全面從嚴治黨視閾中的監督權：系統架構·制約瓶頸·優化路徑

王周剛

（蘇州大學 馬克思主義學院，江蘇 蘇州 215123）

全面從嚴治黨視閾中的監督權：系統架構·制約瓶頸·優化路徑

王周剛

（蘇州大學 馬克思主義學院，江蘇 蘇州 215123）

監督權在我國全面從嚴治黨的進程中起著至關重要的作用。如何建立監督權運行的長效機制，是擺在黨和國家面前一項重大而緊迫的課題。探索監督權的系統架構，可以為治國理政與政黨建設中監督權的具體運用提供方向；厘清監督權運作的制約瓶頸，有利于更好地革除弊端，發揮治國理政與政黨建設中監督權的作用，為進一步優化監督權的實踐路徑，進而實現“四個全面”戰略布局奠定堅實的基礎。

從嚴治黨；監督權；系統架構；制約瓶頸；優化路徑

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。”［1］《決定》把監督權的運用提高到了愈發重要的地位，也為國家更加有力科學地遏制腐敗、更加長效穩步地預防腐敗指明了方向，這便是必須建立國家監督體系的長效機制。而如何把黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督等有效結合起來，建立長效機制，是擺在黨和國家面前一項重大而緊迫的課題。解決這一課題，要求我們必須進一步提高認識，把握監督權的系統架構、制約瓶頸及其優化路徑，進而形成動態發展的長效機制和完整科學的監督理論體系。

一、全面從嚴治黨視閾中監督權的系統架構

“社會是一個類似于生物集體的各種器官，按照一定的系統規律進行活動著的有機體。”［1］治國理政視閾中監督權的運行，也必然形成一個客觀的、完整的、互相制約的有機體。在這個有機體中，包括政治監督（黨的監督、國家監督），社會監督（人民監督、輿論監督、社會組織監督），法律監督（國家權力機關的立法監督、司法機關的部門監督），經濟監督（審計監督、財政監督、稅務監督、銀行監督）四個分系統，每個分系統又包括各種子系統，各種子系統都有其獨立的功能和發揮作用的范圍。但是，這些子系統并不相互排斥，而是相輔相成、有機結合、密切聯系的有機統一體。某一子系統或某種監督機制的運行，要以其他子系統或某些機制的存在和運行為條件，各個子系統共同發生作用，從而形成社會主義監督體系的合力。

（一）政治監督是全面從嚴治黨頂層設計的建構核心

政治監督是各種政治機關和政治團體，運用可能的政治手段，對社會運行過程中的指導、協調、檢查、督促和控制的活動過程。在我國，政治監督主要包括黨的監督和國家監督。在整個監督有機體中，政治監督是核心，其他各種監督都必須以此為核心，這是由政治監督的基本內容和主要形式決定的。

1.黨的監督是實現黨的政治領導的重要形式。黨的監督是保證黨的政治主張、政治策略和政治路線的貫徹落實，保證經濟、社會發展的總方向和總目標不偏離社會主義航向，在國家治理中起著中流砥柱的作用。因此，黨的監督不僅是對社會運行過程實施政治原則監督，而且要對不同層次國家機關的權力運行機制實行政治原則和方向上的監督監管，黨的監督是統率其他監督的最高層次的監督。［1］

2.國家監督是實現國家職能、保證國家機器正常運轉和社會發展總體協調的基本手段。社會主義國家要有效組織和管理各項社會活動，保證社會主義建設不斷發展，必須對國家權力運轉過程中的體制機制進行科學、長效的監督。當前，國家監督是通過國家政權機關以及相關的管理部門和監督機關來實施的。在黨政分開的前提下，國家監督起著黨的監督不可替代的作用，在鞏固、完善社會主義經濟基礎和上層建筑方面，國家監督是黨的監督的具體體現和有效形式。黨的監督和國家監督共同構成了政治監督的合理內核，是全面從嚴治黨頂層設計的建構核心。

