人大行政化：表現·影響·矯治

潘國紅

（啟東市人大常委會，江蘇 啟東 226200）

人大行政化：表現·影響·矯治

潘國紅

（啟東市人大常委會，江蘇 啟東 226200）

當前人大在運行和履職實踐中呈現一種行政化的現象和趨勢，影響了人大制度功能目標和價值取向的實現。矯治人大行政化需要在人大代表組成、自主機制建立、民主氛圍營造和人大活動改進等方面下功夫。

人大行政化；表現；影響；矯治

人大行政化，指的是人大組織按照行政組織的功能定位、組織結構和運行模式來建構和運行，表現出與行政組織基本相同的屬性。當前人大在運行和履職實踐中呈現一種行政化的現象和趨勢，影響了人大制度的功能目標和價值取向的實現，成為人大制度發展中亟待研究解決的問題。

一、人大具有不同于行政組織的特征和屬性

人大制度是中國特色的代議民主制，人大組織與行政組織有相同點，即遵循法治原則，但因其職責分工不同，而具有與行政組織不同的一些特征和屬性。

（一）功能定位：議決而非執行

奠定我國人大制度憲法基礎和法制框架的新中國成立后的第一部憲法——1954年憲法規定：“全國人民代表大會是最高國家權力機關”，“全國人民代表大會決定國家重大事情，它議出的東西，由主席發出，需要執行的，由國務院執行，這叫作人民代表大會議事，國務院辦事。”［1］地方國家機構的設置也大體類似。人大的基本任務和職能是議事決策，行使立法、重大事項決定、選舉和任免、監督等國家權力。國家行政機關由人大產生，對它負責，受它監督，是國家權力機關的執行機關。

（二）核心價值：民主至上而非效率優先

人大制度體現了國家一切權力屬于人民的原則，其首要價值目標就是“民主”，要求“真正代表民意。”［2］人民通過人大這一平臺和載體，通過政治參與來加強對國家與政府的監督和控制，以使公共決策更好地反映和體現民意，保證人大按照人民的意志行使國家權力。政治追求的目標在于民主，而行政以追求效率和效益為主要目標，要求迅速有效地貫徹落實人大決策或上級領導機關意圖，其核心價值在于“效能”。“要弄清楚政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務。”［3］效率是好政府的特征，政府管理的最高標準是效率。

（三）組織構成：平等而非層級

民主作為一種國家政權組織形式。人大民主的特點是每個人大代表都是國家權力機關組成人員，政治地位（不因黨派、官職、財產、文化等不同而受影響）一律平等，權力（每人一票，自主投票）一律平等，保障（在人大活動中的發言和表決受法律保護）一律平等。行政機關實行首長負責制，正職與副職之間是上下級關系，地位、權力和責任也不相同。正職就本機關的全面工作直接對上級領導機關負責，副職就其分管的工作直接對正職負責。

（四）運行機制：集體行權而非個人決策

與其他國家權力相比，人大職權的特點在于權力的集體行使，討論和決定問題，作出決議和決定，都要經過全體組成人員的過半數通過。集體行使權力、集體決定問題。行政首長負責制度下，雖然行政首長個人在做出決策前應發揚民主，聽取各方意見，但卻可以不按照少數服從多數的民主集中制原則進行決斷。

二、人大行政化的表現

當前，在人大的運行中，無論是人大組織的人員構成，還是人大的運行方式，或是人大發展完善的措施，都表現出一種行政化的傾向，有的還相當強烈。但由于人大本身屬于國家機關，行政化的表現和不良趨勢往往容易為人們所忽視。

（一）人大代表議政地位事實上的不平等

在人大組織構成中，官員代表太多的問題一直受到社會的廣泛關注和熱議。據統計，“2008年1月選出的十一屆全國人大代表總數為2987人，其中，官員公務員（含國企、事業單位等公營機構官員） 代表，共2496人，占大陸代表的85.3%。”［4］2013年1月選出的十二屆全國人大代表總數為2987人，占我國人口絕大多數的一線工人、農民其代表僅401名，占代表總數的13.42%。

