下“繡花”功夫攻堅“插花式”貧困

林 俐

(中共四川省委黨校 四川行政學院，四川成都 610071)

下“繡花”功夫攻堅“插花式”貧困

林 俐

(中共四川省委黨校 四川行政學院，四川成都 610071)

“插花式”貧困；脫貧攻堅； “繡花”功夫

在打響脫貧攻堅戰的早期階段，四川聚焦“四大片區”脫貧攻堅主戰場，取得重大階段性成效。四川農村貧困人口由2014年底的497.65萬人減少到2016年底的272萬人，貧困發生率由7.7%下降至4.3%。但在剩余貧困人口中，過半為“插花式”貧困戶，插花地區貧困人口分布零星、范圍廣大，貧困成因復雜，為確保實現2020 年前所有貧困人口全部脫貧的目標，扶貧不能留死角，必須重視插花貧困地區的脫貧攻堅工作。針對插花貧困地區扶貧面臨的政策受限、幫扶力量弱、幫扶手段少等難題，研究針對性辦法措施，切實落實“三個一”幫扶的要求，選派幫扶力量，增加扶貧資金投入，創新政策機制，盤活農村資源，下更細的“繡花”功夫，應對“插花式”貧困挑戰。

一、四川省插花貧困地區貧困狀態和特征

插花貧困地區是指在集中連片特困地區扶貧攻堅主戰場之外一些相對貧困的縣、鄉、村，分散、孤立地看某一地區，“插花式”貧困人口不多，但全省匯集起來數量就很大。依據四川省建檔立卡數據，2014年底，秦巴山區、烏蒙山區、大小涼山彝區、高原藏區這“四大片區”的貧困人口為335.13萬人，占全省貧困人口總數的67.34%，片區外貧困人口為162.52萬人，占全省貧困人口總數的32.66%。十八大以來，四川聚焦“四大片區”脫貧攻堅主戰場，實現減貧198.1萬人，占全省減貧脫貧總數的50.4%，*四川省人民政府網站http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10797/2017/5/23/10423520.shtml取得巨大成績。但要確保 2020 年前所有貧困人口全部脫貧，任務依然十分艱巨。全省剩余貧困人口中，過半為“插花式”貧困戶，據統計，目前全省150多個縣的26251個非貧困村中，貧困人口達49.3萬戶146.9萬人，占全省272萬貧困人口總數的54%，平均每個非貧困村有18.8戶貧困戶。*資料來源：四川省扶貧移民局插花地區貧困分布零星、范圍廣大、存在隱蔽、成因復雜，“插花式”貧困正成為橫亙在脫貧攻堅道路上的一只“攔路虎”。

(一)貧困分布零星分散，被“發達”掩蓋的相對貧困狀況凸顯

貧困戶并不僅僅存在于貧困縣、貧困村中，在那些非貧困縣、非貧困村中也“散落”著不少貧困人口。以綿陽市為例，貧困人口的分布情況是片區外比片區內多、插花式貧困比集中連片貧困多；插花貧困總量不小，但分布范圍不集中，點狀分散，自貢市2015年底建檔立卡貧困戶有70725人，卻零散分布在1103個村中；瀘州市江陽區無貧困村，但區內卻有2466戶7466位貧困者零星分布在13個鎮街、77個村。總體來看，插花地區較集中連片特困地區的經濟發展水平更高，但貧困發生率依然較高，貧困人口收入與當地平均水平相差很大，相對貧困問題非常突出。

(二)致貧因素多維復雜，因病致貧特別突出

缺資金、缺技術、缺勞力等集中連片貧困地區的多重致貧原因，在“插花式”貧困地區同樣凸顯，但因病、因殘致貧的比例高于四大片區和全省平均數。依據2014年底的建檔立卡數據，因病致貧占比“四大片區”為38.1%，片區外為56.8%。部分插花貧困地區這一占比更加明顯，如內江市現有貧困人口中因病致貧占78.6%，*四川省人民政府網站http://www.sc.gov.cn/10462/10464/10465/10595/2015/8/12/10348298.shtml現階段新農合保險、大病救助等政策雖然緩解了部分貧困戶的看病難題，但在醫療水平提升、醫療費用大幅提高的情形下，低水平的常規保障難以解決因患病帶來的沉重負擔，貧困戶因病負債，支出性貧困比較普遍。

(三)土地資源稀缺，村級集體經濟薄弱

雖然從總體上來看插花貧困地區在區域經濟地理位置上比集中連片特困地區更具優勢，但人多地少，基于四川省城鄉發展差距較大，農業不強的現實，插花貧困地區農業生產既沒有規模經濟效益，又缺乏農業科技力量支持，農業生產效率仍然較低，90%左右的青壯年外出打工，缺失勞動力數量高，土地撂荒現象嚴重。村級集體經濟發展遲緩，現有增收手段有限，對貧困戶帶動幫扶能力不足。

