關于云南省防災減災救災能力建設的調研報告

◎ 民政部第4工作組 云南省民政廳

關于云南省防災減災救災能力建設的調研報告

◎ 民政部第4工作組 云南省民政廳

云南省地形地貌多樣，地質構造復雜，氣候立體多變，地震、滑坡、干旱等自然災害多發頻發。云南省委、省政府歷來高度重視防災減災救災工作，“十二五”以來組織實施了一系列防災減災重大工程，全省的防災減災救災能力建設取得了顯著成效。

云南省防災減災救災能力建設實踐

（一）高度重視，成功應對多次重大自然災害。近年來，云南先后遭受了魯甸地震、景谷地震、4年連旱等重特大自然災害。面對嚴峻的災害形勢和嚴重災害損失，云南省委、省政府堅決落實中央的決策部署，本著以人為本、生命至上的理念，全力做好每次災害應急救援、受災群眾生活救助和災后恢復重建等工作。據統計，“十二五”時期，全省年均緊急轉移安置群眾20余萬人次，累計完成54.7萬戶民房恢復重建；同“十一五”時期年平均值相比，因災死亡人口下降56%，直接經濟損失占全省生產總值比重降低24%，災害防御應對能力進一步提升。云南省將災區民房恢復重建與地震安居工程、農村危房改造及新農村建設結合起來，加強統籌謀劃，有效整合多方面資金資源，一舉解決新房重建和舊房改善兩大難題，極大地改善了災區群眾住房條件。魯甸地震災后恢復重建進展順利。

（二）充分協調，省級減災委作用得到較好發揮。2016年，省減災委成員單位由36家增加至56家，省編辦專門核定1名省減災委辦公室專職副主任（副廳級）職數，省減災委辦公室專職副主任同時兼任分管救災副廳長。省減災委綜合協調職能得到較好發揮：一是不斷完善災情會商制度，組織開展年度災情形勢研究，發布全省階段性自然災害趨勢預測和年度自然災害情況報告；二是負責組織重大自然災害損失評估和協調實施預防和處置地震災害能力建設10項重大措施和10項重點工程以及防災應急“三小”工程等；三是推動出臺《云南省綜合防災減災規劃（2016—2020年）》，將防災減災重大項目建設和重點工作納入經濟社會發展總體規劃，進一步加強綜合防災減災能力建設。在省減災委的大力推動下，全省所有州（市）、縣（市、區）都成立了減災委。

（三）統一規劃，救災物資儲備體系建設初成規模。2008年以來，云南省級財政每年年初預算安排2億元，實施預防和處置地震災害能力建設10項重大措施和10項重點工程。省民政廳以此為契機，切實加強救災物資儲備體系建設，逐步建成了以民政部中央救災物資昆明儲備庫為中心，昆明、昭通、曲靖、紅河、大理、楚雄、普洱、文山、保山9個省屬分庫為基礎，7個州（市）庫為輻射，92個縣級庫為支撐，鄉鎮儲備庫（點）為補充，布局合理、點面結合、輻射全省的救災物資儲備網絡，救災物資儲備庫已基本覆蓋了全省多災易災地區。根據云南災情，做好救災物資儲備，確保每年至少儲備帳篷10萬頂、棉被25萬床、大衣10萬件、衣服7萬套、折疊床8萬張等30多個品類的救災物資；省財政每年都安排2000萬元的省級救災物資采購經費，發生重大自然災害后，還會追加采購資金；多災、易災州（市）、縣（市、區）每年會采購一定數量的本級儲備物資。民政部門與公安邊防等部門簽訂協議，逐步探索出了救災物資調運由“部隊車輛運輸、部隊官兵搬運、警車開道、專人護送”的救災物資調運新模式，確保大災發生后快速、安全、高效地向災區調運救災物資。

（四）大力投入，基層防災減災救災能力顯著增強。在防災減災救災裝備設施方面，在全省16個州（市）、129個縣（市、區）都配有民政救災車輛的基礎上，省財政專門投入6830萬元資金，為全省所有鄉鎮配備了救災車輛。2013年至2014年，省政府安排5160萬元應急避難場所建設補助資金，推進應急避難場所標準化建設，每縣補助40萬元，實現了全省所有縣（市、區）全覆蓋。在居民能力提升方面，重點實施了防災應急“三小”（小應急包、小冊子、小演練）工程。截至2016年底，省級累計投入資金1.76億元，為全省1310萬戶家庭發放了防災應急小冊子，為683.59萬戶家庭發放小應急包，組織開展防災應急小演習1.46萬余次。在災害信息員隊伍和綜合應急救援隊伍建設方面，目前，全省共有1.8萬余名災害信息員，每年輪訓一遍；通過軍地共建，1620人的綜合應急救援隊伍在應對地震、地質、氣象、旱澇等災害中發揮著重要作用。