基層代表太少、官員代表過多的問題在全國各地也普遍存在。有學者通過統計分析歷年來全國人大、地方各級人大中各種職業人大代表的比例結構得出，“各級官員在歷屆全國或地方縣級以上人大中都占據很大比重，而且人數還在不斷增多。”“目前地方黨委、政府及主要職能部門的主政官員，幾乎無一例外地被‘選舉’成了全國或省市人大代表……人大代表已經在某種程度上成為一定級別官員的必備‘頭銜’。”［5］官員在人大代表中的比例過高，勢必造成人大代表議政地位事實上的不平等，使代表失去其自主性和獨立性，造成一方服從于另一方，表達、爭論以及協商很難實現。

代表主體構成的行政化，必然導致科層化關系移植到人大會議中，“使人民代表大會會議的性質發生變化，更像是開干部會或黨代會。”［6］官員代表遠比普通代表發言時間長、發言機會多。官員代表的發言變成了領導講話，普通代表發言變成了工作匯報，成了貫徹和學習領導講話的表態。

（二）人大職權行使存在少數人決策的問題

目前，人民代表大會會議期間的會議主持模式，是“人民代表大會——主席團——執行主席——常務主席”，這樣一種組織模式，在更大程度上類似于行政的等級結構，最重要的議程都由主席團設定，而主席團內部的會議運作，又是由常務主席這個更小的機構在決定。［7］以質詢權的行使為例，法律并未規定哪些問題可以質詢，哪些不可以，主席團只能對質詢案作形式要件的審查，如質詢案的提出時間、主體等，只能決定受質詢機關答復的方式、場合、時間和地點，無權否決將其列入會議議程。但在實踐中，主席團往往以“質詢內容不清或者質詢的問題不是人民群眾普遍關注、社會反映強烈的問題”為由，擅自將質詢轉換為詢問、批評、建議或意見來處理，使得大量的質詢案不能進入質詢程序。眾多人大代表在人大會議上提出重大問題議案，往往不經主席團詳細研究、討論，只憑少數領導的意圖，就決定“不作議案，改作建議辦理”。當這種程序審查的形式權力變成了實質性權力時，人大權力的運作與行政審批沒有差別了。

在人大組織結構上，縣級以上的地方各級人大采用的是“主任——副主任——人大常委會——人民代表大會”的組織模式，與行政等級結構有許多類似之處。在地方人大的運行機制方面，一些本該提請常委會會議審議決定的事項，如政府舉債、重大投資項目等，由主任會議所代替；“一府兩院”一些本應提請人大常委會審議決定的事項，采取邀請常委會個別領導參加會議的方式，代替了常委會會議的審議決定。在日常工作中，不少地方的人大常委會唯“一把手”的意圖行事，無論大事、小事，事事都要請示“一把手”。一些需要討論才能決定的事情，也是請“一把手”來拍板定音。人大權力運行時流露出的行政權力運作軌跡，背離了人大工作中的民主原則和民主程序，更與“集體行使權力、集體決定問題”的人大組織原則背道而馳。

（三）人大會議片面追求“行政化的高效率”

1.會期短，很難就每個議題進行深入的討論審議。近年來，許多地方在人大會議日程安排上，以提高效率為名，不斷縮減人代會、人大常委會會議會期，會議議題過多與會期過短之間的矛盾日益突出。目前，省級人民代表大會的會期一般是5至7天，真正用于審議“一府兩院”報告的時間一般不超過4天；市縣級人民代表大會的會期一般是3至5天，真正用于審議“一府兩院”報告的時間一般不超過3天。縣級人大常委會一般每次會議議程安排三四項，但是，會議時間通常為一天，有的甚至只安排半天，聽取大會報告后留給分組審議的時間很少。代表在短短的會期中要完成繁重的審議工作，使真正分配到每個具體問題和關鍵問題上的時間非常有限，導致代表的審議討論只能是淺嘗輒止。人大會議片面追求運行效率，使人大會議近似于行政性的工作傳達和落實會議，代表之間缺乏深入的交流和溝通。這樣，常常使人大會議流于形式，走過場。有學者指出，“在如此短的會期內密集通過相關議程等事項，往往不是通過交流、辯論乃至達成妥協于共識，可能必須依附于代表的行政性服從。”［8］

