淺論執法規范化建設視野下的司法行政法制工作

肖向榮（山東省司法廳）

淺論執法規范化建設視野下的司法行政法制工作

肖向榮（山東省司法廳）

執法規范化建設是山東省司法廳黨委確定的“三項重點工作”之首的任務，其牽頭組織、指導協調、督促檢查等職責由司法廳法制工作機構承擔。開展執法規范化建設為做好法制工作提供了重要載體和抓手，法制工作面臨著難得的發展機遇。與此同時，也對法制工作機構的自身能力提出了很高的要求，帶來了嚴峻的考驗和挑戰。執法規范化建設能否順利推進并取得實實在在的效果，在一定程度上取決于法制機構自身建設是不是足夠強，職能作用發揮得是不是充分到位。這兩者就像一枚硬幣的兩個方面，彼此牽動、相互關聯、互為因果。如何正確認識和發揮好法制機構職能作用，是執法規范化建設工作中無法回避、無論如何也繞不過去的一道“坎”。本文試圖從發揮法制機構職能作用的視角，探討深入推進執法規范化建設的有關問題，以期對工作有所裨益。

一、準確把握執法規范化建設與法制工作的耦合性，增強思想自覺和責任擔當

執法規范化建設是適應全面推進依法治國、加快建設法治政府的新形勢下，準確把握法治建設規律，推動司法行政事業長遠發展的根本性、戰略性舉措。執法規范化建設與法制工作具有內在的耦合性。可以說，深入推進執法規范化建設就是推進法制工作，推進法制工作必然可以深化執法規范化建設。對于這一點，可以從以下幾個方面來認識和把握：

首先，從最終目的上看，兩者具有一致性。各級司法行政機關要想依法全面履行職能，就必須嚴格遵循法律法規劃定的職權界限和權力邊界，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，做到嚴格規范公正文明執法。可以說，嚴格是對執法工作的首要要求，也是對行政管理權最本質的要求。這就必然要求權力不能“任性”，而要在法律設定的框架內以符合立法目的的方式行使。而法制工作的最終目的，說到底也就是從實體和程序兩個方面來規范和約束權力，把權力關進制度的籠子，既維護正常的行政管理秩序，又防止行政權力侵害當事人的合法權益。可見，兩者從本質上來講，目的是一致的。

其次，從主要內容上看，兩者具有重合性。執法規范化建設內容很多，涉及到方方面面，涵蓋了執法主體、執法制度、執法手段、執法監督、執法保障等環節，但對其主要內容進行歸類，不外乎建立制度（法律、法規、規章、規范性文件、工作制度等等的統稱）和執行制度兩個方面，其他的工作都是圍繞這兩個方面展開的，是為這兩個方面提供支持保障的。同樣的，隨著法治政府建設的深入推進，法制工作介入的領域在擴大，介入的程度在加深，使得法制工作的職能不斷增加。但從基本職責來看，同樣也是包含這兩個方面：地方性立法、規范性文件審核、執法標準、執法程序等都可以歸入制度建設的范疇，而執法監督檢查、行政復議、行政應訴等工作則是保障、督促制度落實的，是提高制度執行能力的，屬于制度執行的范疇。兩者從主要內容上來看，具有高度的契合性。

再次，從發展歷程上看，兩者具有共生性。執法規范化建設相對滯后，究其原因，除了客觀形勢要求并不是特別迫切、外部壓力偏弱的原因外，一個重要原因就是對法制工作、對法制機構重要性認識不足，缺乏使其在執法規范化建設中發揮作用的外部條件。反過來看，隨著全面依法治國和法治政府建設步伐越來越快，人民群眾的民主意識、法治觀念、維權本領越來越強，法制工作、法制機構在司法行政整體工作中的地位和作用越來越凸顯出來，由此，執法規范化建設也就提上日程了。從這個歷史發展過程看，執法規范化建設和法制工作在作用發揮方面互為條件、相輔相成、協力互進，是“一榮俱榮、一損俱損”的共生關系。