（五）精心組織，社會參與和地震保險試點初顯成效。2014年魯甸6.5級地震發生后，云南省民政廳建立了“云南社會組織救援服務平臺”，在抗震救災和災后恢復重建中發揮了重要作用。2015年，云南省民政廳更加重視發揮“云南社會組織救援服務平臺”的協調作用，建立完善參與減災救災社會組織數據庫，進一步健全日常聯絡和應急協調社會組織相關工作機制，引導社會組織有序參與救災。作為地震住房保險先行先試省份，云南省從2015年開始在大理州開展政策性農房地震保險試點，每年省政府安排地震保險保費補貼專項資金1929萬元。2015年保山昌寧“10·30”5.1級地震，永平縣受災農戶共獲得政策性農房地震保險賠付資金753.8萬元；2016年大理云龍“5·18”5.0級地震，保險理賠共計2800萬元；2017年大理漾濞“3·27”5.1級地震發生后，省民政廳積極協調誠泰財產保險股份有限公司啟動綠色理賠通道，現場查勘、現場定案、現場理賠，災后第二天就成功支付理賠款2800萬元。在大理試點工作取得初步成效基礎上，2017年，省財政又安排1124萬元在玉溪市開展政策性地震農房保險工作。

云南省防災減災救災工作主要經驗

云南省委、省政府按照“主動防災、充分備災、科學救災、有效減災”工作思路，堅持“立足當前、著眼長遠，統籌兼顧、突出重點”的原則，從本省自然災害特點和經濟發展條件實際出發，加強防災減災救災硬件和軟件建設，不斷提升綜合防災減災能力。其主要經驗和做法可概括為以下四個方面。

（一）法制意識強，出臺修訂多項防災減災法規政策。制定出臺了《云南省自然災害救助規定》《云南省建設工程抗震設防管理條例》《建設工程場地地震安全性評價管理規定》 《云南省地震監測管理規定》《云南省人民政府關于加強地質災害防治工作的意見》 《云南省人民政府辦公廳關于加強應急避難場所建設和管理工作的意見》等一系列防災減災地方性法規政策；及時修訂了《云南省自然災害救助應急預案》《云南省防震減災條例》《云南省地震重點監視防御區防震減災規定》等法規政策，為防災減災救災工作提供了有力的法治保障。省民政廳還制定《救災應急工作規程》《云南省省級救災物資管理辦法》《關于支持引導社會力量參與救災工作的實施意見》等，確保應急救災高效有序開展，受災群眾基本生活得到及時保障。

（二）風險意識強，主動加強防災減災救災能力建設。“十二五”時期，云南省在全面總結和科學分析本省防災減災救災工作正方兩面經驗的基礎上，充分借鑒國際先進理念，提出“主動防災、充分備災、科學救災、有效減災”的工作思路，貫通災害管理的全過程，統籌部署防災減災救災各項工作，全面提升防災減災救災能力。2008年至2012年，實施了涵蓋地震監測預報、震害防御、緊急救援等內容的10項重大措施，全省的地震監測預報、防震減災、應急救援處置等能力顯著提高。從2013年開始，云南省計劃用5年的時間，繼續實施以提升大震監測預報、提高抗震設防、完善救災物資儲備、加強應急救援等4項能力建設為重點的預防和處置自然災害10項重點工程。

（三）創新意識強，大膽嘗試防災減災救災新做法。針對基層防災減災救災能力不足、群眾防災減災意識不強的問題，“十二五”時期云南省在全省范圍實施了防災應急“三小”工程，有效增強人民群眾防災減災意識和臨災條件下的自救互救能力。云南省探索建立了一整套較為完善的災后恢復重建管理辦法，特別是通過推行項目管理機制、分級負責制和包保責任制，把災區民房恢復重建與地震安居工程、農村危房改造及新農村建設有效結合，較好地改善了災區群眾住房條件。云南省還注重新技術在防災減災中的應用，積極推廣減隔震技術的市場應用，在魯甸地震部分民房重建中采用鋼架結構，有效提高了城鄉建設的抗震水平。

（四）統籌意識強，全面整合資源做好防災減災救災。云南省防災減災救災工作由部門分頭推進逐步向系統協同推進轉變，有效整合全省各方面資源，促進防災減災救災整體能力提升。一方面，加強災情會商，推動信息共享和協同救災。以省減災委名義印發了《云南省減災委員會關于建立云南省自然災害災情會商制度的通知》，加強不同部門在災情預警預測、災情數據統計等工作方面的溝通會商，促進信息共享和救災統籌；集成全省所有應急救援隊伍的人員、裝備、物資等專題數據，開發完成了云南省應急救災指揮信息系統。另一方面，注重統籌政府與社會力量、防災減災與應急救災、地震重點危險區與非重點危險區的防震減災工作，在測、報、防、抗、救等多個工作環節，加強資源整合，強調綜合施策，不斷健全防震減災體制機制，統籌推進防震減災和應急能力建設。