（二）社會監督是踐行全面從嚴治黨的堅實基礎

1.社會監督具有重要的地位和作用。社會監督，第一，要對政黨、國家及其公務人員的全部行為進行有效監督，以維護每個公民的正當利益和基本權利。第二，要通過國家法律約束和監督機關對公民行為和社會活動的監督防范，維護社會主義道德規范，保證社會運行的正常秩序。社會監督為其他監督提供監督的初始依據。

2.社會監督具有更加廣泛的群眾基礎。社會監督要對社會運行過程進行監督、審核和評價。在現有監督體制下，尚不可能對全部社會行為作深層次的審核監督，而由于社會監督的主體是全體公民和社會團體，其途徑是直接的民主制約，其范圍涉獵社會的一切領域，它對社會運行過程中的每一個細枝末節都能敏感地反映出來。［4］全面推進從嚴治黨以社會監督為基礎。

（三）法律監督是全面從嚴治黨的制度保障

1.法律監督有著重要的制度構成。其主要包括立法監督、司法監督。在現代國家治理中，法制統率著一切社會行為，規范著全部社會活動。在社會主義社會，全體人民的地位是平等的，無論何人，其全部行為都必須以法律為依據。［5］

2.法律監督是國家權力監督體系的靈魂。社會監督作為上層建筑，它要監督檢查人們的行為和一切社會活動，因而它本身的設定、運行和完善，也必須以法律規范為依據。否則，監督就沒有統一的標準，衡量監督質量和效果也失去了統一的原則。

（四）經濟監督是踐行全面從嚴治黨的重點

社會主義社會的全部社會行為和社會的整個運行過程，從實質上看，都表現為社會經濟行為或活動。

1.經濟監督涉及社會生活的全領域。經濟監督雖然是對社會經濟運行過程中的監督，但它涉及社會活動的一切領域和所有方面。實施經濟監督的主體，第一，各職能部門和具有監督職能的非專門監督機關。第二，專門履行綜合經濟監督職能的審計機關。這兩類監督主體，通過各自職能作用的發揮，運用各自的特點和手段，對整個社會經濟運行過程實施著全方位的監督。

2.經濟監督既為其他各種監督職能的有效發揮提供保障，也為其他監督機制的有效運行提出要求。經濟監督既是社會監督的重要環節，又是全面從嚴治黨的重點。任何事物都處在矛盾運動之中，監督系統也不例外，正是由于這種矛盾運動，才推動著社會監督作用的發揮，監督機制的完善和監督系統的有機統一。當然，各種監督機制，由于具體對象和功能不同，因而在整個監督系統甚至在社會運行中的地位和作用也是不盡相同的。正是由于這種總體上的同一性和具體上的差別性，政治監督、法律監督、社會監督和經濟監督，構成社會主義內在矛盾運動的監督約束機制和有機系統。

二、全面從嚴治黨進程中監督權的制約瓶頸

隨著全面深化改革的不斷推進，民主和法制建設的不斷發展，我國的監督約束機制已初步形成，黨內的、國家機關的、法律的、社會的、經濟的等各種監督與制約機制都得以加強，在全面從嚴治黨進程中發揮著重要作用。然而，現行的監督體系還是初步的，還不夠完善，存在著與當前全面從嚴治黨不相適應的因素。

（一）監督體制機制自身不科學，缺乏合力

1.監督部門雖多，但缺乏科學的長效機制，聯動機制尚未健全。第一，中國特色社會主義監督體現了一元主體、多元參與的現實性，多元參與機制也充分體現了人民主權的原則和地位，但各監督機關和人員之間存在著職責模糊，權力不清，難以整合的難點。第二，除了國家權力機關、國家行政機關、國家司法機關之間責權明確、分工具體之外，其他的權力運行監督形式，例如，社會監督中的人民群眾監督、企事業單位和社會團體監督、新聞媒體和網絡監督等，實質上并沒有真正地形成自己的特色優勢和監督。第一，各種社會監督形式之間，缺乏必要的聯動和協調。由于各種監督形式都有各自的監督方式和手段，表面看起來是各有優勢，但在監督實施的過程中，各監督機構之間，由于權力運用的職能混淆，導致監督效率下降，易造成各種社會監督機構之間職責不清晰，分工不明確。涉及到某些特殊領域、特殊事件，誰也能監督而又誰也沒有去監督，進而形成了許多權力運行監督的盲區。第二，由于監督權沒有形成效能聯動的機制，致使監督機構特別是社會監督勢單力薄，難以形成權力運行監督體制的整體效能。