最后，從思想基礎上看，兩者具有同源性。長期以來，無論是對執法規范化建設，還是對法制工作，都存在諸多片面模糊認識，并且這兩方面的模糊認識彼此“傳染”，相互交織，雖然表現形式不盡相同，但根子是一致的，都與對法制工作重要性認識不足有關，都迫切需要破除。比如，有的認為只有監獄、戒毒、社區矯正才算執法，其他都算不得執法，司法行政機關既然連執法都沒有，當然就沒有開展執法規范化建設的必要。還有的片面認為只有執行法律才是執法，執行規章或規范性文件就算不得執法等等。很顯然，這種對執法規范化建設外延的片面認識，與對“法”的定義、對執法活動、對法制工作的理解直接相關。

從上面可以看出，執法規范化建設與法制工作存在著不可分割的內在聯系。抓執法規范化建設，就是抓法制工作。推進執法規范化建設，法制工作機構責無旁貸，必須要認識足夠清醒、理解充分到位、思路非常明晰，自覺把職責扛在肩上，牢牢把任務抓在手上，切實履行好工作職責。

二、明確工作要求，把握好法制機構參與執法規范化建設工作的努力方向

從推進執法規范化建設考慮，法制工作機構應當明確好自己的角色定位和努力方向，把握好工作的總體要求：

第一，全面推進的要求。司法行政的很多職能，具有很強的服務性和社會性，執法的特征和服務的特征融合在一起，提供服務的過程就是執法的過程。因此，司法行政執法活動領域比較寬泛，既有一般行政法意義上的行政許可、行政處罰等行政執法，又有社區矯正等刑事執法；既有法律服務行業監管問題，又有內部管理活動的規范化問題，這些都是執法規范化建設的內容，同時也是法制工作的內容。因此，千萬不要把執法規范化的范圍弄小了，而是要牢牢立足于司法行政工作實際，樹立“大規范化”的工作思路，既要抓好純粹意義上的執法，更要抓好管理、服務的規范化，決不能簡單、狹隘地理解執法活動，決不能認為這項工作僅僅與自己的某些職能有關，而是要將其作為一項關系全局的、關系自身全面工作的重要任務，全方位、無死角地整體推進。

第二，規范簡化的要求。執法規范化建設，要害就在“規范簡化”這四個字。規范和簡化看似矛盾，實則統一。加強執法規范化建設，各方面的制度、流程、標準沒有的要抓緊制定，已有的要進一步修訂完善，此外還要加強執法隊伍的專業化建設，對執法監督要做到經常化等等。一句話，執法工作的各個要素、各個方面、各個環節都要規范，落實法治要求，固化程序流程，壓縮執法權力任性行使、隨意發揮的空間，嚴格依法規范有序行使執法權力。這樣一來，帶來的問題就是增大了工作量，延長了工作時間，從而更加加劇了基層特別是司法所人手不足的矛盾。因此，執法規范化還要在“簡化”上下功夫。要做到簡化，這就需要深入研究執法工作規律，把握住重點領域和關鍵環節，使制定的制度、提出的要求簡便易行、務實管用，所以，法制工作機構必須要在具體工作中把握好尺度、拿捏好力度、掌控好進度，正確處理好“規范”與“簡化”的辯證關系，該規范的必須要規范，再難也要咬著牙堅持做下來，以規范樹形象、求地位、得發展；該簡化的必須要簡化，堅決不搞煩瑣哲學、形式主義那一套，使各項制度、各項工作簡而不陋，要言不煩，符合實際，便于落實。

第三，勇于革新的要求。執法規范化建設涉及司法行政各項業務領域，涉及各方利益關系切割調整，涉及各方面機制制度完善，觸及到每名干警的思想、工作和切身利益。法制工作機構作為牽頭部門，更應當做好表率，要自覺站在全局、戰略上考慮問題，善于從權力性質、職能定位角度研究事情，從保護當事人合法權益，特別是程序權利的視角反思、推動我們的工作。把全系統作為一個整體看待，以對司法行政整體利益和長遠發展高度負責的態度看問題、拿舉措、抓落實，先從自身工作嚴起、抓起、規范起，以自身規范執法、規范管理的具體行動，牽引帶動各個業務處室、單位共同做好執法規范化建設各項工作。