2.會議缺乏批評和質疑氛圍。人大會議中適度的批評和質疑氛圍是人大作為權力機關和民意機關的當然要求，也是人大履行職權的基礎和前提。目前，人大會議中的批評氛圍日漸衰落。總結成績歌功頌德，評功擺好；指出問題隔靴搔癢，輕描淡寫；提出對策，講空話、套話。很明顯，公共決策過程中缺少批評、質疑和論辯氛圍，設計再好的民主制度，也很難發揮它的作用。

（四）人大履職自主性不強

1.立法民主程序欠缺，公眾參與度低。在立法方面，有研究者在肯定創造“立法奇跡”、短時間內完成社會主義基本法律建設的同時，指出了全國人大立法過程中存在的問題，即“立法決策和制定過程通常表現為由上而下，過多體現黨政組織意志，與主權在民的立法民主精神相違背。”［9］立法價值取向存在偏差，“治民”意識濃厚，“治官”“治權”意識淡薄。政府管理公民的法多，而監督權力的法少；對社會事務進行管理的內容多，而對政府的行政權進行監督制約的內容相對較少。

2.監督作用不明顯。一些地方人大監督議題的確定以及視察、調查、執法檢查內容的選擇，常常被某位領導或某些部門的要求所左右，疏于圍繞那些人民群眾普遍關心的熱點、難點問題進行，糾纏于具體的事務圈子中，充當了“第二政府”的角色。調查、視察、執法檢查路線的安排、需要走訪對象的確定，常常按照行政部門的安排進行，沒有真正深入群眾、了解事實，這使得人大調研、視察、執法檢查等活動在性質上與行政系統自上而下的檢查基本沒有差別。

3.關注社會熱難點不夠。在重大事項決定權行使上，討論審議什么事項，是否作出決定決議，往往看黨政主要領導和人大常委會主要領導的意思，忽視人大代表和社會公眾反映強烈的問題和傳媒反映的社會熱點問題。

4.人事任免工作有待改進。把選舉和任免工作視為辦法律手續、走程序過場，任前調查走訪不夠，對擬任人員情況不明，盲目進行投票和表決。有的地方刻意追求“全票當選”，劃寫選票時實行對“同意的不寫任何符號”的做法，嚴重遏制了人大代表按照自己的意愿行使民主權利。人事任命之后，人大對任職人員的履職情況不聞不問，監督缺位。

5.偏離人大的職權和功能定位。在“圍繞中心、服務大局”名義下，許多地方將人大常委會領導與黨委、政府領導捆綁在一起，分片包干，負責指導推進一個系統、一條戰線、一個鄉鎮的工作。人大常委會機關干部直接主抓某項具體行政工作，如擔任某項重點工程的指揮長，直接參與拆遷安置、招商引資、文明創建、項目建設等。有的地方對人大機關和人大干部的年終績效考核評先，僅以從事經濟建設和行政工作的成效為評價標準。

三、人大行政化的消極影響

行政權的擴張和膨脹，行政化對社會各領域的侵蝕，實際是全球共同出現的問題。長期以來，人大擁有的政治資源和職權地位一直弱于由其產生、受其監督的政府。人大行政化的產生，是“官本位”文化傳統的影響，黨委、人大、政府關系不清，公民權利意識缺失和對人大政府職責分工認識不到位等多重因素作用的結果。人大行政化，損害了人大權威，影響了人民主權的實現。

（一）混淆了人大與“一府兩院”職權分工和功能定位

第一，我國政治組織形式雖然不是西方“三權分立”的照搬，但人大機關和“一府兩院”分別有自己的職權分工。人大作為國家權力機關，以民主機制形成法律制度，監督和制約公共權力，形成權在法下、保障人權、依法行政和公正司法的法治實踐和法治社會。第二，人大作為我國政治體制中最重要的一元——權力機關，其行政化將使原本應該分立而且制約的國家機構傾向于一元化。人大權力的行政化、事務化，混淆了人大與“一府兩院”職權區別和功能定位，泯滅了國家權力機關與執行機關之間的職權界限，使本應作為代議機關和民意機關的人大，無法充分發揮官民溝通紐帶的作用，導致憲法和法律確定的國家機關之間職權設定和法治秩序遭到破壞。

