進一步推進法律援助服務均等化

韓秀桃（中華全國律師協會秘書長）

進一步推進法律援助服務均等化

韓秀桃（中華全國律師協會秘書長）

今年1月23日，國務院印發了《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》（以下簡稱《規劃》）。作為“十三五”時期推進基本公共服務體系建設的綜合性、基礎性、指導性文件，《規劃》明確了我國基本公共服務制度建設框架，提出了系列政策措施。《規劃》首次將法律援助納入國家基本社會服務范疇，明確提出要降低法律援助門檻、擴大法律援助范圍，推進公共法律服務體系建設，并將法律援助列入“十三五”國家基本公共服務重點服務項目清單。學習領會《規劃》對法律援助新定位，推進法律援助服務均等化，對于做好當前和今后一個時期法律援助工作，完善中國特色法律援助制度具有十分重要意義。

一、基本公共服務均等化是全面建成小康社會的應有之義

向社會提供公共產品和服務是政府職責，建設服務型政府是經濟社會發展到一定階段的必然要求。我國政府一直重視政府職能轉變，不斷強化公共服務職能。2002年，黨的十六大將政府職能概括為四項，即經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。2006年，“十一五”規劃綱要提出，要加強各級政府的社會管理和公共服務職能，并首次提出了逐步推進基本公共服務均等化。同年10月，黨的十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干問題的決定》正式寫入逐步實現基本公共服務均等化這一任務。2007年，黨的十七大從縮小區域發展差距和完善公共財政體系的角度，進一步強調了基本公共服務均等化的重要作用。

黨的十八大著眼于全面建成小康社會，充分肯定過去五年基本公共服務水平和均等化程度明顯提高，明確將基本公共服務均等化作為全面建成小康社會的重要目標。十八屆三中全會提出緊緊圍繞更好保障和改善民生，明確提出要推進基本公共服務均等化。十八屆五中全會提出創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，強調要推進區域、城鄉基本公共服務均等化，實現基本公共服務均等化水平穩步提高，意味著黨和政府將致力于逐步縮小城鄉之間、不同區域之間、不同群體之間的基本公共服務差距，促進社會公平正義，讓更廣大的人民群眾沐浴公共財政的陽光，共享改革發展的成果。

從公共服務，到基本公共服務，再到基本公共服務均等化，貫穿始終的是以人為本、執政為民的為政思想，體現了強化公共服務職能、打造服務型政府的執政理念。2012年7月，國務院印發了《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》，這是我國首部國家基本公共服務體系規劃，明確提出基本公共服務的范圍、國家基本標準，提出實施26項保障工程，爭取到2020年基本實現基本公共服務均等化。“十二五”規劃還首次明確了公民有權享受政府提供的基本公共服務項目及其標準，第一次提出提供基本公共服務是政府的職責，標志著我國基本公共服務與戶口、戶籍地逐步分離，成為群眾的基本權益。

《規劃》延續“十二五”規劃指導思想、基本框架和制度安排，強調享有基本公共服務是公民的基本權利，保障人人享有基本公共服務是政府的重要職責，首次推出國家基本公共服務清單，明確建立國家基本公共服務清單制，確定了八大領域81項基本公共服務項目作為政府履行職責和公民享有相應權利的范疇。《規劃》從解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題入手，以普惠性、保基本、均等化、可持續為方向，按照“兜住底線、引導預期，統籌資源、促進均等，政府主責、共享發展，完善制度、改革創新”的基本要求，穩步提高均等化水平，力爭到2020年在學有所教、勞有所獲、病有所醫、老有所養、住有所居等方面持續取得新進展，基本公共服務均等化總體實現，人民生活水平總體提高，小康社會全面建成。

二、法律援助是實現“困有所幫”的基本公共法律服務

法律援助是國家以制度化、法律化的形式為社會弱勢群體提供法律服務，幫助他們實現法律賦予公民的平等權利。1994年初，司法部提出建立和實施法律援助制度，其大背景是伴隨著改革開放、實行社會主義市場經濟，出現了不同程度的貧富不均；同時推進律師制度改革，把律師推向市場，逐步暴露出一些經濟困難公民請不起律師、沒有經濟能力依法維護自身權益等問題。探索建立中國特色法律援助制度，其直接契機就是為了解決部分人因經濟困難“請不起律師、打不起官司”問題，確保公民法律面前人人平等的憲法權利最終實現。

1996年審議通過的《刑事訴訟法》和《律師法》第一次明確寫入法律援助，推動法律援助從部分地方試點向全國全面試行階段快速發展。2001年“十五”計劃綱要第一次將法律援助制度寫入國家的經濟和社會總體發展規劃之中，明確提出要建立法律援助體系，標志著我國法律援助事業進入一個新的發展階段。此后，各地逐步將法律援助工作納入本地的經濟社會發展規劃和政府為民辦實事項目。黨的十六大明確提出要積極開展法律援助。2003年《法律援助條例》頒布實施，首次明確了法律援助是政府責任，各級黨委政府給予法律援助前所未有的重視和支持，促進法律援助事業改革發展。從2004年以來，歷屆黨代會報告、經濟社會發展規劃和政府工作報告都對法律援助工作提出明確要求，強調要做好法律援助工作。截止到2016年底，17個省份將法律援助納入本地“十三五”經濟社會發展規劃，22個省份將法律援助納入民生工程、納入基本公共服務體系，納入政府績效考核體系，28個省份制定出臺了法律援助條例或實施辦法。

