，在道路施工中若沒有公證處到場，群眾不讓動工；平山縣崗南鎮東朱豪村老支書介紹說，村內和諧穩定，鄉風文明，得益于公證處幾年來對村內建設的法律服務，公證處像走親戚一樣關注著村里的發展，老支書說著公證處主任就像夸著自家的兄弟。

二、公證服務扶貧開發工作的有效做法

（一）聯合有關部門，積極推動公證服務扶貧工作開展

一是省司法廳主動協調省高級人民法院、省金融辦、省銀監局聯合下發了《關于為全省金融改革創新 防范金融風險 提供公證法律服務的指導意見》，《意見》提出要探索開展為扶貧到戶資金入股農業合作社辦理扶貧資金入股協議公證，依法保障扶貧資金發放和入股工作公開透明。二是省司法廳積極協調省扶貧辦，得到省扶貧辦的大力支持。今年5月，省司法廳、省扶貧辦在全國率先聯合下發了《關于充分發揮公證職能作用 進一步服務全省扶貧開發工作的指導意見》，提出全省公證處特別是縣域公證處要把服務扶貧開發工作作為重點領域，積極主動作為，明確要求全省62個貧困縣公證處主動走進7366個貧困村，簽訂服務協議，進行法律援助，開展脫貧攻堅公證法律服務精準對接。三是經過積極協調，爭取支持。今年9月，省扶貧開發辦公室、省農業廳、省財政廳、省司法廳、省審計廳、省金融工作辦公室、中國人民銀行石家莊中心支行、中國銀行業監督管理委員會河北監管局、中國保險監督管理委員會河北監管局九個廳局辦聯合下發了《河北省建立農村股份合作資金風險防控機制實施意見》，提出貧困戶與股份合作經濟組織簽訂的《資產收益扶貧股份合作協議書》可由公證機構辦理公證，以保障資產收益扶貧股份合作工作公開透明，維護各方合法權益。四是省司法廳主動協調，與省農工辦、省農業廳聯合召開全省農村改革法律服務研討會，組織公證處、律師與幾十家農業經營主體簽訂了《法律服務意向書》；省司法廳與農業廳簽署了《關于農村改革法律服務合作框架協議》，與省農工辦、省農業廳聯合下發了《關于充分發揮法律服務職能 服務農村改革發展的意見》，為公證服務扶貧開發工作提供了路徑，拓寬了思路。

（二）加大工作力度，提升公證服務扶貧開發的能力

辦理公證扶貧事項大多是縣域公證處。為切實提高縣域公證處服務能力，一是強化培訓，提升素質本領。省司法廳近兩年舉辦了兩期專門針對縣域公證處特別是貧困縣公證處公證員培訓班，參訓人員達240余人。培訓班邀請到了法院法官、業內專家、縣域公證處主任等圍繞農村土地流轉、拆遷補償、婚姻家庭、宅基地確權登記等農村常見公證業務從不同角度進行了深入生動地授課，參訓人員普遍反映受益匪淺，有效提升了公證服務扶貧開發涉農工作水平。二是加大投入，提升貧困縣公證處建設水平。近年來，省司法廳開展的“公證三化一建設”，有力推動了公證處建設和整體工作水平的全面提高，特別是推動了縣域貧困縣公證處的基礎設施建設向前邁進了一大步，辦公環境明顯改善，辦公條件顯著提高，工作效率和服務水平明顯提升，為公證服務扶貧開發等工作奠定了堅實基礎。去年以來，省司法廳又在全國率先推動公證檔案規范化信息化建設。在推進過程中，針對一些縣域特別是扶貧縣公證處資金緊張、工作不能在全省同步推進的現實情況，省司法廳堅持從解決問題入手抓落實，廳領導親自安排部署，由省公協出資近百萬元，為62個省扶貧辦確定的扶貧開發工作重點縣公證處購買安裝了公證檔案信息化建設所需的掃描儀、高拍儀、電腦、二維碼掃描器、硬盤等硬件設備，一舉解決了設備配備難題，確保了此項工作在貧困縣公證處順利推進。三是延伸觸角，擴大公證服務扶貧覆蓋面。省司法廳近年來連續在全省開展公證“進社區、進鄉村”活動，全省縣域公證處依托司法所、法律服務所在鄉鎮設立公證聯絡員,定期深入到鄉村社區開展公證宣傳、業務辦理等活動，推動公證進入千家萬戶，擴大了公證服務扶貧覆蓋面。