（二）影響了人大法定職權的履行

第一，人大代表中各級各類官員過多、國有私營企業老總比例過高，勢必擠占了一線工人、農民和專業技術人員等基層人大代表名額。這就使一線工人、農民和專業技術人員等群體失去了自己的“代言人”，難以通過制度化的利益表達渠道來保障他們的權益，使人大不能真正成為社會各階層反映其利益、訴求的平臺。第二，代表和官員“一身兩任”，陷入官員自己監督自己的窘狀，人大的監督權難以真正落實。人大自主性不夠，各方利益訴求和意志表達寬松自由度缺乏，影響了人大履職的質量和公信力。第三，人大工作多具宏觀管理性，而行政工作則更具直接操作性。人大干部直接插手具體行政工作，混淆了“監督與被監督”、“決定與執行”關系，導致人大干部無暇顧及人大本職工作，“耕了別人的田，荒了自家的地”，看似“風風火火”，實則影響了人大自身職能的履行和人大的法定權威。

（三）挫傷了權力主體的政治效能感

第一，政治效能感是公民對自身影響政治體系的能力和對政治體系就其要求做出回應的心理認知。政治效能感與政治參與具有明顯的正相關性。如果公民認為自己的政治參與能夠對政治決策或者結果產生影響，那么，他們參與的積極性和主動性就會高；反之，參與的熱情就會降低。第二，從法理上講，人大代表和人大常委會組成人員的政治效能感是很強的。但人大行政化中，議政主體平等性不夠、運行機制不民主，使代表和常委會組成人員在行使職權的過程中處于被動地位，挫傷了其了解和反映民意的積極性，影響了其參政議政、履職行權的政治熱情。同時，還堵塞了公民宣泄情緒、表達利益和維護權利的空間和途徑，導致公民有序政治參與無效或低效，這也是部分公民當自身利益得不到充分保障或受到侵害時，轉而另辟他徑選擇信訪、傳媒抑或是越級上訪、堵塞交通等某些極端化的非制度化政治參與的重要原因之一。

（四）加劇了我國社會領域的“泛行政化”

第一，自我膨脹和擴張、滲透是行政權力的特點，人大行政化并非人大獨有的問題，社會各個領域均存在“泛行政化”現象。非行政機構的行政化，窒息了各自的獨立性和自主性，嚴重影響了機構的活力和發展。當前，我國司法機關行政化、教育機構行政化等是學界議論和批評的熱點。第二，人大在國家政權體系中處于中心地位，其權利能力在國家治理能力體系中具有核心地位，人大本身應該通過自身影響力避免我國社會領域的“泛行政化”，但人大行政化必然導致社會將行政領域的評價標準作為獲得成功與否唯一的衡量標準，［10］人大也就難以推動社會各領域的非行政化，相反，既阻止不了外部行政權力入侵司法機關、教育機構等領域，還將會引導社會其他領域向行政化看齊或至少以之為參考。

四、人大行政化的矯治

人大行政化矯治，就是要擺脫行政組織方式和運作方式的模仿和依賴，形成自己的成員構成和獨特的運作方式，實現人大制度的民主價值目標。

（一）推進人大代表民眾化

黨的十八大報告指出，提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子比例，降低領導干部代表比例。這是對人大制度實際運作的一種糾偏，也是理論上向多元代表模式的回歸。［11］只有人大代表民眾化，才能充分體現國家權力機關的廣泛代表性，充分體現人大代表來自人民、扎根人民的特點優勢，充分體現人民當家作主的國家政權性質。