2.監督平臺和媒介較多，但頂層設計中體制機制的健全尚待完善。當前，我國對國家權力運行的監督監管，不管是在權力運行監督的頂層制度設計，還是權力運轉過程中的具體監督，都存在著問題。對同一國家機關的權力運行，多頭監督、重復監督，既浪費了人力物力，又降低了監督效率和質量。

例如，現行監督體制中，對社會經濟活動的監督，由于各種監督機制職責不明、責任不清、權限含混，導致了黨、國家、政府等各種監督系統和行政監察、審計監督以及財政、稅務、工商行政管理、物價、金融等各部門，都對同一項權力運行情況進行監督。這使被監督對象窮于應付多頭監督，而且各種監督的評判標準，寬嚴不一，使之無所適從，影響了監督的威信和效率。

（二）權力運轉監督的部門缺乏監督實現的獨立性、有效性

在全面從嚴治黨的進程中，若要真正發揮權力運行監督監管的效能，監督部門自身保持監督監管的獨立性是必然的前提條件。當各種監督機制互相摩擦、互相掣肘時，監督作用便會互相抵消，降低監督的整體功能。

當前，全黨全國人民的中心任務，是全面建成小康社會。因此，政治監督系統中的監督必然要體現獨立性，采取一切手段，排除各種干擾，全力保證全面建成小康社會。例如，經濟監督系統中的審計監督，雖然也在盡力貫徹這一原則，然而，由于本身職責和作用范圍的限制，只能以現實的法規為依據，對全部經濟行為進行監督檢查。但是，有些法規制度已不適應生產力和經濟發展的需要，不同監督機制之間就產生了摩擦和沖突，形成矛盾。當監督人員對于自身監督權力不清，缺乏獨立性時，其監督工作將很難順利高效地開展，從而影響整個監督體系的有效性和力度。

（三）權力監督的法律制度供給不足

1.系統長效科學的權力運行監督體制機制是保證國家監督體系效能充分發揮的基礎。國家權力運行監督體系必須在依法治國的前提下展開，否則就會混亂不堪。在新的歷史條件下，為了保證全面深化改革的順利進行，必須迅速準確地貫徹國家法律和改革政策。只有對各級干部和國家公職人員實施有效的法律監督，才能限制那部分在執行法律和改革政策過程中采取陽奉陰違態度的人，才能為國家的法律，特別是國家改革政策的切實貫徹，提供強大的法制保障。

2.法律監督尚需完善。從世界各國的權力監督實踐看，法律監督必不可少。由于在相當長一段時間里，我們對法律監督沒有引起足夠重視，沒有充分發揮法律監督的作用，權力監督工作中經常出現有法不依、執法不嚴、違法不究以及以言代法、以權代法等破壞法制的現象。例如，司法活動中以拘代偵、非法拘禁、非法搜查、刑訊逼供等違法現象時有發生；在執法上時嚴時寬、忽輕忽重，對刑事犯罪重，經濟犯罪輕，放縱了一些嚴重經濟犯罪分子等等。這些行為嚴重地損害了我國法制建設。為此，必須通過不斷完善法律制度，保障監督工作的順利進行，在人民群眾中樹立法律的權威和尊嚴，保證法律的實施。