（三）開展調研研討，為公證服務扶貧開發提供有益借鑒

省司法廳積極開展公證服務扶貧開發涉農公證調研，廳領導和有關人員赴縣域公證處調研公證服務扶貧涉農工作情況，深入了解公證在服務扶貧開發涉農領域的創新形式，認真總結以往公證服務扶貧涉農工作的有效做法，分析存在的問題并提出解決對策，分別形成了調研報告上報，司法部領導和省領導作出批示給予肯定?！逗颖笔∷痉◤d公證服務“三農”調研報告》在省委農工部、省委省政府農工辦組織的全省農村改革發展專題調研評選活動中榮獲二等獎。廳領導多次協調省農工辦、省農業廳開展工作協作，司法廳有關處室聯合開展農村法律知識培訓、座談交流新時期涉農法律服務和扶貧的經驗做法，為輻射帶動各地公證服務扶貧開發工作提供了有益借鑒。

三、公證服務扶貧開發工作取得明顯成效

河北省司法廳緊緊圍繞全省扶貧脫貧攻堅大局，認真落實省委省政府精準扶貧精準脫貧部署，積極推動公證工作找準切入點和突破口，推動公證深度融合到全省扶貧開發重點領域，發揮了獨特的職能作用，為打贏脫貧攻堅戰作出了貢獻。

（一）積極推動公證服務特色產業脫貧

電影的“一號角色”只有三個鏡頭外加一句臺詞？同一部電影“一號角色”多達幾十人？湖南湘潭9歲的何翔和父親何興覺得受到了欺詐，將影視公司告上了法庭。在涉事網絡電影中，參演的66名小演員都與影視公司簽訂了合同，根據不同的角色定位，繳納9800元至29800元不等的費用。何翔一家支付了12800元，獲得了參演“一號角色”的機會，但參與拍攝后，發現同為“一號角色”的演員有59人，而且“一號角色”前還有7名“主演”。

產業就業扶貧要求解決全省160萬有勞動能力的貧困人口，是扶貧攻堅的重頭戲、主戰場。省司法廳積極推動公證在服務特色產業發展，培育農村合作社、種養大戶等新型農業經營主體領域找準切入點，發揮公證預防糾紛、依法規范、監督保障的職能優勢，公證的有效介入，增強了黨委政府對公證法律保障作用的認識，進而自覺運用公證法律手段管理農村事務、推進扶貧開發工作。如石家莊市平山縣(國家光伏扶貧工作試點縣)目前已建立8個光伏電站項目、4個已并網發電，公證處積極為該項目獻計獻策，就電力公司與當地群眾簽訂合作協議及農戶貸款事項提出法律建議，認真審查合同協議條款，提出修改建議，由公證進行把關，依法保障了該項目建設順利進行，促成了農民依靠光伏產業脫貧致富，贏得了當地黨委政府和農戶的信賴。邢臺市內丘縣公證處積極為縣農業招商引資重點項目荒山承包提供公證服務，通過審核承包方資格資質、發包方發包程序、承包合同等內容真實合法性，依法辦理荒山承包合同公證，使該項目順利落地，項目方承包荒山面積6800畝、投資3.5億元用于農業開發，在荒山上種植了蘋果、栗子等綠色有機農作物，申請注冊了商標并遠銷國外，當地有勞動能力的貧困人口到此打工，逐步走上了脫貧致富的道路。

（二）積極推動公證服務農村金融脫貧

金融脫貧是一項系統工程，需整合資源共同推動。省司法廳與省高級人民法院、省金融辦、省銀監局聯合下發的《關于為全省金融改革創新防范金融風險提供公證法律服務的指導意見》、與省扶貧辦、省農業廳、省財政廳、省審計廳、省金融工作辦公室、中國人民銀行石家莊中心支行、中國銀行業監督管理委員會河北監管局、中國保險監督管理委員會河北監管局九個廳局辦聯合下發的《河北省建立農村股份合作資金風險防控機制實施意見》中均要求公證機構為扶貧資金入股農業合作社提供服務。全省縣域公證處認真落實，積極為扶貧到戶資金入股農民專業合作社辦理公證，依法保障了扶貧資金發放和入股工作公開透明，推動了貧困戶依托產業脫貧致富。承德市圍場縣作為國家扶貧開發工作重點縣，縣財政每年給予貧困戶6000元扶貧資金，貧困戶愿意將上述資金提供給帶動能力強、產業基礎好的專業合作社，并折股量化到貧困戶，每年享受10%的股金分紅，簽訂了協議書，但又擔心資金不安全。為打消貧困戶顧慮，保障扶貧資金安全和收益，公證處主動走到田間鄉村，上門服務，認真審查協議條款，嚴格把關，為貧困戶免費辦理協議公證。自今年6月開展該活動至今，公證處已深入到全縣10個鄉鎮34個村為貧困戶辦理公證957份，涉及扶貧股份資金600余萬元，使全縣6個涉農企業和種植專業戶盤活了生產原料的資金，受到了貧困戶和涉農合作組織的高度贊譽。全省公證機構積極辦理農村信用社、商業銀行等金融服務主體與農戶間的信貸類債權文書公證，涉及農村貧困戶創業、畜牧養殖、扶貧開發貸款、貧困農戶貼息等多項金融扶貧工作，為貧困地區發展特色產業和貧困人口就業創業提供了資金技術支持，近兩年石家莊等地縣域公證處每年辦理此類公證幾萬件，依法保障了當地農民依靠金融手段脫貧致富。

