試論羈押必要性審查制度的規(guī)范

●王 莉/文

試論羈押必要性審查制度的規(guī)范

●王 莉*/文

等待審判的人受監(jiān)禁不應(yīng)作為一般規(guī)則，除非考慮社會(huì)危險(xiǎn)性，犯罪嫌疑人、被告人在未決前應(yīng)該不受羈押。羈押必要性審查是《刑事訴訟法》賦予人民檢察院的一項(xiàng)新的訴訟監(jiān)督職+能，但司法實(shí)踐中尚未在公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院之間形成規(guī)范性制度，難以真正實(shí)現(xiàn)其立法價(jià)值。必須通過創(chuàng)造羈押必要性審查條件，精細(xì)規(guī)范審查，在懲罰犯罪與保障人權(quán)之間找準(zhǔn)平衡點(diǎn)。

羈押必要性審查 刑事執(zhí)行檢察 刑事訴訟監(jiān)督 司法規(guī)范化

2012年《刑事訴訟法》的修改，突出體現(xiàn)了統(tǒng)籌處理好懲治犯罪與保障人權(quán)的關(guān)系。《刑事訴訟法》第93條規(guī)定，逮捕后人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對羈押的必要性進(jìn)行審查。這一規(guī)定，保證人民檢察院正確行使批準(zhǔn)逮捕權(quán)，防止錯(cuò)誤逮捕［1］，防止錯(cuò)押、超期羈押，保障犯罪嫌疑人、被告人的正當(dāng)權(quán)利，強(qiáng)化人民檢察院的法律監(jiān)督職責(zé)。然而，綜合評判與分析羈押的必要性，具有很多不確定性因素。羈押必要性審查與建議的采納，均帶有一定隨意性，沒有形成規(guī)范的辦案模式。羈押必要性審查作為人民檢察院的一項(xiàng)業(yè)務(wù)職能，審查過程、建議的理由、建議的采納率，均體現(xiàn)了司法辦案的質(zhì)量與效率。目前，最高人民檢察院制訂了 《人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定 （試行）》及其實(shí)施指導(dǎo)意見，但是并不能成為對外監(jiān)督的有效依據(jù)。因此，有必要建立統(tǒng)一的羈押必要性審查制度，對有無羈押必要性形成共識(shí)，才能真正彰顯該項(xiàng)制度的生命力。

一、人民檢察院羈押必要性審查的現(xiàn)實(shí)狀況

羈押必要性審查制度實(shí)施四年多來，人民檢察院依法履行監(jiān)督職能，一批不需要繼續(xù)羈押的犯罪嫌疑人、被告人被釋放或變更強(qiáng)制措施，減少了審前羈押，保障了人權(quán)。但是在這項(xiàng)制度的實(shí)施過程中，還存在很多問題，制約其發(fā)展。

（一）羈押必要性審查職能部門信息來源缺乏

《刑事訴訟法》和最高人民檢察院出臺(tái)的相關(guān)制度，明確由辦案機(jī)關(guān)對應(yīng)的同級人民檢察院刑事執(zhí)行檢察部門（以下簡稱“執(zhí)檢部門”）統(tǒng)一辦理羈押必要性審查案件，為了推進(jìn)此項(xiàng)工作，羈押必要性審查率（羈押必要性審查案件占逮捕人數(shù)的比例）也被列入考核。然而，執(zhí)檢部門作為職能部門，難以知悉逮捕案件的相關(guān)信息，制約其依職權(quán)主動(dòng)履職。

（二）羈押必要性審查建議書的監(jiān)督性不強(qiáng)

執(zhí)檢部門開展羈押必要性審查，向辦案機(jī)關(guān)提出了建議，由辦案機(jī)關(guān)決定是否采納，不采納的說明理由。然而，實(shí)踐中，人民檢察院提出建議后，辦案機(jī)關(guān)根據(jù)有利于自身辦案需要，來決定是否變更強(qiáng)制措施或者釋放，而非審查建議的事實(shí)依據(jù)。同時(shí)，對人民法院決定逮捕的案件，人民檢察院很難知悉案件情況，難以開展審查，即便審查提出了建議，人民法院也難以否定自己的逮捕決定，采納人民檢察院的建議。