（四）監督主體缺乏必要的保障與獎懲機制

1.監督權的實現要以政務公開為前提。伴隨著現代民主政治的發展，民主法治理念深入人心，公民參與的自覺性日益增強，在反腐倡廉的進程中發揮了一定的作用，但也存在一些問題和不足。［6］我國憲法明確規定，我國公民可以通過檢舉、舉報、批評、建議等方式和手段對國家權力機關、國家行政機關及相關人員進行監督。而這些權利的真正實現，則要以政務公開作為基本前提。

2.暗箱操作是人民群眾等監督主體進行國家權力運行監督的重大障礙。暗箱操作，就是政府官員通過權錢交易和陽奉陰違的方式，實現自身利益的一種行政理念和行為，主要出現在新聞媒介和社會不透明的傳統社會。暗箱操作侵犯了人民群眾等監督主體的知情權、參與權和監督權，不利于監督主體的積極有效的參與監督，更是滋生國家權力腐敗和其他腐敗等現象的平臺。［7］只要有暗箱操作的存在，陽光政務便無法實現；人民群眾對權力運行情況的掌握，也就難以保證；有效的權力監督監管，也就只能停留在紙面上。黨的十八大以來，國家權力機關和行政機關頒布了一系列的法令和條例，政務公開有了長足的進步，但政務公開過程中的制度、形式、具體步驟，都與全面從嚴治黨視閾下監督效能的全面實現有一定差距。

（五）監督主體整體有效的監督水平亟待提高

作為國家權力運行監督的重要成員，其整體素養的高低，直接影響到權力運行過程中監督的效度和深度。為了提升監督主體的整體素養，要高度重視監督主體的人員整體結構和能力水平，強化教育培訓，促進我國權力監督主體素質的提升，為提高監督管理水平奠定基礎。但是，我國監督隊伍中，還存在法律知識欠缺、綜合素質不高、法律監督意識不強等方面的問題。監督主體人員依法辦事的觀念淡薄，不僅國家機關人員存在有法不依的狀況，而且肩負領導責任的少數領導的法治意識也較淡薄。在監督工作的實施過程中，一些監督部門本身也出現了腐敗現象。這反映了監督主體整體素養不高的問題。不僅影響了國家權力運行監督監管部門的形象，而且嚴重影響了國家監督體系整體效能的長遠提高。

三、全面從嚴治黨視閾中監督權的優化路徑

我國社會主義民主政治建設已取得巨大成就，監督權作為公民政治參與的重要組成部分，為社會主義民主政治建設與政黨建設做出了重大貢獻。研究中國國家治理中監督權的優化路徑，對提高監督效率，提升監督效果，全面推進從嚴治黨具有重要的現實意義。

（一）制度轉型：建立長效科學的權力運行監督機制

國家權力運行監督體系的健全完善是一項任重而道遠的工作，如果國家監督體系的整體效能不能充分的施展，就會導致監督出現虛化、弱化等現象，腐敗現象也難以有效遏制、根治。

1.完善程序性的法律法規，明確各監督主體的職責權限。第一，在黨的統一領導下，建立各權力運行監督部門的聯動機制，綜合統一進行協調和管理，加強各監督主體的聯動效應。第二，制定和完善監督在具體運行過程中程序性的法律法規，進一步明確各監督部門的具體任務、職責、權限及監督活動中的范圍、方式和步驟，監督部門和機關認清和理順各自的具體工作權限。第三，建立權力監督信息交流平臺，形成全方位、長效性的一體化網絡，充分發揮國家權力運行過程中監督體系的效能聯動機制，增強國家權力運作中監督的能力和水平。