第四，持久作戰的要求。提出要深入執法規范化建設，不是權宜之計，不是做樣子，而是將其作為一項關系長遠的戰略任務提出的。應當認識到，這項工作常抓常新、歷久彌新、長抓長新。因為執法規范化是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化的。在不同的階段，執法規范化建設的具體目標和內容也有所側重，不盡相同。執法工作中舊的問題解決了，隨著形勢任務的變化，新的問題還會產生。因此，執法規范化建設是一個動態的過程，永無止境，永遠在路上。因此，還應當看到，我們在這方面的實踐還不足，對這項工作規律性的認識還需要一個長的過程，還需要在總結積累經驗基礎上不斷前進，有賴于隨著實踐的發展而逐步深化。由此可見，執法規范化建設不可能一蹴而就、畢其功于一役，而是一個長期的過程。只要我們的執法工作與新的形勢任務不相適應，只要存在的執法方面的問題沒有解決，只要我們的執法工作還有提升改進的空間，執法規范化工作就必須堅持不懈地抓下去。

三、創新工作方法，積極探索法制工作機構推進執法規范化建設的方法路徑

山東省司法廳出臺了深入推進執法規范化建設的《意見》和《三年規劃》，確立了按照“五位一體”布局推進的工作思路，明確了執法規范化建設的目標任務和主攻方向。制定出好文件，關鍵還在于落實文件。我們不僅要明確“過河”的任務，更重要的是要解決方法問題，解決“橋”和“船”的問題。方法對頭，事半功倍，方法失當，事倍功半。應當積極探索正確的思想方法和工作方法，通過科學有效的方法，抓好各項任務的落實。

一是善于借勢借力。執法規范化建設的大部分要求，都是上級有關法治建設要求的具體化，法制工作機構要善于謀勢借力，促進工作。比如，執法規范化建設是山東省司法體制和社會治理體制改革專項小組牽頭的重要改革項目，司法行政系統的執法規范化建設才剛剛破題，可以通過積極協調各級黨委深改組，爭取將其納入改革大盤子，借勢解決好長期困擾制約工作開展的業務用房、辦公設備、執法裝備等方面的“瓶頸”問題，為工作開展提供政策支持。再比如，執法人員持證上崗、亮證執法是山東省政府一個硬性要求，可以以此為契機，通過組織有關人員參加公共法律和專業法律知識培訓，特別是通過網上答題測試、定期考法的方式，組織大家學習法律條文，從而有效提高機關執法人員的法治觀念和法律素養。

二是善于虛功實做。執法規范化建設看似虛，其實真正抓起來、發揮作用后，就會發現非常實，其影響全面且深遠，是真正的牽一發而動全身。因此，法制工作機構要善于把虛功做實，把上級法治建設的精神和要求吃透，把執法規范化建設和法制工作緊密結合起來，理思路、出題目、設項目，通過系統完備的制度、實實在在的載體、具體明確的考核指標，也就是說，通過看得見、摸得著的方式，使大家真真切切地感受到變化，在推動具體工作項目過程中推動執法規范化建設。比如，新《行政訴訟法》對行政機關負責人出庭應訴的責任進行了強化，這就是一個很好的制度和抓手。通過參加法院庭審，會使機關負責人對法制工作有更為直觀的認識、更加切身的感受，其在庭審時獲得的認識和收獲，很可能比看上多長時間的法律條文、聽多少次的法治講座都要深刻。再比如，大家都認為必須要依法決策，這一點在各級文件上也都有要求，但最終如何落到實處，同樣需要更加實實在在的制度和規定。這就需要建立法制機構負責人列席廳（局）黨委會、廳（局）長辦公會制度，在會上適時就相關議題的合法性問題發表意見。很多時候，落實執法規范化的任務要求，恰恰需要通過這些更具體、更“原始”、更“直觀”的方式來推動。

三是善于示范引領。最近，山東省政府修訂部門三定方案，將山東省司法廳的行政許可職能明確由政策法規處集中行使。這也為規范這項工作創造了更為有利的條件。可以把行政許可工作標準化、加強和規范網上審批以及行政服務中心（窗口）建設作為一個重點，加快研究推進，爭取盡快見效，切實起到引領示范作用。