（三）是否應(yīng)當(dāng)羈押認(rèn)識(shí)不一

實(shí)踐中，被告人經(jīng)過羈押必要性審查已經(jīng)變更強(qiáng)制措施的，進(jìn)入審判環(huán)節(jié)后，人民法院為了防止被告人不到案，考慮保障訴訟的順利進(jìn)行，對可能判處實(shí)刑的被告人一般先行決定逮捕再審判。如某基層人民檢察院對涉嫌容留賣淫罪的外省籍犯罪嫌疑人程某進(jìn)行羈押必要性審查，變更了強(qiáng)制措施，案件提起公訴后，人民法院在通知程某送達(dá)起訴書時(shí)，將其逮捕，此時(shí)從程某被釋放到再次被羈押僅相隔5天，影響了檢察機(jī)關(guān)羈押必要性審查的嚴(yán)肅性。

二、羈押必要性審查存在問題的思考

羈押必要性審查工作的意義不言而喻，上述現(xiàn)象的存在，是多方面因素所致。

（一）公檢法沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)

辦案機(jī)關(guān)受固有的“一捕了之”思想影響，羈押不必?fù)?dān)心犯罪嫌疑人、被告人因逃跑、串供等原因逃避刑罰。特別是對居住地在本轄區(qū)以外的人員，出于擔(dān)心不能及時(shí)到案的考慮而繼續(xù)羈押。同時(shí)將羈押必要性審查與是否判處緩刑相聯(lián)系，對可能判處實(shí)刑的犯罪嫌疑人、被告人，一般予以羈押；而可能判處緩刑的，則可以變更強(qiáng)制措施。

（二）混淆訴訟職能與監(jiān)督職能

《刑事訴訟法》第93、94和95條均規(guī)定，人民檢察院、人民法院、公安機(jī)關(guān)均可以對犯罪嫌疑人、被告人釋放或者變更強(qiáng)制措施。公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院根據(jù)分工負(fù)責(zé)原則，在各自負(fù)責(zé)的訴訟環(huán)節(jié)對羈押必要性進(jìn)行審查，并做出變更的決定，是其法定職權(quán)，即對偵查、審查起訴、審判三個(gè)環(huán)節(jié)的羈押必要性都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查。［2］

所謂羈押必要性審查，實(shí)質(zhì)指 《刑事訴訟法》第93條規(guī)定的羈押必要性審查。公檢法辦案機(jī)關(guān)依職權(quán)或者依犯罪嫌疑人、被告人一方的申請直接決定變更強(qiáng)制措施，辦案機(jī)關(guān)在這兩種情況下行使，均有決定權(quán)，屬于訴訟職能，不屬于訴訟監(jiān)督職能，不是羈押必要性審查。特別是公訴部門在審查起訴過程中，審查“對于已經(jīng)逮捕的犯罪嫌疑人，無繼續(xù)羈押的必要”屬于審查起訴的內(nèi)容之一，審查的結(jié)果也是公訴部門以檢察院的名義直接決定對犯罪嫌疑人變更強(qiáng)制措施或者釋放，不屬于羈押必要性審查的范圍。［3］

根據(jù)法律規(guī)定，辦案機(jī)關(guān)收到取保候?qū)徤暾垼瑧?yīng)當(dāng)在三日以內(nèi)作出決定。不同意變更強(qiáng)制措施的，應(yīng)當(dāng)告知申請人，并說明不同意的理由。而對于羈押必要性審查，人民檢察院受理申請后，應(yīng)在三個(gè)工作日內(nèi)決定是否立案審查。對于申請人來說，兩種申請的最終目的是一致的，考慮辦案單位一般很難在三日內(nèi)決定是否變更強(qiáng)制措施，其更愿意申請羈押必要性審查；對于辦案單位來說，受取保候?qū)徤暾埖膰?yán)格規(guī)定，其更愿意走羈押必要性審查程序進(jìn)行審查。因此在很多情況下，羈押必要性審查替代了取保候?qū)彙?/p>

（三）未決前羈押混同執(zhí)行

被告人被判處實(shí)刑后，未決前羈押的期限應(yīng)當(dāng)折抵刑期，對被告人看似沒有影響。但是，減刑、假釋起始時(shí)間從交付執(zhí)行之日起計(jì)算，對判處實(shí)刑的人來說，未決前的羈押會(huì)拉長其減刑、假釋的跨度；對判處緩刑或者監(jiān)外執(zhí)行的人來說，未決前的羈押實(shí)際延長了其關(guān)押的時(shí)間。無論案件的偵破、審查、審判需要多長時(shí)間，對犯罪嫌疑人、被告人的羈押期限卻不應(yīng)當(dāng)隨訴訟期限的延長而無限期的延長下去，不能使犯罪嫌疑人、被告人因訴訟期間而過多的犧牲。［4］

