中國PPP改革進入深水區(qū)

張璐晶

推行政府和社會資本合作（PPP）改革作為在公共服務(wù)領(lǐng)域貫徹落實全面深化改革決定的一項具體改革措施，在全面深化改革初期具有很強的牽引性和重要的現(xiàn)實意義。回首2016年，中國PPP改革收獲頗豐。

PPP改革作為一項重要的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革措施，正在發(fā)揮積極的牽引作用。從2014年至今，PPP改革走過了3年的道路，在2017年到來之際，《中國經(jīng)濟周刊》和讀者們盤點回顧2016年P(guān)PP圈中大事。

20部委聯(lián)動，

財政部第三批516個示范項目推出

用“千呼萬喚始出來”來形容第三批示范項目的出爐過程毫不夸張。

2016年10月11日，財政部等20部委發(fā)布《關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設(shè)的通知》（下稱《通知》）。《通知》顯示，經(jīng)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和部委推薦及專家評審，現(xiàn)確定北京市首都地區(qū)環(huán)線高速公路（通州—大興段）等516個項目作為第三批PPP示范項目，計劃總投資金額11708億元。

經(jīng)過3年實踐，從2014年開始財政部已累計發(fā)布三批共745個示范項目，總投資約1.97萬億元，涉及全國34個省市，覆蓋19個領(lǐng)域。

截至2016年10月底，有331個示范項目已經(jīng)落地進入執(zhí)行階段，投資額7674億元。其中，第一批示范項目19個，落地率79.2%;第二批示范項目113個，落地率58.2%;第三批示范項目199個，落地率38.8%。示范項目在“資金荒”和“資產(chǎn)荒”之間架起互通的橋梁，解決了PPP項目融資難、融資貴、融資期限錯配等問題。

2016年12月9日，財政部副部長、財政部PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌在全國財政系統(tǒng)PPP工作推進會暨示范項目督導(dǎo)會（下稱“督導(dǎo)會”）上表示，三批示范項目涉及幾乎所有公共服務(wù)領(lǐng)域。對示范項目實施跟蹤指導(dǎo)、對口聯(lián)系、動態(tài)調(diào)整機制，持續(xù)對示范項目實行嵌入式、全流程管理，確保示范項目規(guī)范實施，真正成為經(jīng)得起考驗的“樣板”和“標(biāo)桿”。

財政部PPP中心主任焦小平在第十六屆中國經(jīng)濟論壇上表示，示范項目已成為衡量國家PPP改革政策成效和各地推進PPP改革力度的一個重要標(biāo)尺。加強示范項目案例總結(jié)，對進一步科學(xué)規(guī)范推進PPP改革具有很強的指導(dǎo)意義。

值得說明的是，此次第三批示范項目申報明確要求各省份申報項目數(shù)上限為50個，共有13個省份滿額申報，一定程度上表明，前兩批項目的示范效果初顯，PPP模式已經(jīng)得到越來越廣泛的關(guān)注與運用。

經(jīng)過嚴(yán)格的封閉評審，共有516個示范項目脫穎而出，占全部申報項目的44%，投資總額逾1.17萬億元。相較于第二批示范項目，項目數(shù)量翻番，投資額增加逾八成。

提升公共服務(wù)質(zhì)量

在兩個領(lǐng)域“強制”試點PPP

為提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，鞏固和增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力，財政部要求大力踐行公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，進一步加大PPP模式推廣應(yīng)用力度。

2016年10月11日，財政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（下稱《通知》），PPP模式推廣應(yīng)用力度將進一步加大，在中央財政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，可根據(jù)行業(yè)特點和成熟度，探索開展兩個“強制”試點。

《通知》中明確，在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，項目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要“強制”應(yīng)用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設(shè)資金補助。

在其他中央財政給予支持的公共服務(wù)領(lǐng)域，對于有現(xiàn)金流、具備運營條件的項目，要“強制”實施PPP模式識別論證，鼓勵嘗試運用PPP模式，注重項目運營，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

財政部副部長史耀斌在2016年12月9日的督導(dǎo)會上指出，在確定的污水處理、垃圾處理領(lǐng)域，要堅定推行PPP模式強制應(yīng)用試點工作，力爭新建項目100%采用PPP模式，成熟一類、推進一類，邊試點邊規(guī)范，邊總結(jié)邊完善。

改革進入深水區(qū)，積極推動立法

在督導(dǎo)會上，史耀斌在肯定3年改革工作的同時，也毫不避諱地指出了問題和挑戰(zhàn)。包括一些項目假借PPP搞變相融資;一些地方的思維仍然停留在融資搞建設(shè)上，打著PPP的旗號采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式，政府回購、明股實債、固定回報等變相融資問題較為突出;部分項目缺乏運營和績效考核，實質(zhì)上是拉長版BT。這些做法既產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)，影響PPP模式的規(guī)范推廣，也增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險隱患。

目前，基礎(chǔ)性的PPP制度框架已經(jīng)建立，但在法律保障上還需要進一步提升。據(jù)了解，反映比較多的問題，一是法律保障待加強。由于缺乏專門立法，PPP項目各個環(huán)節(jié)如何適用現(xiàn)行法律不盡清晰，相關(guān)各方利益難以順利通過法律途徑得到明確保障，社會資本對PPP政策的穩(wěn)定性和項目長期運營心存顧慮。

在PPP改革進入深水區(qū)之際，也面臨著一些亟待解決的“瓶頸”問題，立法問題顯得尤為重要。史耀斌表示，在推動立法方面，在對國際立法經(jīng)驗及國內(nèi)實踐深入研究基礎(chǔ)上，財政部起草了法律草案，并向相關(guān)方面充分闡述觀點，目前正按照國務(wù)院要求，積極配合法制辦制定PPP條例。