四是善于融合發展。法制工作機構應該強化融合發展理念，盡快從相“加”階段向相“融”階段邁進，也就是說，從外在于業務工作的法制審核把關“環節”向超前謀劃、深度參與、全方位服務監督并重的“融合”發展方向轉變。在具體工作中要善于把握彼此利益的共同點和交匯點，強化溝通協調和協作配合，使業務機構發揮好執法規范化建設的工作主體作用，法制機構發揮好總體謀劃、審核把關、督促落實作用，把方方面面的積極性調動起來，都把執法規范化工作看成是自己的分內事，齊心協力做好這項工作。這其中的關鍵，在于善于找準工作的關鍵點和著力點，因地因時因事制宜，創新工作方式方法。比如煙臺市在全市推廣建立“法律管家”的辦法，為村居配備常駐的法律服務工作者，公布他們的聯系方式，確保群眾在第一時間能夠獲得咨詢引導，在實踐中起到了很好的效果。

四、練好內功，增強法制工作機構自身能力建設

法制機構只有切實加強自身能力建設，練好內功，發揮作用，才能履行好應有的職責。

一要加強專門機構。執法規范化建設工作沒有專門的機構和得力的人員，是很難做好的。當前，仍有相當數量的市司法局未設立獨立的法制機構，絕大多數的縣市區司法局沒有專門法制機構。并且，有一部分市、縣司法局的法制機構與業務機構或者辦公室合并在一起，存在既執法又監督，既當運動員又當裁判員的問題，無法從制度上保證法制和執法監督工作的中立性和公正性；法制工作人員身兼多職，疲于應付，很難抽出足夠的時間和精力從事執法規范化建設有關工作。這種現狀，顯然無法適應形勢任務的要求。這次山東省統一組織修訂部門三定方案，給我們加強法制機構提供了很好的契機，可以根據不同性質的權力分離行使的要求，設立獨立的法制機構，充實人員力量，以適應工作需要。與此同時，司法行政機關作為法律服務工作主管機關，擁有豐富的法律服務資源，可以通過設立公職律師、聘請法律顧問等形式，內外結合，共同做好執法規范化建設方面的工作。

二要提升專業能力。在專業問題上，法制機構干部要先學一步、學深一層。法制機構的同志必須要有本領恐慌的危機感，把學習當作首要任務，用“擠”來對付工作忙，用“鉆”來對付看不懂。要一方面學習法律法規規章，既學法律條文，又注重理解掌握條文之外的法律原則和法治精神；另一方面還要熟悉了解其他業務工作，對各個業務處室的主要工作有個基本把握。此外，適應法制工作綜合性強的特點，培養全面、系統、辯證思維，系統學習哲學、政治、法治理論，重在學習唯物辯證的立場觀點，重在學習透過現象看本質的利益分析方法，融會貫通，付諸實踐，不斷增強運用科學理論觀察、分析、解決實際問題的本領。

三要敢于擔當責任。執法規范化建設說到底，是規范約束權力的，就是把權力關進制度的籠子。這符合司法行政事業的整體利益、長遠利益，可以減少可能的風險，對所有干部也是一種保護，每個人也會最終受益。而由于職責所系，從事法制工作的人員，必須要有很強的法治理念、公正意識和權利觀念，始終站在“中立”立場，做到“兼聽則明”，善于從正方兩方面考慮問題，尤其是要善于從保護當事人合法權利角度考慮問題，能夠比較敏銳地發現行政管理服務工作中有待改進的地方。對于認準的事情，要敢于說話、敢于堅持、敢于擔當。否則，就是有虧職守。從事法制工作的人員，必須要站在保障當事人合法權益、維護機關法制安全、促進司法行政事業發展的高度，強化擔當意識，切實負起責任，否則很難推進工作。

四要深入研究思考。理論是行動的先導，沒有正確的理論，就沒有正確的實踐。法制工作機構的同志不僅要會干具體工作，還要勤于思考、善于總結、長于理論，認真搞好調查研究，不斷從基層實踐中汲取營養、獲得真知，搞好理論與實踐相結合的對策性應用研究。要重視執法規范化方面的理論研究工作，篩選重大問題，借助外腦，營造聲勢，集中力量，開展理論研究和實務調研，力爭推出一批高質量理論成果指導實踐。

（責任編輯 朱騰飛）