（四）羈押必要性論證過程復(fù)雜

羈押必要性的論證，本身蘊(yùn)含了對案件客觀情形，結(jié)合犯罪嫌疑人、被告人具體情形的一種符合目的正當(dāng)性的主觀判斷，判斷有無羈押必要，通常要有法律規(guī)定或各種未限制因素的裁量決定。［5］有的地方嘗試公開審查制度，有的地方嘗試羈押必要性審查評估量化制度，無論何種嘗試，都在試圖讓羈押必要性論證更加充分，增強(qiáng)人民檢察院提出對釋放或者變更強(qiáng)制措施建議的說服力，提高建議的采納率。羈押必要性審查結(jié)論并非終結(jié)性的決定，只是一個(gè)訴訟監(jiān)督活動(dòng)。現(xiàn)階段刑事執(zhí)行檢察隊(duì)伍力量不足，業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，需要一個(gè)更為簡單易操作的證明標(biāo)準(zhǔn)。

三、規(guī)范羈押必要性審查制度的路徑

美國學(xué)者博登海默說過：“只有那些以某種具體和妥切的方式將剛性與靈活性完美結(jié)合在一起的法律制度，才是真正偉大的法律制度。”［6］通過羈押必要性審查，需要調(diào)和刑事強(qiáng)制措施與犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利之間的對抗關(guān)系，更好地保障公民個(gè)體權(quán)益。美國聯(lián)邦最高法院大法官霍姆斯在指出法律形式主義缺陷的基礎(chǔ)上認(rèn)為，并不存在概念性實(shí)體，一個(gè)理念的意義并不在于其定義、形式以及與其他理念之間的關(guān)系，而在于它在現(xiàn)實(shí)世界中的后果［7］。我國羈押必要性審查起步時(shí)間比較晚，需要找到適合其發(fā)展的路徑，在保障利益各方主體的同時(shí)，維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

（一）厘清模糊概念

1.羈押必要性審查的主體。人民檢察院對于犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護(hù)人申請變更強(qiáng)制措施，啟動(dòng)羈押必要性審查，是一種被動(dòng)監(jiān)督，體現(xiàn)了監(jiān)督的程序性和事后性。［8］羈押必要性審查的主體是人民檢察院，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院向辦案機(jī)關(guān)提出釋放或者變更強(qiáng)制措施的建議。人民法院和公安機(jī)關(guān)是對逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人進(jìn)行逮捕應(yīng)當(dāng)性審查，而非羈押必要性審查的主體。在辦案機(jī)關(guān)放棄自己的職權(quán)時(shí)，人民檢察院執(zhí)檢部門通過羈押必要性審查，向辦案機(jī)關(guān)提出建議書或者建議函，由辦案機(jī)關(guān)對該建議進(jìn)行審查，決定是否采納。

2.確定羈押必要性審查建議的法律地位。人民檢察院向辦案單位發(fā)出羈押必要性審查建議后，辦案單位應(yīng)該對犯罪嫌疑人、被告人的社會(huì)危險(xiǎn)性進(jìn)行重新審查，還是直接審查人民檢察院建議的依據(jù)？筆者認(rèn)為是后者。在考慮逮捕的社會(huì)危險(xiǎn)性時(shí)，對“可能”、“現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)”、“企圖”等情形的判斷需要有一定的證據(jù)、材料和理由依據(jù)支持，不能完全憑借辦案人員的主觀判斷。［9］同樣，面對人民檢察院作出的審查結(jié)論，也不能憑個(gè)人主觀判斷。在對抗的庭審模式下，變更強(qiáng)制措施對人民檢察院出庭支持公訴影響最大，因羈押必要性審查而使案件事實(shí)或者證據(jù)發(fā)生改變，人民檢察院將承擔(dān)訴訟不能的后果。人民檢察院在作出決定之前，聽取辦案機(jī)關(guān)的意見，開展必要的調(diào)查工作，綜合考慮變更強(qiáng)制措施的社會(huì)危險(xiǎn)性。因此，羈押必要性審查建議書是人民檢察院慎重作出的，辦案單位應(yīng)該對羈押必要性審查建議書的內(nèi)容及證據(jù)進(jìn)行審查，決定是否采納，而非重新啟動(dòng)變更強(qiáng)制措施的程序，否則會(huì)導(dǎo)致人民檢察院與辦案機(jī)關(guān)重復(fù)調(diào)查，造成司法資源的浪費(fèi)。

