構建公共法律服務體系的基本思路架構和實踐探析

謝圣仁（山東省濟南市司法局局長）

構建公共法律服務體系的基本思路架構和實踐探析

謝圣仁（山東省濟南市司法局局長）

公共法律服務作為公共服務的重要組成部分和便民利民法律服務的重要舉措，在實踐中其作用和效果日益顯現。近幾年，山東省濟南市按照上級司法行政機關部署要求，吸收省內外兄弟城市的先進經驗，在推進公共法律服務體系建設過程中進行了有益的實踐探索，對公共法律服務體系基本思路及架構有了一定的思考認識。

一、深刻把握公共法律服務的內涵，提升認識層次

做好公共法律服務工作首先要對公共法律服務的基本概念有清晰的定位，對其基本含義要有正確的把握。實踐中，我們認為要把握一個核心，重視兩大作用，實現三大效果，突出四大任務。

所謂把握一個核心，是指公共法律服務要圍繞著依法維護人民群眾的合法權益這個核心來進行。2014年1月，習近平總書記在中央政法工作會議上作了重要講話，指明了政法工作的努力方向，他提出政法機關要把維護社會大局穩定作為基本任務，把促進社會公平正義作為核心價值追求，把保障人民安居樂業作為根本目標。同時，習近平總書記還深刻地闡述了維穩和維權的關系，他指出，維穩的前提是維權，維權的目標是維穩，只有把人民群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度，強化法律在化解矛盾中的權威地位，使群眾由衷感到權益受到了公平對待，利益得到了有效維護。2014年，司法部印發了《關于推進公共法律服務體系建設的意見》，就推進公共法律服務體系建設作出重要部署。我們深刻認識到，只有黨委政府才是真正的維護人民群眾合法權益的主體力量，我們應當高高地舉起維護權益的大旗，而且我們所說的維權是依法維權，真正維護人民群眾的合法權益。司法行政機關開展公共法律服務就是依法維護人民群眾的合法權益的一個實際行動。維護了人民群眾的合法權益，也就等于維護了社會的公平正義，維護了法律的正確實施。

所謂重視兩大作用，一個是公共法律服務對司法行政工作的統籌整合作用。司法行政工作點多、線長、面廣，從另外一個方面講，司法行政工作各項業務比較散，不容易整合。公共法律服務體系涉及到了司法行政機關律師、公證、人民調解、法律援助、司法鑒定、法治宣傳和基層法律服務7項工作，基本涵蓋了除監獄和戒毒工作之外的司法行政工作職能。另一個作用是公共法律服務體系對司法行政工作的影響帶動作用。通過抓公共法律服務體系建設，第一，能夠更加有效服務領導決策，提升司法行政機關的影響力。第二，帶動了司法行政機關各項業務工作的發展，包括法律服務業的快速發展。第三，對推動整個法治社會的建設產生深遠的影響。通過公共法律服務體系，人民群眾能夠很便捷地找到法律服務；廣大干部群眾自覺尊法學法守法用法，自覺運用法治思維和法治方式解決問題，推動在全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治氛圍。

所謂實現三大效果，是指公共法律服務體系建設要實現政治效果、法律效果、社會效果。公共法律服務體系建設要圍繞黨委政府中心工作，圍繞群眾的根本利益，整合法律服務資源，實現法理情的有機結合，實現人民群眾滿意、黨委政府重視和司法行政工作加快發展這樣一個多贏的局面。

所謂突出四項任務，是指法治宣傳、法律援助、人民調解、公益性法律服務。法律援助是公共法律服務中最核心、最基本的內容，它是保障困難群眾和特殊案件當事人的一項重要的法律制度，是體現黨和國家維護弱勢群體合法權益，維護社會公平正義的一項重要制度。普法宣傳是法治社會建設的系統工作，也是公共法律服務體系一項長期的基礎性工作。人民調解具有東方特點、中國特色，是法理情結合化解矛盾的有效方式，特別是專業性行業性人民調解工作需要律師、基層法律服務工作者、公證員等參與其中。公益性法律服務對整個法律服務業的健康發展具有深遠影響，通過抓公共法律服務，為司法行政機關加強和改進法律服務業管理提供了一個新的機遇。以律師業為例，濟南市司法局通過調研發現，凡是發展比較快、影響力比較大的律師或者律所，絕大多數都是公益服務做得好、社會責任盡得好的律師和律所。他們通過開展公益性法律服務，在幫助別人的過程當中，得到了人民群眾和黨委政府的認可，積累了人脈，創出了品牌。引導法律服務隊伍，特別是青年律師開展公益性法律服務，既是公共法律服務的客觀需要，也是加強律師行業管理，引導律師行業健康發展的重要舉措。可以說，公共法律服務體系建設有“一招既出，滿盤皆活”的統籌作用。