1.降低領導干部代表的比例，關鍵在于防止人大代表身份“失真”。第一，人大代表合理的組成結構，主要是考慮到各個社會階層、各個民族地域都有人大代表，以體現人大代表的代表性、廣泛性。黨政干部代表的是選區公務人員、工人代表的是產業工人、知識分子代表的是廣大技術工作人員。一些黨政干部以知識分子、鄉村干部以農民、企業老總以工人身份當選人大代表，代表身份的“失真”造成人大代表結構的失衡。第二，2015年中央18號文件要求“認定代表候選人的身份，應當以參加選舉時所從事的職業為準；具有多重身份的應當按工作性質主次認定；黨政干部、企業負責人不得擠占工人、農民和專業技術人員代表名額”。這一規定清晰而具體，具有很強的指導性、操作性和針對性，為我們在選舉實踐中準確把握代表身份、破解代表身份失真難題提供了基本遵循。第三，制度的生命力在于執行。只要我們嚴格按照中央18號文件要求，切實按工作性質主次認定具有多重身份的代表身份，杜絕代表身份“失真”“失實”現象，“兩升”（基層代表和婦女代表比例提升）“一從嚴”（領導干部比例從嚴控制）的要求，才能真正落到實處。

2.推進人大代表的民眾化，不是說黨政領導干部不能當人大代表，相反，黨政領導干部的代表名額必須予以充分保證。因為這是人民代表大會制度正常運行的實際需要。黨政領導干部擔任人大代表，主要有兩個方面的人員：第一，各級人民代表大會常設機構和人員，主要包括各級人民代表大會常設機構的部分人員以及鄉鎮人大主席和副主席，他們是人大代表中的代表，必須在選民中選舉產生。第二，黨群組織部門領導同志，主要是出席和組織人民代表大會會議實際工作需要，并有利于在會議期間組織人大代表履職。

（二）增強人大履職的自主性

議會有一項自由權利被稱為“自律權”，“意指各議院不受內閣與法院等其他國家機關或其他議院之監督及干涉，就有關其內部組織或運營，具有自主決定的權能。”［12］人大工作的生命力和吸引力在于客觀公正。人大行使職權恪守中立，保持相對獨立和充分的程序公開性，不僅是力避決策不公、決策失誤的現實需要，同時也是人大工作“取信于民”的內在要求。

1.完善人大工作運行機制。目前，人大的權力運作并不缺乏規則性的法律規定，如《憲法》《組織法》《預算法》《審計法》《監督法》等，但這些法律規定的具體化、程序化、細節化和實際操作性都很不夠。從這個角度講，人大“缺少的不是權力，而是程序；是程序的缺失導致各項職權或難以啟動，或啟動后難以行使，或行使以后也被人為地轉換掉。”［13］

第一，完善法規草案公開征求意見方式，擴大公眾參與立法，推進民主立法、開門立法。第二，細化、量化和明晰重大事項的范圍、內容、規模和標準。同時，建立健全重大事項決定權行使的運作程序，防止人大重大事項決定權閑置、虛化現象。第三，進一步明確人大及其常委會行使預算審查監督職權的范圍、內容、程序和辦法，進一步明確法規、規章、規范性文件的審查程序，完善監督程序，明確人大監督形式如詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定等的運作程序，確保人大監督自主、規范、有效開展。第四，改進和完善人事任免程序。對黨委推薦的擬任人員，人大常委會提前介入。通過召開座談會、走訪代表和選民、民意測驗等形式，考察擬任人員工作和廉潔從政情況并向黨委進行反饋；加強對人大選舉和任命干部的任后監督，調查考察履職情況，并及時向黨委反饋監督結果，以便黨委在干部考核獎懲、提拔使用中得到體現；進一步細化人大會議主席團職權和運作制度，提升會議主席團討論和決定的自主性和民主性。

2.提高人大代表的議事自主性。同西方國家議會中的議員一樣，我國人大代表在人大會議上的任何言論不受法律追究，享有言論免責權。從這個角度講，人大會議上的人大代表應當是無所畏懼的，他們具有了充分發言、各抒己見、批評國是的法律保障。但事實是部分人大代表在人大議事過程中謹小慎微，發言常常是“作秀式言論”“重復式發言”，空話套話多，更多的人大代表怠于思考、懶于發言——“反正終究會有人思考，會有人決策”。這種希冀由別人代為思考、代為決定的心態，就是家長式政權的溫床。［14］要改變這種狀況，必須提高人大代表議事的自主性。第一，要通過教育培訓，提高人大代表的學習力、辨別力和敏銳把握事物發展規律的“識見”，提高敢于發表主見、敢講真話實話、無私無畏的“膽略”。第二，要建立量化的履職績效評價標準。圍繞人大代表履職情況開展評價和考核，如走訪選民數量、會議和活動出席率、提出議案建議數量質量、為選民爭取利益的有效性等，激勵和促進代表和人大工作者更好地收集和反映民意，提升履職的規范性、專業性和實效性。