（三）積極推動公證服務基礎設施建設脫貧

電力、水路等基礎設施建設是制約貧困地區發展的重要瓶頸，省司法廳大力推動公證服務農村基礎設施建設，助力農民脫貧。承德市、張家口市公證機構積極介入京張高鐵、太行山高速、張承地區風電基礎設施項目建設，辦理了土地征用、土地補償合同以及地上附著物的清點保全證據等公證事項，促進了建設項目順利進行。承德市圍場縣公證處精準服務全縣交通公路拆遷改造工作，深入國道111線等公路拆遷改造現場，為農民辦理保全證據公證1000余件，涉及6個鄉鎮12個行政村的近千畝林木和土地以及600余戶的房屋資產現狀，依法保障了公路拆遷改造工程順利施工，贏得了當地黨委政府和群眾的信賴。石家莊市平山縣公證處積極服務西柏坡“美麗鄉村建設”，為綠化工程項目招標過程辦理現場監督公證，促進了工程順利完成。在農村土地流轉過程中，有的農民心中沒底，遲遲不愿簽訂土地流轉合同，基礎設施項目建設方與農民談不攏，公證處主動上門服務，介入農村土地承包經營權流轉全過程，嚴格審查流轉雙方意思表示真實性、合同文本規范完備性、流轉方式合法性，公證書成為土地流轉的法律助推器，徹底消除了流轉方的疑慮，有效維護了農民合法權益。如平山縣公證處積極服務省大吾生態谷重點項目建設，對項目方與村民簽訂的400余份承包合同涉及的1萬余畝土地流轉進行了法律把關，提出修改完善意見并進行公證，使村民吃了公證法律“定心丸”， 實現了1萬余畝土地順利流轉，依法保障了生態谷的發展建設。

（四）積極推動公證服務生態保護脫貧

一些貧困地區同時又是重要的生態功能區，中央和省委多次提出要對這些地區進一步加大生態保護的修復力度，大膽探索創新生態資金使用方式。省司法廳推動公證積極融入其中提供服務。承德市平泉縣公證處積極介入環京津風沙治理工作，公證人員組成專門工作小組，宣傳《森林法》《退耕還林條例》等法律法規，開辦“退耕還林公證電視專欄”，印發《致廣大退耕還林農戶的一封信》，辦理退耕還林合同公證9300余件，合同履約率100%，收到了良好效果。石家莊市平山縣港南水庫作為首都和省會飲用水源保護地，但周邊亂拆亂建較多，直接影響著飲用水的質量。按照省市縣綜合整治要求，公證處充分發揮前置預防職能，先后派出20多人次到違建戶住處釋法明理做工作最終達成了拆遷協議，公證處從對房管局測量建筑物面積進行證據保全入手，進而對120次送達強制執行決定書、責令限期拆除事先告知書等各項行政決定的行為進行了保全公證，并對屋內物品清點行為辦理保全公證，助推了33處違建物在35天內順利拆除，贏得了黨委政府的高度贊譽。河北省大氣污染防治形勢嚴峻，除工業和城市污染外，農村特別是貧困村莊耗煤也是重要污染因素，唐山市潤新等公證處全程參與并監督農村清潔燃燒爐具招標采購活動，從前期審核供應商資質，到詳細了解清潔燃燒爐具的質量、燃燒效率、節煤情況，再到為相關部門推廣清潔爐具獻計獻策。公證處在辦證接待和到各鄉鎮開展宣傳過程中向農民群眾宣講清潔爐具的好處以及國家補貼的政策，很多辦理公證的當事人家中都率先用上了清潔爐具，采暖期每戶比往年節煤一噸左右且取暖效果良好，當地政府和農民群眾對公證處的工作給予高度評價。