二、扎實推進公共法律服務體系建設，促進工作落實

公共法律服務要達成應有的效果，確保實現其功能價值，必須建立配套、科學、完整的工作運行體系，達到互為銜接、互為關聯、互為補充、互為促動的整體功效。濟南市司法局邊實踐邊思考邊完善，構建起公共法律服務“五大體系”。

（一）建立完備的組織平臺體系，解決“到哪里找公共法律服務”的問題。框架平臺是有效開展公共法律服務的重要載體和陣地，人民群眾找到公共法律服務平臺就可以獲得所需要的法律服務，充分體現公共法律服務的綜合性、便捷性、高效性。濟南市經過3年的探索實踐，逐步形成了縱向市、縣（區）、鄉鎮（街道）、村（社區）四級和橫向實體、熱線、網絡、能動平臺的“四縱四橫”框架平臺體系。一是實體平臺“拓展延伸”。在建立四級實體平臺的基礎上，注意考慮不同層級的差異性法律服務需求。在市級層面注重特色功能，突出示范性；在縣（區）層面注重整合功能，突出全面性；在鄉鎮（街道）和村（社區）層面注重便捷功能，突出實用性。同時，設立法院律師代理申訴值班室、檢察院涉法涉訴信訪法律服務站、信訪局人民來訪法律顧問室以及37個法律援助工作站，選派200余名律師輪流值班，2016年一年參與化解涉法涉訴信訪案件500余件。濟南市90%的縣（區）、一半以上的鄉鎮（街道）和三分之一的村（社區）分別建立了公共法律服務中心、站、室。二是熱線平臺“提檔升級”。1997年建成“12348”熱線，20年不斷線為市民提供服務。為增強熱線服務效果，濟南市將“12348”熱線和法律援助數條專線合并為市公共法律服務熱線，與“110”“12345”市民服務熱線等10余條熱線互聯互通。全市現有10條公共法律服務熱線，70余名專業律師全天候在線值班，每年解答群眾法律咨詢5萬余件，但仍然不能滿足群眾日益增長的法律需求。熱線平臺必須進一步適應新形勢，健全律師接聽、專家答疑等機制，著重在降低呼損率、提高滿意率上下功夫，建成集法律咨詢、法律援助、普法宣傳、輿情分析、政務監督等多功能為一體的公共法律服務熱線，最大限度地滿足人民群眾的法律服務需求。三是網絡平臺“智能高效”。網絡平臺能夠打破公共法律服務在時間空間上的限制，將“互聯網+”的創新成果與公共法律服務深度融合，使群眾能隨時隨地獲得智能化、遠程化、均衡化的法律服務。建成了功能完備、特色鮮明的網上公共法律服務大廳和手機APP，專業律師24小時提供在線服務，群眾足不出戶就可以“找律師、辦公證、求法援、尋鑒定、要調解、學法律”。四是能動平臺“直接深入”。2014年，濟南市司法局購置開通了3輛集法律咨詢、人民調解、法律援助、法治宣傳功能于一體的法律服務便民直通車，定期深入到城市社區、車站、廣場、建筑工地、學校、集貿市場等人員密集的場所和偏遠鄉村，開展現場面對面法律服務，被譽為“流動的公共法律服務大廳”“能動的公共法律服務平臺”。

（二）建立有力的隊伍支撐體系，解決“誰來提供公共法律服務”的問題。組織、選派和建立一支相對穩定、專業素質較高、責任心較強的公共法律服務隊伍是做好公共法律服務工作的必要條件。一是優化實體平臺值班隊伍。各級大廳、中心、站、室是公共法律服務的前沿窗口，值班法律服務人員的素質高低、形象好壞直接關系著公共法律服務的質量高低和人民群眾的信任程度，是能否做好公共法律服務工作的關鍵。濟南市在每個公共法律服務大廳、中心、站、室都精選安排專業素養高和實踐經驗豐富的法律服務人員值班，使群眾在平臺上可以直接獲得便捷滿意的法律服務。二是加強專業人才隊伍建設。建立人才引入機制和人才培養機制，通過政府購買服務等方式引進一批法律專業人才，充實律師、司法鑒定、公證以及行業性專業性人民調解組織。建立法律顧問專家庫，推出一批有社會影響力的公共法律服務人才。目前，濟南市執業律師突破4600名，98名律師入選省委省政府、市委市政府法律顧問專家庫。三是大力發展志愿者隊伍。廣泛吸收具有法律知識的離退休法官、檢察官、警察、干部、教師等作為法律服務志愿者，充實公共法律服務力量。同時發揮好工青婦等群團組織和消費者協會等社會組織在促進公共法律服務方面的作用。積極培育扶持行業性調解、普法宣傳、法律服務社工等新型社會組織，使之成為公共法律服務的新生力量。