（三）營造人大議事的民主氛圍

人大議事是一個民主審議過程，它不僅僅強調選舉和投票的價值，而且強調議事的對話、討論、爭辯、反對、共識的機理。只有當組成人員通過自由、公開、深入的討論、溝通、協商，才能取得對共同決策的共識，才能使所作出的決策更加民主和科學。人大在職權行使中要努力營造暢所欲言、自由思辨的氛圍，使不同利益主體進行充分的意見博弈，以話語權來捍衛他們的權利。

1.合理確定人大會期。民主是人大最高的價值追求，其次才是效率。彭真指出：“民主是需要花時間的，不能怕麻煩”。1983年8月25日召開六屆全國人大常委會第二次會議前，研究為會議審議幾個法律案安排的時間，彭真說：不是安排討論四天嗎？四天不夠就五天，要多少天就多少天，總之要把問題搞清楚。一言堂，五分鐘就解決了，行嗎?實行民主集中制，就要聽取各方面的意見，沒有足夠的時間不行。［15］人大會期的長短只能服從需要，不能服從節約開支，更不能把縮短會期說成提高效率。只有保證足夠時間的會期，才可以保證代表充分醞釀，深思熟慮，集思廣益，提升人大會議的民主性。

2.認真組織好會前代表社情民意收集活動。當前，在各級人大會期受制于會議規模龐大而不易延長的情況下，為各位代表提供適當的事前便利，是可以實現的簡單舉措，有利于改善代表的履職條件。［16］第一，要組織代表通過走訪選民、發放意見征求表、召開座談會、視察調研等方式，廣泛收集整理社情民意，為代表審議、提出議案建議奠定基礎。第二，開展好會前代表團分團活動，提前對人代會審議的工作報告（征求意見稿）進行討論，將代表意見、建議提前反映到各項工作報告中。各級人大常委會要認真落實《監督法》關于報告送交的“20天、10天、7天”的時間規定，在常委會會議前及時將有關會議材料寄送組成人員和列席代表，為組成人員會議審議提供幫助。

3.重視營造人大會議的辯論氛圍。議會“這個詞的本義就是談話、對話、互相交談的地方。議會的重大功能之一就是把問題談透，為對立意見提供辯論的場所，互相商談，直到能采取彼此均感滿意的解決方式。”［17］第一，公共政策的優化是有前提的，就是決策過程中的辯論氛圍。目前，西方國家議會都建立了辯論制度，以民主、公開、言論自由為基石的議會辯論制度，作為一項程序性規則，對保障議會制度的有效運行，提高議會立法決策的質量，化解西方社會矛盾，作用明顯。［18］早在1956年，周恩來在《專政要繼續，民主要擴大》中就提出，人大“將來在大會上也可以辯論”的主張，但這一主張至今沒有實現。第二，要提升人大議事決策的質量，提高人大履職的民主性，應將“辯論”設為“規定動作”，充分聽取各方面的利益訴求和意志表達，從而為立法和決策增強科學性和民主性。

（四）強化人大權力運行的民意導向

“只有當代議制成功地保證了政府的行動確實是按照人民的愿望和需要辦事時，我們才有理由稱之為代議制民主。”［19］人大制度是以民意為導向的國家政治制度，人大權力來源于人民授權，人大權力運行必須以民意為基礎和導向。

1.推進人大代表與人民群眾的密切聯系。黨的十八大報告強調：“在人大設立代表聯系機構，完善代表聯系群眾制度”。黨的十八屆三中全會要求“建立健全網絡平臺等形式密切代表同人民群眾聯系”。2016年6月27日，中央全面深化改革領導小組第25次會議審議通過《關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見》，強調要“推進代表聯系人民群眾的工作平臺和網絡平臺建設，明確聯系的工作內容，完善聯系的方式方法，建立健全代表反映人民群眾意見和要求的處理反饋機制。”第一，要認真落實人大代表聯系群眾制度，通過組織代表調研、視察、走訪、直接聯系選民、代表接待日、主題實踐活動等方式，拓寬代表聯系代表的方式和渠道，促進代表聯系群眾工作的常態化、機制化。第二，人大代表要主動適應網絡政治環境，建立并公開代表個人工作郵箱、微信公眾號、微博和博客，主動發布有關信息，征集公民意見，匯報履職情況，接受公眾監督。