二、攻堅“插花式”貧困面臨的難題

受分布廣泛、成因復雜、扶貧工作“先難后易”部署安排等多重因素影響， “插花式”貧困攻堅戰基本處于推動困難的尷尬境地。

(一)扶貧政策受限制，扶貧資金缺口大

相鄰的貧困村易地扶貧搬遷，每戶補助好幾萬元，貧困戶從半山腰搬到了平壩上的農民新村，住上了配套設施齊全的新房。而非貧困村貧困戶沒法享受這個好政策，常年住在高山險坡上，想搬卻搬不下來。“貧困程度不相上下，為什么扶持政策天上地下？”*扶貧不能留“死角”，人民日報2016-9-18(10)由于扶貧資源有限，除了普惠政策、到戶項目可以覆蓋到非貧困村貧困戶，其他方面的政策難以使插花貧困地區貧困戶受益。打響脫貧攻堅戰前期階段，資金、項目等重點投向了片區內貧困縣、貧困村，片區內貧困縣、貧困村在道路、基礎設施、公共設施、文化衛生、水土改良、農業科技幫扶等方面項目多，片區外貧困縣、貧困村項目少，非貧困縣、非貧困村沒有扶貧項目。沒有“貧困村”的牌子,也就意味著得不到相應的財政支持，非貧困村里的貧困戶無法得到關注，投入相對不足。筆者在綿陽調研的時候了解到，財政專項扶貧資金的撥付，片區內的縣遠遠大于片區外的縣。如北川、平武等縣，2016年財政專項扶貧資金達3500萬，不屬于片區內但貧困人口最多的三臺縣只有1200萬元。這種“厚此薄彼”雖有一定的現實合理性，但隨著脫貧攻堅力度日益增強，很多貧困村面貌變化大，發展條件越來越好，相比之下，起點差異不大的一些非貧困村，既無緣享受扶貧政策紅利，又得不到市縣財力的有力扶持，發展條件沒有改善，客觀上延遲了插花貧困地區貧困戶脫貧摘帽的進程。

(二)幫扶力量弱，內生動力不足

2017年4月前，四川省“五個一”幫扶機制只覆蓋到貧困村，“插花式”貧困戶一般由鄉鎮干部幫扶，缺少“第一書記”、駐村農技員等專業幫扶力量。由于非貧困村不是聚焦的對象，對散居在非貧困村的貧困人口脫貧工作重視力度不夠，幫扶安排上認識不到位，一個干部幫扶幾個貧困戶的“一拖幾”方式讓幫扶人力不從心；依托鄉鎮干部幫扶對基層公務員的能力要求很高，但恰恰基層公務員能力有限，慰問式扶貧被迫成為主要幫扶方式。由于扶貧幫扶流于形式，貧困戶陽光雨露享受少，思想認識觸動少，脫貧致富的內生動力沒有激發，導致相關政策理解不透、脫貧路徑匱乏、返貧風險高等困境。

(三)產業扶貧缺抓手，脫貧基礎不牢靠

由于產業扶貧規劃只與貧困村對接，非貧困村產業扶貧缺乏指導，加之沒有產業發展周轉金支持，產業扶貧缺乏抓手。雖然貧困戶可以利用小額扶貧貸款，但因為缺乏有效的組織和帶動，實際利用率也較低。“插花式”貧困的突出特點就是貧困人口不集中,呈現點狀分布,因此扶貧資金也比較分散, 很難發揮放大效應。以貧困村為承載體的扶貧項目，在片區內可覆蓋幾十甚至上百戶，插花貧困地區可能只覆蓋幾戶，覆蓋效果差影響扶貧項目在插花貧困地區落地，插花貧困地區生產結構調整困難，依靠傳統種養殖業，面臨低端同質化競爭、農產品價格下降的沖擊，嚴重影響脫貧的可持續性。貧困村的貧困戶享受政策支持、項目資金進入專業合作社，在家里掙錢，比非貧困村的貧困戶日子過得好，形成新的反差，非貧困村貧困戶心理不平衡，發展農業生產的積極性受到影響。

(四)社會保障水平低，因病致貧難脫貧

插花地區主要是因病、因殘、因老等特殊困難才沒有達到扶貧標準，成為貧困戶，但由于醫療救助、農村養老等社會保障扶貧政策推進緩慢，對這些特殊困難群體的幫扶力度較弱，因病、養老問題導致的貧困，只是靠聯系幫扶，靠村社干部、鄉鎮干部自身能力幫扶，缺乏鞏固機制。由于貧困戶新增識別必須等動態調整的時間點，年度中因病致貧就無法及時入庫，不能及時享受貧困戶的醫療幫扶政策。現行農村低保制度與扶貧開發政策沒銜接，低保按個人評定，貧困戶按戶計算，工作機制不健全，沒有形成制度合力，農村低保制度在打贏脫貧攻堅戰中的兜底保障作用無法有效發揮。

三、破解插花地區扶貧難題的“繡花”功夫

相較于國家對“四大片區”的強力扶持，未被納入扶貧規劃的非貧困縣、非貧困村的“插花型”貧困戶脫貧工作“被邊緣化”，迫切需要引起高度重視。如果說，四川省按照“先難后易”的部署安排在打響脫貧攻堅戰的初期把脫貧攻堅的主戰場放在了“四大片區”，接下來，就需要在繼續深入推進主戰場脫貧攻堅工作、鞏固脫貧成果的同時，全力開辟分戰場，研究針對性辦法措施，下更細的“繡花”功夫破解“插花式”貧困難題，確保扶貧不留死角。