云南省防災減災救災工作面臨的挑戰

（一）面臨的災害形勢依然非常嚴峻。由于特殊地理位置、地質構造和氣候條件，云南省地震、地質災害和旱災風險較高，多災連發并發的特點突出，災害損失較為嚴重。云南全省84%國土面積的地震基本烈度均在7度以上，平均每年發生5級以上地震3次，每3年發生6級以上地震2次，每8年發生7級以上地震1次。云南省地質環境復雜脆弱，地質災害高發易發區面積占國土總面積的78.68%，已排查出的地質災害隱患點達2.56萬個，受威脅人口267.31萬人，受自然因素變化與工程活動激發，地質災害隱患點還將不斷增加。云南省每年都遭受季節性干旱，“十二五”時期更是發生了四年連旱的罕見嚴重災情。多災頻發的同時，云南省又受到全國控煙政策的明顯影響，各級財政收入面臨持續下滑的風險，防災減災救災能力建設的持續投入勢必受到較大影響。

（二）防災減災救災基礎仍然較為薄弱。近年來，云南省雖然實施了一系列重大防災減災救災工程，但由于防災減災能力建設歷史欠賬太多，全省整體抵御災害的基礎和能力依然薄弱。防災減災基礎性工程和非工程措施滯后，城鄉建筑、基礎設施抗震能力與面臨的災害風險不相適應，應急避難場所建設不夠，防災減災設施不完善，基層和社區防災減災救災裝備配備投入不足。農村群眾住房設防標準普遍偏低，群眾防災減災意識、自救互救能力較為薄弱，因災致貧、因災返貧、小震大災等問題突出，因災倒損民房恢復重建難度大。基層防災減災管理和專業技術人員不足，專業技術素質有待進一步提高。

（三）防災減災救災科技支撐能力不夠。云南省災情快速評估、災害風險評估、投入績效評估、災害綜合治理、全過程災害風險管理等能力建設滯后。信息獲取能力較弱，信息技術成果轉化率不高，科技裝備不足。監測預警技術亟待加強，現代高新技術應用水平不高，地震臺網密度和監測能力偏低，大震危險源識別與探測能力不足。地質災害專業監測預警科技水平和手段有待提升，專業監測與群眾群防融合不夠。氣象監測站網現代化程度不高，天氣預報預警核心技術不強。

加強云南省防災減災救災工作的對策建議

（一）進一步做好災害監測預報預警與綜合風險防范。強化多災種綜合監測和預報預警信息服務，提升災害早期識別和立體監測能力，提高災害預警信息發布的準確性、時效性和社會公眾覆蓋率。推進自然災害綜合風險評估、隱患排查治理，開展以縣、市、區為單位的自然災害風險與減災能力排查調查。以“一帶一路”重大基礎設施規劃區、新型城鎮化發展人口密集區為重點，開展地震、地質、氣象、洪澇等自然災害危險源的調查、觀測、探測和排查。建立省級自然災害風險數據庫，構建支撐自然災害風險管理的全要素數據資源體系，進一步提升災害速評特別是地震災害速評與信息服務能力。

（二）進一步提升城鄉建筑和公共設施抗災能力。全面實施公共基礎設施安全加固，提高重大工程、生命線工程的抗災能力和設防水平。重點提升學校、醫院等人員密集公共場所設施安全水平。實施交通設施災害防治工程，提升重大交通基礎設施抗災能力。開展城市住房抗震加固，提升住房抗震設防水平和抗災能力。結合扶貧開發、新農村建設、危房改造、災后恢復重建等，推進實施自然災害高風險區農村困難群眾危房與土坯房改造，提升農村住房設防水平和抗災能力。

（三）進一步提升城鄉基層防災減災救災能力。完善基層應急救災設施裝備，建設縣、鄉、村三級災害監測及應急救援指揮系統，以“代儲”方式實現省級救災儲備物資下沉至縣鄉兩級，提高基層應急救災能力。積極創建全國綜合減災示范社區，加強社區災害風險識別與評估，提升社區應急預案編制與演練水平，推進社區救災物資儲備和志愿者隊伍建設。加強防災減災救災知識技能宣傳普及，開展基層領導干部災害風險管理和應急管理能力培訓。

（四）進一步提升防災減災救災科技支撐能力。大力支持省減災中心發展，積極引進海內外優秀人才，不斷改善災害科學研究相關設施設備，提高減災中心對政府防災減災救災工作決策的科技支撐能力。加快防災減災救災科技產品（裝備）研發與推廣應用，推進“互聯網+”、大數據、物聯網、云計算、衛星遙感、無人機、導航定位、地理信息、移動通信等技術方法的應用，提高災害模擬仿真、分析預測、信息獲取、應急通信等保障能力。