河北省公證服務扶貧開發工作雖然取得了顯著成效，但仍需加大工作力度，一些地方對公證認知度還不夠高，運用公證手段服務扶貧開發工作意識還不夠強，有的公證員認為公證扶貧事項工作投入大，風險高，工作存在畏難情緒。一些公證員對當地扶貧開發情況和扶貧法律法規政策還不夠熟悉，在找準公證服務扶貧開發的結合點切入點和創新服務的形式上還需進一步探索。一些貧困縣公證處受多種因素制約，公證員人員偏少問題依然存在等。

四、進一步推進公證服務扶貧開發工作的對策與建議

當前，河北省扶貧脫貧攻堅正在砥礪前行，迫切需要優質高效的公證法律服務及時跟進，公證應立足職能定位，堅持問題導向，認真謀劃，著力破解服務扶貧開發工作中遇到的問題，努力為扶貧開發工作提供優質高效的公證服務。

（一）將重要扶貧公證事項納入政府購買法律服務范疇

中央國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》明確提出“善于運用法治思維和法治方式推進扶貧開發工作”“通過政府購買服務等方式，鼓勵各類社會組織開展到村到戶精準扶貧”。扶貧開發涉及廣大貧困群眾的切身利益，面臨大量的實際問題，處理不當極易引發群體性事件，影響社會和諧穩定，因此，必須落實《決定》要求，堅持以法治思維和法治方式推動精準扶貧工作的有序展開。而公證作為服務扶貧開發的有效法治形式，成效顯著，建議可將其中關系農民切身利益、涉及群體較多、標的額大、履行時間長的事項納入公證服務范圍，由公證進行把關，預防減少風險。按照《決定》關于“通過政府購買服務等方式，鼓勵各類社會組織開展到村到戶精準扶貧”要求，建議將上述所需公證服務經費列入財政預算，由政府購買法律服務或予以補貼，促進公證服務扶貧開發工作的順利開展，預防矛盾糾紛產生，減輕群眾經濟負擔。

（二）加強縣域特別是貧困縣公證工作，提高服務能力

公證事業的發展離不開一支規模適度、素質優良的公證隊伍。要引導公證人員加強對國家扶貧法律法規政策的鉆研學習，經常性深入到貧困村（戶）調研走訪，了解貧困群眾所需，在每年舉辦的業務培訓中增加扶貧公證比重，切實提升素質本領，進一步壯大全省公證隊伍。要定期組織公證服務扶貧開發專題研討，分析研究解決工作中存在的困難和問題，對一些好的經驗做法，可形成規范的法律服務類型或品牌產品，不斷創新公證服務扶貧開發的方式和途徑。繼續推動縣域行政體制公證處向事業體制改革，落實完善公證處獨立法人地位，增強公證發展活力。公證處要增強全局意識，進一步轉變工作理念，緊緊圍繞脫貧攻堅大局，突破傳統公證服務的“籬笆”，改變“依賴辦證、傳統辦證”模式，在法律框架內深度挖掘和利用公證價值，積極主動服務，滿足扶貧開發工作的新期待、新需求。

（三）加強公證對外宣傳合作，營造有利于公證服務扶貧開發的外部環境。

推動公證服務扶貧開發工作，要在提升公證自身能力的基礎上借助外力。各級司法行政機關和公證機構要主動向當地黨委政府匯報公證服務扶貧開發進展情況，自覺服務于黨政中心工作，幫助政府利用公證手段解決行政、經濟手段難以解決的社會熱點難點問題，贏得領導和有關部門的支持和重視，進而促成其運用公證手段管理社會事務，推動扶貧開發工作。要積極與扶貧開發部門、農業、林業等部門溝通聯系，通過開展調查研究、召開座談會等形式，加強交流合作，不斷拓展公證服務扶貧開發工作的廣度和深度。要加大對政協委員、人大代表的公證推介和行業作用宣導，一定程度上為公證爭取立法和決策提供支持。落實司法部公證便民利民的通知要求，繼續在全省開展“公證進社區、進鄉村”活動，將公證服務送到田間地頭，送到農民身邊，推行“溫情遺囑”“綠色繼承”式的專業化服務和便民利民措施，使群眾認識了解公證，切身感受到公證能用、好用、管用。

（責任編輯 趙海鷗）