3.明確沖突的解決。確定逮捕應(yīng)當(dāng)性審查優(yōu)先原則，人民檢察院執(zhí)檢部門開展羈押必要性審查，公訴、偵監(jiān)部門對逮捕的適當(dāng)性進(jìn)行審查。當(dāng)兩者同時(shí)進(jìn)行審查時(shí)，執(zhí)檢部門的訴訟監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)讓位于案件承辦部門的訴訟職能，中止進(jìn)行羈押必要性審查，待有新的情況發(fā)生后，作為新的案件進(jìn)行審查。同樣，人民法院、公安機(jī)關(guān)對逮捕的適當(dāng)進(jìn)行的審查時(shí)，執(zhí)檢部門也應(yīng)當(dāng)中止羈押必要性審查。只有當(dāng)有關(guān)部門未履行訴訟職能時(shí)，執(zhí)檢部門才能開展羈押必要性審查。一般情況下，在偵查階段，案件的相關(guān)證據(jù)尚在收集固定中，不適宜由人民檢察院依職權(quán)開展羈押必要性審查。筆者認(rèn)為，應(yīng)該明確，在當(dāng)事人不同意公安機(jī)關(guān)的決定時(shí)，人民檢察院可以依申請進(jìn)行羈押必要性審查。

（二）暢通信息來源的渠道

通過機(jī)制建設(shè)與軟件開發(fā)，確保執(zhí)檢部門及時(shí)掌握了解逮捕案件的基本情況，包括逮捕理由、案件事實(shí)與證據(jù)的變化情況等，供執(zhí)檢部門開展審查工作。

1.開發(fā)軟件解決信息渠道。如江蘇省檢察機(jī)關(guān)通過軟件開發(fā)，實(shí)現(xiàn)了逮捕案件自動(dòng)推送至刑事執(zhí)行檢察平臺(tái)，并分“否決條件”、“應(yīng)當(dāng)條件”、“負(fù)面條件”、“正面條件”等不同情況，分別將可能窮盡的情形分列到上述四種情形之中，由電腦自動(dòng)智能初審結(jié)論，提供參考。該省還自行開發(fā)軟件，與全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)相互推送信息，避免了重復(fù)勞動(dòng)。

2.建立內(nèi)部暢通機(jī)制，增加信息來源。筆者所在的檢察院，通過發(fā)揮公訴、偵監(jiān)、未檢、執(zhí)檢一體化辦案優(yōu)勢，構(gòu)建內(nèi)部工作機(jī)制、信息互通機(jī)制，有實(shí)踐借鑒意義。一是開放權(quán)限。對執(zhí)檢部門負(fù)責(zé)人開放《全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)》逮捕案件查詢權(quán)限，便于及時(shí)掌握逮捕人員基礎(chǔ)信息，初步了解案件證據(jù)情況、逮捕社會(huì)危險(xiǎn)性，為告知權(quán)利、羈押必要性初審提供條件。二是反饋信息變更情況。偵查監(jiān)督科、公訴局、未成年人檢察科將案件事實(shí)與證據(jù)發(fā)生變化、當(dāng)事人達(dá)成和解、身體健康狀況發(fā)生變化、家庭發(fā)生重大變化等信息，及時(shí)反饋至執(zhí)檢部門，由執(zhí)檢部門對相關(guān)信息進(jìn)行審核，開展羈押必要性審查工作。三是互通羈押必性審查初審結(jié)果。公訴部門檢察官對經(jīng)手辦理的案件進(jìn)行評估，需要關(guān)注可能不需要繼續(xù)羈押的相關(guān)案件信息，及時(shí)告知執(zhí)檢部門依職權(quán)進(jìn)行審查，提高公訴和羈押必要性審查的效率。

（三）規(guī)范證據(jù)收集審查

人民檢察院羈押必要性審查建議的說服力，來源于審查的精細(xì)化與規(guī)范化。必須注重證據(jù)的收集與固定，用事實(shí)與證據(jù)增強(qiáng)建議結(jié)論的合法與合理性。

