資產評估行業監督管理制度的歷史性突破

俞明軒

《資產評估行業財政監督管理辦法》自2017年6月1日起開始施行，相較之前的《資產評估機構審批監督管理辦法》，新規章在許多方面實現了歷史性的突破，主要表現在：創造性地提出評估機構自主管理的行業監管理念；差異化地設立對評估專業人員的監管規則；確立促進評估機構均衡發展的監管內容；系統性地完善財政部門的評估行政監督管理職能；針對性地根據行業特點細化評估法中的法律責任。《資產評估行業財政監督管理辦法》的頒布和實施標志著在資產評估法統領下以資產評估行業財政監督管理辦法為重要支撐的資產評估法律制度框架體系的正式確立，標志著資產評估行業在新的監督管理體制下邁向新的征程。

《資產評估法》的頒布和實施，對評估行業有著積極而又深遠的影響，既有與時俱進的制度創新，同時也留下了立法空間。面對新的評估行業監管法律要求和規定，避免對法律的誤讀，有權威專家撰文呼吁，要引導相關各方正確理解和全面準確地落實法律規定。如何落實《資產評估法》提出的國務院有關評估行政管理部門組織制定評估行業監督管理辦法的要求，保障《資產評估法》順利實施，確實是一項系統性的復雜艱難工程，尤其是涉及到《資產評估法》立法過程中同樣遇到的如何處理行政權力與市場機制關系的問題。財政部門以不畏浮云遮望眼的立法勇氣和魄力，率先制定了《資產評估行業財政監督管理辦法》。經財政部部務會議審議通過，肖捷部長于2017年4月21日簽署了《資產評估行業財政監督管理辦法》（財政部令第86號），自2017年6月1日起施行。新規章在許多方面實現了歷史性的突破，為資產評估行業依法管理提供了良好的法治環境。

一、新規章忠實落實《資產評估法》法定要求

在原來的管理體制下，資產評估機構設立是一項行政許可，《資產評估法》頒布實施后，取消了資產評估機構設立行政許可，由前置審批改為后置備案管理。行政許可作為一種行政行為方式，涉及到行政權力與市場機制、公共利益與個人利益等重大問題，行政許可法第11 條規定，“設定行政許可，應當遵循經濟和社會發展規律，有利于發揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動性，維護公共利益和社會秩序，促進經濟、社會和生態環境協調發展”。在行政權力與市場之間，按照市場機制處置優先的原則，行政許可是一種彌補市場缺陷的替代手段，因而，通常不提倡和鼓勵行政許可的廣泛運用，也不認為行政許可事項比非行政許可事項重要。在行政許可的設定上，可以通過市場競爭機制有效調節的、行業組織或者中介機構能夠自律的，原則上不設許可。因此，在《資產評估法》中，盡可能地減少了行政許可的設定與實施。《資產評估行業財政監督管理辦法》忠實地貫徹了《資產評估法》的這一立法精神和法律要求，充分尊重市場規律和發揮市場機制，為資產評估機構和評估專業人員的市場活動提供實實在在的便利。

在《資產評估法》頒布實施前，財政部門以機構資質審批作為行政監管的主要抓手，以資產評估機構為主要監管對象。而《資產評估法》規定的監督管理對象包括評估機構、評估專業人員、行業協會。《資產評估行業財政監督管理辦法》依法調整了管理框架，延伸管理鏈條，拓寬監管覆蓋范圍，建立了一套既能發揮行政監督作用，又能發揮行業協會自律管理功能的涵蓋評估機構、評估專業人員及行業協會的監督管理體系。

二、新規章的五大歷史性突破

資產評估是現代高端服務業，是經濟社會發展中的重要專業力量，是財政管理中的重要基礎工作。2016年7月2日頒布的《資產評估法》，奠定了資產評估行業的法律地位，構建了資產評估的法治框架。