2.擴大公眾參與人大工作。政治是指多個群體的人們通過公共程序作出決策的過程。如果只是官員們就某個問題作出決定，那只能說是“行政”，不能說是“政治”。唯有當民眾得以廣泛參與，才有政治可言。［20］

第一，人大及其常委會要健全完善人大代表聯系選民制度，對人大代表聯系選民的職責、聯系內容、聯系方式、代表反映選民意見的處理程序等作出較為詳細的規定，努力把代表聯系選民制度落到實處。要進一步暢通社情民意反映和表達渠道，通過代表小組活動、常委會主任接待代表、常委會委員聯系代表、代表列席常委會會議、公民旁聽人大會議等途徑，構建人大聽民聲、訪民情、問民意、集民智的立體化民意收集整合機制。

第二，把現代網絡傳媒作為反映民意的活躍渠道，鼓勵和引導公眾通過現代信息技術表達意愿。人大立法、監督議題的選定、視察調研項目設置等，可在網上征求公眾意見。人大要通過網絡表達及時掌握民情、體察民意，在監督職能上實現與網絡輿情的對接，借助網絡發現問題，解決問題，提升人大監督的針對性和實效性。

第三，建立對民意信息的反饋回應制度。“對重要民意信息及時進行處理反饋，及時處理民意表達中的突出問題，及時回應民意表達中的焦點問題。”［21］提升民意對人大權力運行的積極影響力。

［1］蔡定劍.憲法精解［M］.北京：法律出版社，2005：45.

［2］列寧選集.第1卷［M］.北京：人民出版社，1984：45.

［3］［美］威爾遜.行政學研究［J］.國外政治學，1987（06）.

［4］吳杰.下屆全國人大代表基層代表比例將大幅度提高［N］.南方周末，2012-03-19.

［5］［10］許婕.試論人大的行政化及其不良影響［J］.貴州師范大學學報，2010（11）.

［6］張慎霞.人民代表大會制度的完善對策思考［J］.人民論壇，2013（04）.

［7］何俊志.作為一種政府形式的中國人大制度［M］.上海：上海人民出版社，2013：96。

［8］張緊跟.科層制還是民主制——改革年代全國人大制度化的內在邏輯［J］.復旦學報（社會科學版），2013（05）.

［9］馬懷德.我國立法的現狀、問題與原因分析［EB/OL］.人民網，2008-07-08.

［11］孫瑩.論我國人大代表結構比例的調整優化［J］.中山大學學報（社會科學版），2013（04）.

［12］［日］蘆部信喜.林來梵等譯.憲法［M］.北京：北京大學出版社，2006：275.

［13］蔡定劍.加強人大監督亟須程序支持［J］.人民論壇，2006（03）.

［14］朱高正.朱高正講康德［M］.北京：北京大學出版社，2005：8.

［15］韓冰.令彭真深思的“三個關系”［N］.瞭望新聞周刊，2014-09-15.

［16］秦向前等.地方人大監督權［M］.北京：法律出版社，2013：157.

［17］［美］科恩.聶崇信，朱秀賢譯.論民主［M］.北京：商務印書館，1988：170.

［18］劉江宏.論人大制度完善的價值取向與機制選擇［J］.中共浙江省委黨校學報，2007（04）.

［19］上海社會科學院法學所編譯.憲法［M］.北京：知識出版社，1982：148.

［20］陸介標.天職——人大代表的神圣使命和職責［M］.北京：中國民主法制出版社，2012：63.

［21］潘國紅.中央蘇區民主與民生互動的探索及啟示［J］.中共云南省委黨校學報，2015（06）.

責任編輯：萬泳延

D 621

A

1671-2994（2017）01-0164-06

2016-10-10

潘國紅（1966-），男，江蘇啟東人，啟東市人大常委會副主任。研究方向：選舉與人大制度理論。