1.細(xì)化調(diào)查節(jié)點(diǎn)。通過“四聽取”開展調(diào)查工作，全面了解犯罪嫌疑人、被告人的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)和犯罪情節(jié)，即：聽取犯罪嫌疑人、被告人的意見，了解其對犯罪的認(rèn)識(shí)與悔改表現(xiàn)，是否愿意遵守取保候?qū)彽囊?guī)定；聽取羈押場所管教意見，了解犯罪嫌疑人、被告人羈押期間表現(xiàn)，是否遵守監(jiān)規(guī)監(jiān)紀(jì)；聽取案件承辦人意見，了解犯罪事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)收集固定、社會(huì)危險(xiǎn)性等情況；聽取所在社區(qū)或者家庭成員意見，了解家庭情況，對變更強(qiáng)制措施后的影響。

2.注重審查報(bào)告質(zhì)量。對照公訴案件審查報(bào)告，規(guī)范羈押必要性審查報(bào)告的制作。要求在審查報(bào)告中體現(xiàn)案件來源、審查過程、審查認(rèn)定事實(shí)與證據(jù)、需要說明的問題、審查結(jié)論等內(nèi)容，以全面反映辦案的全過程和建議結(jié)論的依據(jù)。經(jīng)審查，認(rèn)為無繼續(xù)羈押必要的，在向辦案單位提出變更強(qiáng)制措施建議的同時(shí)，將審查過程中相關(guān)材料一并移送，佐證建議的合理性，提高建議采納率。

3.適時(shí)開展公開審查。對涉案被害人眾多，或者開展羈押必要性審查會(huì)產(chǎn)生一定社會(huì)影響的案件，適時(shí)組織公開審查。邀請與案件沒有利害關(guān)系的人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、律師代表等參加，向社會(huì)各界宣傳羈押必要性審查工作，增強(qiáng)檢務(wù)公開效果。同時(shí)，將羈押必要性審查的全過程置于外部監(jiān)督之下，使審查過程和審查結(jié)果更加公開透明，提升羈押必要性審查公信力。

（四）優(yōu)化考核方式推動(dòng)制度規(guī)范發(fā)展

優(yōu)化考核方式是推動(dòng)工作高效開展的催化劑。建議在人民檢察院內(nèi)部，根據(jù)逮捕人數(shù)的比例，定量確定一定數(shù)額的考核標(biāo)準(zhǔn)。通過巡查、專項(xiàng)工作等方式，發(fā)現(xiàn)應(yīng)該羈押必要性審查而未立案審查的予以扣分，以此在保障規(guī)范辦案的前提下，提高辦案的積極性。同時(shí)，將開展逮捕應(yīng)當(dāng)性審查作為公安機(jī)關(guān)、人民法院的考核內(nèi)容之一，推動(dòng)公安機(jī)關(guān)、人民法院積極審查逮捕后的犯罪嫌疑人、被告人強(qiáng)制措施的應(yīng)當(dāng)性。只有多方面的共同努力，才能在遵循無罪推定原則下，最大限度地保障犯罪嫌疑人、被告人的正當(dāng)權(quán)益。

當(dāng)然，保障犯罪嫌疑人、被告人的基本人權(quán)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，與司法人員對法律的理解與適用、社會(huì)的評價(jià)等因素相關(guān)。人民檢察院在開展羈押必要性審查中，還應(yīng)當(dāng)平衡利害關(guān)系人、辦案機(jī)關(guān)的利益，不能影響刑事訴訟活動(dòng)的順利進(jìn)行，也不能影響證據(jù)的收集，力求懲罰犯罪與保障人權(quán)兩者之間的平衡，決不能以犧牲被害人和公共利益來實(shí)現(xiàn)對犯罪嫌疑人的人權(quán)保障，也不能犧牲法律的公平正義來換取司法的效率。

注釋：

［1］參見陳瑞華：《未決羈押制度的實(shí)證研究》，北京大學(xué)出版社2004版，第142頁。

［2］參見［美］E·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第424頁。

［3］參見［美］理查德·A·波斯納：《法理學(xué)問題》，蘇力譯，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第20-21頁。

［4］陳瑞華：《超期羈押法律問題分析》，載《人民檢察》2000年第9期。

［5］袁其國：《〈人民檢察院辦理羈押必要性審查案件規(guī)定（試行）〉解讀》，載《人民檢察》2016年第5期。

［6］參見陸而起：《論羈押“必要性”》，載《福建公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2005年第2期。

［7］李國明、晏向華：《論檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的法理和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)》，載《當(dāng)代法學(xué)》2011年第6期。

［8］孫謙主編：《〈人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）〉的理解與適用》，中國檢察出版社2012年版，第238頁。

*江蘇省泰州市高港區(qū)人民檢察院刑事執(zhí)行檢察科科長［225321］