我國法律援助制度具有鮮明特色，不僅關注制度的司法價值，還關注制度的政治價值、社會價值。一方面強調法律援助是維護和保障司法人權的重要作用，另一方面更強調法律援助是黨的群眾工作的重要組成部分，是政府民生工程、為民辦實事項目。按照上述發展思路和制度模式，二十多年來我國法律援助走過了一條學習借鑒、試點探索、快速推進、穩步實施的發展之路，始終呈現出一種跨越式的發展態勢。二十年前，什么是法律援助、怎么做法律援助、為什么要建立法律援助制度，種種疑問困擾著許多人。二十年后，法律援助已經擺上各級黨委政府的工作案頭，納入各地經濟社會發展規劃和為民辦實事項目，成為許多困難群眾和特殊案件當事人的法律低保。

1999年全國法律援助案件量突破10萬件，2012年突破了100萬件。據統計，2011-2015五年間，全國累計辦理法律援助案件499萬件，獲得援助的當事人558萬人。其中，2014年受援人138.8萬人次，農民和農民工受援人占68.3%。各地法律援助機構還累計解答法律咨詢2900多萬人次。此外，五年間中央專項彩票公益金法律援助項目在26個省（區、市）逐步實施，資助辦理了涉及老年人、殘疾人、婦女、未成年人、農民工法律援助案件29萬件，受援人數超過45萬人，為困難群眾挽回經濟損失176億元，有效維護困難群眾的合法權益。實踐已經證明，法律援助是實現和維護困難群眾平等享受法律權利，落實“困有所幫”的基本公共法律服務制度，對于維護社會公平正義、服務和保障民生具有獨特地位，在全面推進依法治國中發揮了重要作用，已經成為展示我國法治文明進步與司法人權保障的最佳窗口。

三、法律援助均等化是完善法律援助制度的基本要求

探索建立中國特色法律援助制度，健全完善法律援助實施體制和工作機制，這是二十多年來我國法律援助事業改革發展的一條主線。2004年12月，按照中央關于司法體制和工作機制改革的初步意見，著眼于改革和完善訴訟收費制度，提出加大法律援助和司法救助工作力度，明確法律援助和司法救助的對象、范圍、形式，完善經濟確有困難當事人的證明制度和具體操作程序。按照上述改革意見，經過四年多推進和實施，到2008年底，全國法律援助經濟困難標準、法律援助事項補充范圍、法律援助辦案補貼標準（簡稱“三項標準”）制定工作基本完成。“三項標準”的建立是繼《法律援助條例》頒布實施以后，完善法律援助制度一項重大舉措，體現了法律援助制度的價值取向和基本內涵。

從2009年開始，按照中央關于深化司法體制和工作機制改革的意見，推動建立法律援助“三項標準”動態調整機制，一些地方逐步將經濟困難標準由最低生活保障保障標準調整為低保標準的1.5～2倍或最低收入標準，大多數地方把勞動關系、婚姻家庭等民生事項納入法律援助補充事項范圍，一些地方適時調整了法律援助辦案補貼標準，促進法律援助與經濟社會發展協調發展。與此同時，推動法律援助“三個納入”，即把法律援助納入地方經濟社會發展整體規劃、把法律援助納入黨和政府主導的維護群眾權益機制、把法律援助經費納入同級政府財政預算，建立法律援助經費和政策保障體制。截至2012年底，22個省（區、市）將法律援助工作納入本地區經濟社會發展“十二五”規劃，全國92%的地方將法律援助業務經費全部納入地方財政預算，法律援助制度進一步完善。

十八屆四中全會提出完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。2015年中央全面深化改革領導小組第十二次會議審議通過的《關于完善法律援助制度的意見》（中辦發[2015]37號），明確提出了推進法律援助工作改革發展的指導思想、基本原則、主要任務和政策措施，通過擴大法律援助覆蓋面、提高法律援助質量、強化法律援助保障、加強法律援助組織領導等途徑，進一步加強法律援助工作，完善中國特色社會主義法律援助制度。