財政部2011年8月11日發布的《資產評估機構審批監督管理辦法》（財政部第64號令）（以下簡稱64號令），自發布之日起一直是資產評估機構審批管理的重要依據。作為資產評估行業行政管理的制度基礎，64號令對于規范資產評估機構的審批和監督管理，推動和促進資產評估行業健康發展，發揮了積極的作用。但隨著國家簡政放權，政府職能加快轉變和行政審批管理體制改革不斷深化，以及對社會團體管理的不斷加強，特別是《資產評估法》在總結各類資產評估專業的共性基礎上，在諸多領域進行了制度創新，對資產評估行業管理提出了新的要求，64號令在適用范圍、管理職責、管理對象、管理方式、管理要求、監管思路和監管范圍、法律責任等方面都不能適應《資產評估法》的有關要求，在諸多方面亟需修訂和改造。若不依據《資產評估法》制定新的管理辦法，廢止64號令，相關法律規定就不能落地，資產評估行業管理就會進入無序狀態，造成法律風險和管理脫節。

按照深化改革的精神和《資產評估法》等法律法規的要求，資產評估行業的管理思路、監督管理對象、機構設立和管理方式、監督檢查和調查處理內容以及法律責任在新方位下都有了新要求，資產評估行業行政監管對象由資產評估機構擴展到資產評估機構、資產評估專業人員和資產評估行業協會。構建新的資產評估行業監督管理制度，時間緊，任務重，社會期望大。新頒布的《資產評估行業財政監督管理辦法》不負眾望，按照新時期的新要求構建了新的資產評估行業監督管理體系，適應了資產評估行業發展提出的新需求并有效解決了64號令中由于新形勢和新發展帶來的監管困境。該規章無論從其名稱還是從其實質內容來看，都較64號令有重大突破，善用法治思維與法治方式推動資產評估管理創新，具有諸多亮點和進步之處，具體表現為以下幾個方面。

（一）創造性地提出評估機構自主管理的行業監管理念

該規章第四條明確提出，財政部門對資產評估行業的監督管理，實行行政監管、行業自律與機構自主管理相結合的原則，具有遠見卓識和現實意義。新的資產評估部門規章將“機構自主管理”納入行業監督管理的范疇中，創造性地將《資產評估法》的立法精神運用到該部門規章中，在資產評估監管史上是首創，具有時代特征和新意。這一原則既體現了中央深化改革的精神，又落實了《資產評估法》對資產評估行業監管的總體要求。在整部規章的總體設計和條文撰寫上都堅持了這個進步的理念原則，并按照這個原則提出資產評估行業監督管理的具體要求。

對于行政部門來說，資產評估機構既是監管對象，也是服務對象。資產評估機構是資產評估市場中的重要主體，與市場緊密聯系，蘊藏著極大的變革動力和創新能力，對資產評估市場中存在的各類問題，有著切身體會和感受。尊重資產評估機構的首創精神，是資產評估行業監督管理中不容忽視的內容。

在一定范圍內允許并鼓勵資產評估機構自主管理，可以最大限度地發揮資產評估機構的積極性、主動性和創造性。

（二）差異化地設立對評估專業人員的監管規則

《資產評估法》第八條規定，評估專業人員包括評估師和其他具有評估專業知識及實踐經驗的評估從業人員，第十二條規定，評估專業人員可以依法簽署評估報告。這是一個全新的新生事物，是評估行業過去聞所未聞的新設想。該規章據此對資產評估專業人員的監督管理進行了具體規定，使得法律對資產評估專業人員的監管要求落地生根。

該規章第九條規定，資產評估師是指通過中國資產評估協會組織實施的資產評估師資格全國統一考試的資產評估專業人員，其他資產評估從業人員除從事法定資產評估業務外，其所需的資產評估專業知識及實踐經驗，由資產評估機構自主評價認定。由資產評估機構自主評價認定評估專業人員，沒有設定資產評估師以外的資產評估專業人員的資格要求，是該規章的一大亮點，是資產評估人員監管領域思想解放的重大突破，這既是對資產評估機構的授權，更是對市場主體資產評估機構的信任，也是尊重市場規律，讓市場在資源配置中起決定性作用。