（三）建立高效的實戰應用體系，解決“為誰提供公共法律服務”的問題。堅持“黨委政府抓什么、人民群眾盼什么、司法行政有什么、圍繞中心做什么”的工作理念，主動擔當，積極作為，不斷增強公共法律服務的實戰應用效果。一是全力服務發展。緊緊圍繞市委市政府“打造四個中心、建設現代泉城”中心任務和“453”工作體系，組建經濟、金融、物流、科技創新等專項法律服務團，營造良好的服務環境。二是全力服務社會穩定。建立健全矛盾糾紛化解機制，引導廣大法律服務工作者發揮好“第三方”作用，及時化解矛盾糾紛、消除社會隱患。濟南市運用“人民調解+司法確認”方式依法解決“三聯彩石山莊”涉及2200多個業戶14億余元購房款的糾紛案，為群眾節省訴訟資金2000萬，是有效整合法律服務資源服務社會穩定的成功范例，社會影響力巨大。三是全力服務人民群眾。除城鄉公共法律服務機構開展固定法律服務外，濟南市率先探索開展“法治六進”，動員組織三級政法機關、基層法律服務工作者8000余人參加，集中解決一批群眾關心的熱點難點問題。全面取消法律援助事項范圍限制，將法律援助經濟困難標準調整至低保標準的3倍，2016年辦理法律援助案件8886件，深受群眾好評。

（四）建立到位的發展保障體系，解決“公共法律服務持續發展”的問題。健全到位的發展保障體系是公共法律服務具有持久生命力的可靠保證。一是強化組織保障。公共法律服務體系是一項系統工程，必須建立統一的指揮、管理、調度系統，消除部門壁壘，促進法律服務資源的有機整合。2016年，經市編委批準，成立了濟南市公共法律服務協調指揮中心，統籌協調全市公共法律服務工作。同時，探索成立由市領導掛帥的公共法律服務推進委員會，研究謀劃公共法律服務發展方向目標，形成黨委領導、政府主導、司法行政牽頭、部門積極配合、全社會共同參與的公共法律服務組織體系架構。二是爭取政策保障。構建公共法律服務體系要對資源配置、管理運行、供給方式等作出系統性整體性安排，需要自上而下設計部署。市委市政府辦公廳出臺《加快推進公共法律服務體系建設的意見》，連續3年將公共法律服務體系建設列入市政府為民辦實事項目，從政策保障上有效解決了制約公共法律服務發展的瓶頸問題。三是加強資金保障。政府購買公共服務是當前一項熱點問題，也是公共法律服務體系建設的根本性問題，必須明確購買范圍，編制專門預算，建立經費動態增長機制。濟南市將法律援助、人民調解、法律服務等5大類33項業務列入政府購買服務目錄，法律援助經費連續兩年遞增50%，“12348”公共法律服務熱線經費實現翻番，市級普法經費達到300多萬元。為做好“一村（社區）一法律顧問”工作，2017年市財政落實專項資金1190萬，有力保障了公共法律服務工作的深入開展。

（五）建立規范的監督管理體系，解決“公共法律服務責任落實”的問題。加強對公共法律服務工作的監督管理是確保公共法律服務工作有效開展的重要環節。一是推動納入黨委政府政績考核。推動將公共法律服務體系建設情況納入各級黨委、政府科學發展綜合考核，納入地方黨政領導班子和領導干部政績考核，增強各級黨委政府的重視程度。二是健全工作標準體系。在公共法律服務場所設施建設、標識設置、人員配備、業務服務、工作流程等方面，細化工作標準，推進服務方式規范化、服務內容程序化、服務質量目標化。三是建立工作獎懲制度。加強對公共法律服務日常運行的監督、指導、管理和考核，定期開展綜合評估、回訪、群眾滿意度調查，把公共法律服務人員的出勤率、服務效率和群眾滿意率等綜合評價考核結果與支付報酬、淘汰機制等掛鉤，確保服務實效。四是加強隊伍素質培訓。堅持政治引領，增強公益服務意識，特別是加強業務素質培訓，不斷提高法律服務人員專業素養，切實擔負起人民群眾期盼的公共法律服務的神圣職責。

（見習編輯：賀 堃）