法律援助作為基本公共法律服務，其均等化的含義應當是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾特別是經濟困難群體得到基本公共法律服務的機會，而不是簡單的平均化。穩步推進和逐步實現均等化，理念是堅持以人為本，積極回應民生訴求，使符合條件的公民都能獲得法律援助，平等享受法律保護，努力讓人民群眾在每一個案件都感受到公平正義。重點是為困難群眾提供及時便利、優質高效的法律援助服務，組織開展貧困地區脫貧攻堅，通過法律服務和法律幫助助力精準扶貧和精準脫貧，不斷擴大法律援助覆蓋面，切實解決經濟困難人群“請不起律師、打不起官司”問題。關鍵是縮小城鄉服務差距，提高區域服務均等化水平，推進覆蓋城鄉的公共法律服務體系建設，實施資源集約高效，推進機會均等共享，把法律服務送到最需要的百姓手中。基礎是強化法律援助政策、經費和組織保障，提升基層一線的服務能力和水平，擴大公共法律服務的有效供給，實現法律咨詢服務全覆蓋，提升法律援助服務的可及性。

四、公共法律服務體系是推進法律援助均等化的重要保障

推進和落實法律援助均等化必須有相應的保障措施。十八屆四中全會提出，建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務。2016年《國民經濟和社會發展“十三五”規劃綱要》提出，完善法律服務體系，加強律師等法律人才和法律服務隊伍建設，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，完善法律援助制度，健全司法救助體系。《規劃》首次提出，加強法律援助綜合服務平臺和便民窗口、法律服務中心（站、工作室）、12348法律服務熱線等基礎設施建設，改善服務條件。加強基層普法陣地、人民調解組織、司法鑒定機構建設，健全服務網絡，這為法律援助均等化提供了重要的體制支撐和制度保障。

一般而言，公共法律服務體系是公共法律服務產品、公共法律服務制度和公共法律服務系統的集成。從服務內容上看，法律援助僅僅是一種公共法律服務產品，是政府免費提供、困難群眾自愿申請獲得的基本公共服務，屬于公共法律服務的基礎性產品。從服務制度上看，我國法律援助經過二十多年發展，已經形成了一整套相對完整的組織架構、實施體制、運行機制和政策保障，在公共法律服務體系建設中居于基礎性地位。從服務系統上看，法律援助不僅是重要法律制度，還是黨的群眾工作和政府民生工程，政治屬性、社會屬性和法律屬性有機統一于法律援助具體業務中，屬于公共法律服務體系的基礎性平臺。

一方面，公共法律服務體系建設豐富和拓展了法律援助的制度內涵和服務內容。國際上關于法律援助概念通常十分寬泛，作為受援人的訴訟代理只是其中一項援助事務，大量的法律事務應當發生在訴訟之前和訴訟之外，即法律援助早期介入（Early Intervention或譯早期干預）。包括以非專業語言提供法律信息、公共法律教育、通過電話或社區法律中心提供法律咨詢、協助爭議各方進行交流談判與調解，以及線上法律信息平臺服務等。國外有學者形象地說，與其在懸崖下準備救護車，不如在懸崖邊建上欄桿。立足公共法律服務體系建設，法律援助應當更加注重屬于早期介入的種種做法，讓法律變得更加便捷、可及、實用，使法律援助成為普通民眾的法治實踐活動，既體現了法律援助基本價值，也有助于實現法律援助效率最大化。

另一方面，公共法律服務體系建設凸顯了政府公共財政投入的基本準則。從法律援助資金效益來分析，政府公共財政投入物超所值。據統計，中國法律援助基金會“十二五”期間中央專項彩票公益金項目投入產出比1:34。其中，僅2015年組織實施項目5.7萬多件，投入1億多元，直接受益人9萬多人，為受援人挽回經濟損失近35億元。2016年浙江省投入法律援助經費1.1億元，受援人10.2萬人，為群眾挽回或取得經濟利益12.64億元，投入產出比為1:12。寧夏的相關數據是1470萬、1.7萬人、3億元，投入產出比為1:20。“十二五”期間北京市海淀區法律援助中心得到政府給予的辦案補貼2110萬元，共結案1.9萬余件，為受援人挽回和避免經濟損失2.3億元，投入產出比為1:11。除了上述直接經濟收益，還有及時化解矛盾糾紛帶來的社會安全風險效益。按照公共財政理論，政府提供了法律援助這一公共服務產品，其經費投入真正體現了“花小錢辦大事”的公共財政理念。

總之，“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝時期，也是我國經濟社會加速轉型發展的關鍵時期。我國人均GDP水平將實現1萬美元目標，進入發達國家底線。隨著經濟發展水平的提升，社會對包括法律援助在內的公共服務需求的廣度和深度都將大大拓展。新形勢下，持續推進和不斷完善國家基本公共服務體系，推進各項基本公共服務均等化，意義十分重大。我國法律援助制度自建立以來，始終圍繞經濟社會發展和人民群眾實際需要，積極探索和創新相關體制機制，不斷完善具有中國特色的法律援助制度。在此大背景下，如何更好地滿足人民群眾特別是困難群體法律服務需求，穩步推進和逐步實現法律援助均等化，完善覆蓋城鄉公共法律服務體系，讓法律惠及每一個老百姓，既是對落實政府責任的重大考驗，也是每一位從事法律援助工作者的職責使命。

（責任編輯：朱騰飛）