與此同時，依照管放結合的原則，該規章規定了資產評估專業人員執業基本規則和管理要求。主要包括：資產評估專業人員從事資產評估業務，應當執行資產評估準則及資產評估機構的各項規章制度，依法簽署資產評估報告，不得簽署本人未承辦業務的資產評估報告或者有重大遺漏的資產評估報告。未取得資產評估師資格的人員，不得簽署法定資產評估業務資產評估報告（第十一條）。資產評估專業人員應當接受資產評估協會的自律管理和所在資產評估機構的自主管理，不得從事損害資產評估機構合法利益的活動（第十二條）。資產評估協會對資產評估機構及其資產評估專業人員進行自律檢查，重點檢查資產評估機構及其資產評估專業人員的執業質量和職業風險防范機制（第三十九條）。財政部和省級財政部門組織開展資產評估執業質量專項檢查（第四十二條和四十三條）。

（三）呵護式地確立促進評估機構均衡發展的監管內容

根據中央簡政放權、放管結合的要求，《資產評估法》取消了資產評估機構設立行政許可，放寬了設立條件，由前置審批改為備案管理。該規章從多方面注重加強對資產評估機構質量和風險防控，促進資產評估機構多元化均衡發展。一是明確了資產評估機構的組織形式和設立條件。資產評估機構應當依法采用合伙或者公司形式，并符合《資產評估法》第十五條規定的條件（第十三條）。對于資產評估機構的名稱徹底放開，不再要求含“資產”字樣，甚至不要求含“評估”字樣，切實貫徹《資產評估法》中對評估行政管理部門不得對評估機構依法開展業務進行限制的要求，有利于評估機構的融通與拓展市場，為該規章的又一大亮點。這個規定在資產評估大行業中真正起到表率作用，不設藩籬，不存部門一己之私利，真心為資產評估機構著想，默默為資產評估機構辦實事。二是明確資產評估機構質量控制、內部管理以及風險防范要求。強調法定資產評估業務資產評估報告應當履行內部程序后加蓋資產評估機構印章，資產評估機構及簽字資產評估師依法承擔責任（第十五條）。資產評估機構應當建立健全質量控制制度和內部管理制度（第十七條）。資產評估機構應當指定一名取得資產評估師資格的本機構合伙人或者股東專門負責執業質量控制（第十八條）。資產評估機構根據業務需要建立職業風險基金管理制度，或者自愿購買職業責任保險，完善職業風險防范機制（第十九條）。三是要求資產評估機構應當遵守獨立性原則和資產評估準則規定的資產評估業務回避要求，不得受理與其合伙人或者股東存在利害關系的業務（第十六條），以保證評估結論的客觀公正。在這里明確了資產評估準則可以也應該規定資產評估業務回避要求，既給予了資產評估準則相關權利，又可以使得回避要求在資產評估準則中因時更新。四是明確實行集團化發展的資產評估機構的管理要求。該規章規定實行集團化發展的資產評估機構，應當在質量控制、內部管理、客戶服務、企業形象、信息化等方面，對設立的分支機構實行統一管理，或者對集團成員實行統一政策。分支機構應當在資產評估機構授權范圍內，依法從事資產評估業務，并以資產評估機構的名義出具資產評估報告（第二十條）。在這里，體現出對資產評估機構差異化自主管理的尊重及政策的靈活性；同時，不再允許資產評估分支機構單獨出具資產評估報告，體現出對資產評估報告質量和資產評估機構品牌建設的重視。五是專門對機構備案管理做出規定。明確了資產評估機構和分支機構設立、變更、遷移、改制和注銷備案提交的材料、信息化備案及辦理程序等要求，可操作性強。特別是第二十六條規定，備案材料完備且符合要求的，省級財政部門收齊備案材料即完成備案，并在20個工作日內將有關信息以公函編號向社會公開。該規章很好地把握了《資產評估法》的立法精神和立法理念，大膽地設計了備案實時生效制度，明確收齊備案材料即完成備案，這是該規章中的又一大亮點和創新之舉，充分體現了便民高效友好的服務意識。