2.建立健全國家監督體系效能聯動機制。國家監督效能聯動機制是國家監督完善的內在要求，也是國家監督機制積極服務于國家現代化的重要途徑。我們必須不失時機地優化國家監督效能聯動機制。任何國家機關的活動，都必須有自身監督的機制。這是實現監督系統內部效能聯動的前提。第一，每個國家機關都要有嚴密、合理的監督組織。無論是國家權力機關、行政機關、司法機關，還是國家的軍事機關，都應設置自我監督的機構和組織。第二，每一機關內的監督機構在地位上應當相對高于或獨立于機關其他機構并接受上級監督機構的領導。第三，每一監督機構都要有嚴密的監督程序和規范，它們的活動經費獨立，活動公開。監督工作人員的數量應與其監督的性質和范圍相吻合。同時，要有十分嚴格的職業紀律。第四，任何單一監督機構都有自身的監督“盲區”，因此，不同監督主體監督區域的交叉覆蓋就尤為必要。

（二）法律優化：健全國家權力運行過程中監督權的法律制度規范

要加快完善權力監督監管法律制度建設的步伐，使監督的運行切實做到有法可依。解決具體工作中監督不科學的問題，必須加強國家權力運行過程中監督立法工作。

1.加強國家權力運行監督法律法規的研究工作。國家權力機關要認真研究和探討國家權力運行過程中監督迫切需要解決的疑難問題。及時制定科學長效的《國家監督法》，制定和頒布國家權力運行過程中監督權具體運用的相關法規。例如，《國家監督法》，這是體現人民當家作主原則，解決實際監督工作中監督乏力的制度性和根本性措施。同時，制定與《國家監督法》相呼應的專門性法規，如《監督法實施細則》《監督責任追究實施規范》《行政權力運行條例》等。在此基礎上形成長效科學的國家權力監督法律體系。［8］當然，在《國家監督法》尚未出臺之前，地方政府也可以在遵守憲法和法律相關規定的前提下，結合地方實際，制定符合本地實際情況的地方性法規，解決地方權力運行過程中監督上的一些盲區和誤區，實現權力監督工作的法制化、規范化、科學化。

2.堅持“法律至上”，建立健全完備的法律監督體系。要真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，第一，要切實把法律監督作為衡量國家權力監督運行的標桿和尺度，構筑堅強的黨紀國法防線。第二，國家權力運行的監督必須在法制的軌道上運行，必須在法定程序和權限范圍內實施監督。否則，監督便可能轉化為干預、阻礙的活動，甚至可能成為交換權力和利益的籌碼，難以杜絕監督活動中的人為性。同時，要使不同的監督機制在內容、范圍、程序和處罰，在法律上相互銜接。為此，要制定國家監督的法律規范，從而使各機關、各層次上的違法行為都能得到及時的制止并受到相應的處罰。

（三）陽光政務：實現黨政機關政務公開體制機制的升級

在國家權力運作的過程中存在著監督閉塞的現象，這也是腐敗曾高發、頻發的重要因素。隨著國家的民主化進程，政務公開作為政府轉型創新、反腐倡廉的重要措施，已在全國逐漸推廣。［9］

1.充分發揮人民群眾和新聞媒體的作用。人民群眾和輿論監督是社會監督的重要組成部分，也是社會其他監督主體實施監督行為的重要載體之一。它是社會監督中歷史最長的監督機制之一。在社會主義社會，人民群眾和輿論監督是國家社會化、社會民主化的重要手段，更是人民當家作主的重要途徑。人民群眾和輿論監督正是基于國家行為和公民行為的差異性，基于國家行為的單一目的性即為人民謀福利。只有在不同聲音的世界里，人才能成為真正的人。一個不允許人民通過輿論的方式對國家機關進行監督的國家，是很難通過任何其他途徑來體現其政治屬性的。

2.完善黨政機關政務公開制度，制定有關陽光政務的法律法規。現代民主政治進程的不斷進步，離不開政務公開的實現。作為社會主義國家主人的人民群眾，有權獲得國家權力運行的相關信息，也為更有效、理性的參與監督提供更好的平臺。第一，建立健全《政務公開法》，通過公開信息制度、聽證制度、問詢制度等，不斷提高行政過程中權力運行的透明度，為監督提供更加陽光的平臺。第二，對徇私枉法、知法犯法、以權謀私、監管不力的，應當追究相關人員的法律責任，杜絕出問題無人管、無人負責的問題。［10］