（四）系統性地完善財政部門的評估行政監督管理職能

該規章根據《資產評估法》和財政部門的職責分工明確了各級財政部門的行政監管職能。一是明確了財政部的職責。財政部負責統籌財政部門對全國資產評估行業的財政監督管理，制定有關監督管理辦法和資產評估基本準則，指導和督促地方財政部門實施監督管理。財政部負責對資產評估機構從事證券期貨相關資產評估業務實施監督管理（第五條）。二是明確了各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）負責對本行政區域內資產評估行業相應專業領域進行監督管理（第六條）。三是省級財政部門負責本地區資產評估機構和分支機構的備案管理。四是對省級財政部門開展監督檢查做出專門規定，這對于取消資產評估機構行政許可后，加強機構備案和執業質量管理具有重要意義。這些規定賦予各級財政部門對資產評估機構和人員的監管職責，是落實《資產評估法》的重要抓手。

在該規章中還明確了資產評估協會接受有關財政部門的監督，不得損害國家利益和社會公共利益，不得損害會員的合法權益（第三十六條）。資產評估協會應當依法履行職責，向有關財政部門提供資產評估師信息，及時向有關財政部門報告會員信用檔案、會員自律檢查情況及獎懲情況（第三十八條）。明確了資產評估協會的功能定位和法定職責。

（五）針對性地根據行業特點細化評估法中的法律責任

強化管理必須落實責任。為了強化資產評估行業管理，根據行業管理的要求和《資產評估法》的規定，該規章進一步細化了法律責任規定。一是對《資產評估法》沒有具體規定但影響行業有序運行的不良行為，該規章在規章權限范圍內明確了法律責任。二是對《資產評估法》中的違法情形根據情節輕重對法律責任予以細化。三是明確有關財政部門對資產評估機構、資產評估專業人員和資產評估協會的財政監督處理、處罰情況，應當在15個工作日內向社會公開（第六十七條）。四是明確了監管部門和行業協會及其工作人員的法律責任。通過明確違法違規行為的法律責任，可以使監督管理落在實處，有利于規范資產評估行業管理，促進行業健康發展。

該規章對有關財政部門、資產評估協會及其工作人員在資產評估行業財政監督管理工作中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊和疏于管理應承擔的法律責任作出的規定是十分必要的，這些規定對評估行政管理部門的行政權力作出了約束，符合“有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究”的精神，是在資產評估行業監督管理中健全權力運行制約和監督體系的重要依據。

三、新規章的實施任重道遠

《資產評估行業財政監督管理辦法》的立法工作折射出《資產評估法》頒布實施后資產評估行業全面依法治業的新時期立法工作面臨的新問題和新挑戰。該規章的立法理念和立法過程凸顯了全面依法治國新時期《資產評估法》制建設領域的勇于創新和擔當的精神，化解了《資產評估法》中作出原則性規定而需要在實施過程中溝通協調并落地的難題，呈現了資產評估行業制度制定者對內對外的溝通能力和傾聽素養，折射出該規章制定人的博大胸襟和專業駕馭能力。

《資產評估行業財政監督管理辦法》符合中國資產評估行業實際情況，考慮全面，具體落實了《資產評估法》對資產評估行業的監督管理要求，體現了“簡政放權、放管結合”的改革精神和“既不缺位也不越位”的監管原則。該規章的頒布實施，有利于資產評估行業更好地依法治業，在規范資產評估行業財政監督管理行為，維護社會公平正義，保障資產評估專業人員、資產評估機構、資產評估行業協會、資產評估委托人和其他相關人員合法權益，以及保障資產評估執業質量，提升資產評估公信力等方面將發揮重要作用。

《資產評估行業財政監督管理辦法》的頒布標志著資產評估行業完成了《資產評估法》要求制定行業監督管理辦法的法定任務，標志著在《資產評估法》統領下以《資產評估行業財政監督管理辦法》為重要支撐的《資產評估法》律制度框架體系正式確立，標志著資產評估行業在新的監督管理體制下邁向新的征程。《資產評估行業財政監督管理辦法》的生命在于實施，資產評估行業還需進一步完善立法配套工作，制定相關的制度和切實可行的措施，并在該規章的具體實施過程中進一步完善相關流程。如何貫徹和實施這部具有許多資產評估史上新突破的部門規章仍任重道遠，需齊心協力，共同維護法律尊嚴和自覺履行法定義務。

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