（四）保障先行：完善公民舉報制度是監督權得以實現的前提

在全面從嚴治黨的進程中，公民舉報對監督國家權力有效運轉和保障公民權益有著極其重要的地位和作用。完善對舉報人的保護制度，是有效實現人民群眾行使監督權的關鍵。

1.完善法律法規中舉報人保護制度。切實保密舉報人信息，是整個權力監督保障機制的關鍵所在。保密工作不應僅僅局限于提高黨政人員的素質，重點還應當放在法律法規的完善上。例如，嚴格規范舉報材料的保密制度、實現舉報平臺多樣化、嚴格責任追究制度。依法嚴肅查處黨政人員泄密舉報人的行為，構成犯罪的，追究其刑事責任。

2.積極推行舉報補償與舉報獎勵制度。舉報權是憲法賦予我國每一位公民的一項基本權利，當權利受到侵害時，國家機關應對公民舉報而有可能的損失進行相關的補償。可以在法律法規的內容中明確有關補償的規定。第一，對舉報人的損失進行補償。第二，對舉報人進行物質與精神激勵。為有效調動舉報人的積極性，提高權力監督的效率打下良好的基礎。

（五）意識自覺：提高監督主體的監督自覺，實現監督人員的高水平化

我國權力監督運行機制的主體是各監督部門的人員，因此，監督部門人員監督水平和意識自覺的高低，直接影響著監督國家權力運行成效的好壞。如果沒有符合科學標準的監督監管人員，權力運行監督效能也將難以提高，監督的難題也將難以解決。為此，應采取系列措施，保證監督主體人員高水平化的實現。

1.選拔任用高素質人才從事監督權力運轉的相關工作。國家機關可以通過長效科學的考試和測評，讓監督人才加入國家監督監管權力運行的行列。同時，在選拔監督監管人才時，必須遵守科學合理、良性競爭、公平公開的原則和方針，實現對監督監管人才的優先錄取。

2.優化調整現有的權力監督組織架構。要對現有權力監督的組織架構進行重新梳理，把監督隊伍中素質不高、專業不過關等不適應權力監督監管的人員進行調整。同時，把經過嚴格選拔和培養的監督人才，迅速充實到權力運作監督的隊伍中來。

［1］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［EB/OL］.人民網，2014-10-28.

［2］馬克思恩格斯選集.第2卷［M］.北京：人民出版社，1995：143.

［3］劉書林.黨的領導與民主監督［M］.北京：中央編譯出版社，2008：102.

［4］魏宏.權力論—權力制約與監督法律制度研究［M］.上海：三聯書店，2011：178.

［5］楊心宇.法理學導論［M］.上海：上海人民出版社，2002：143.

［6］李炳毅.公民參與視野下的我國反腐倡廉建設［J］.中共云南省委黨校學報，2013（02）.

［7］何增科.建構現代國家廉政制度體系：中國的反腐敗與權力監督［J］.廣州大學學報（社會科學版），2011（01）.

［8］張涵.論法治社會的輿論監督［M］.山東：山東社會科學，2004：51.

［9］呂景城.當前我國行政監督乏力的成因及對策研究［J］.山東：齊魯學刊，2002（07）.

［10］孔令望.國家監督論［M］.浙江：浙江人民出版社，1991：193.

責任編輯：劉建文

D 262.2

A

1671-2994（2017）01-0080-05

2016-12-08

王周剛（1984-），男，山東泰安人，蘇州大學馬克思主義學院博士研究生；清華大學繼續教育委員會專家；國家高級財務管理師和人力資源管理師。研究方向：中國特色社會主義。

*本文系國家社會科學基金項目《中國道路研究》（14AZDOO4）；江蘇省研究生創新工程項目《制度與文化雙重視域下的反腐倡廉道路研究》（KYZZ16_0067）的階段性成果。本文獲江蘇省第十屆哲學社會科學大會優秀論文一等獎。