(一)統籌協調幫扶力量，重視激發內生動力

2017年4月，四川省率先在貧困戶超過20戶的非貧困村，落實“三個一”幫扶的要求，即選派1名“第一書記”、1個農業技術巡回服務小組，并為每戶貧困戶落實1名結對幫扶責任人。同時，在貧困戶不超過20戶的非貧困村，為每戶貧困戶落實1名結對幫扶責任人，鼓勵各地動員本村骨干黨員、產業大戶和致富帶頭人對“插花式”貧困戶進行一對一幫扶，確保脫貧幫扶工作全覆蓋。*四川攻堅“插花式”貧困 精細“繡花”扶貧不留死角. http://www.sc.xinhuanet.com/content/2017-06/13/c_1121133308.htm插花貧困地區要切實落實政策，整合各方面力量，結合優秀年輕干部人才遞進培養、后備干部培養、基層黨建骨干培養工程等工作從優選派幫扶干部，把農村基層黨組織建設成為帶領農民致富、維護農村穩定的堅強戰斗堡壘。目前，內江實施“千名第一書記”選派計劃，廣元3.7萬名干部進村再“結親”，對口幫扶6.86萬名“插花式”貧困群眾，*四川新聞網http://scnews.newssc.org/system/20170613/000788070.html都取得了較好效果。在加強幫扶力量的同時，要重視激發貧困群眾內生動力，注重扶貧同扶志、扶智相結合，幫助貧困群眾擺脫意識和思想貧困，激發其脫貧的強烈愿望和自力更生的脫貧主體意識。

(二)增加扶貧資金投入，提升產業扶貧成效

插花地區在產業發展規劃上要將插花貧困戶脫貧任務和本地產業發展緊密結合，以縣鄉為單位加強產業發展指導，形成長效脫貧幫扶產業。加大對插花貧困鄉鎮的省級扶貧投入支持力度，增加老區建設資金、以工代賑資金和扶貧信貸資金額度。進一步整合扶貧資源，引導行業部門和社會力量兼顧片區外幫扶，多方借力探索建立各種類型的產業扶持基金。不少干部認為插花貧困地區經濟條件相對較好，依靠當地發展帶動，很多貧困戶也能脫貧，實際情況則不然。貧困戶的一大特點就是自身發展能力弱，契合實際的外界幫扶是脫貧的重要依托。鹽亭縣麻秧鄉天水村，在沒有組織帶動之前，產業發展隨意性很大，貧困戶通過發展產業脫貧沒有保障。后來引導在外成功人士成立“脫貧互助基金”，籌集資金200萬元用于脫貧產業發展和公益事業，面貌大變。筆者在調研中看到，該村的“抱團回鄉創業產業園”搞得轟轟烈烈，采取“公司+合作社+貧困戶”模式，成立天水緣農業開發有限公司和天地緣中藥材種植專業合作社，流轉土地(林地)840余畝種植早熟春蜜桃和晚熟沃柑，林下套種百合、丹參等中藥材，并常年聘請省農科院專家現場指導。貧困戶有了“組織”，對脫貧致富信心滿滿。現階段，內江市探索出“保底分紅”、“雙進雙出”共榮、“聚沙成塔”、“三借三還”等產業扶貧模式，對提高貧困群眾組織化程度、推動適度規模經營、促進貧困戶持續增收和精準扶貧起到了積極作用。*內江市探索插花型貧困區產業扶貧模式，http://www.scagri.gov.cn/ztzl/cyfp/201706/t20170601_511780.html廣元市給每個非貧困村安排10-20萬元產業扶持資金，“復制推廣”對貧困村的幫扶模式，產業扶貧成效逐步顯現。

(三)創新政策機制，盤活農村資源助脫貧

鼓勵插花貧困地區打破鄉鎮界限，實行分區規劃、分類指導、聚集資金、整合土地，以點連線、以線成片、以片帶面，專注發展資源利用高效、生態系統穩定、產地環境良好、產品質量安全的現代綠色生態農業，將貧困戶聚集到產業鏈上，提高貧困群眾組織化程度、推動適度規模經營，統一技術指導、統一經營銷售,以收益分紅的方式帶動貧困戶脫貧，通過強村幫弱村、先富帶后富的方式扶貧。

目前我國農村集體建設用地(包括宅基地)使用主體和交易存在諸多限制，農民缺乏完整的收益權和處分權，現行土地制度改革試點僅允許探索進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或轉讓宅基地，改革紅利有限。有必要進一步深化農村土地制度改革，促進農村集體建設用地權利資本化，促進土地流轉，通過資產折股量化、盤活土地資產等方式發展壯大農村集體經濟，使資源變資產，資金變股金，農民變股東，有效增加貧困農戶的財產性收入。大力發展新型農村合作經濟，探索專業合作社與貧困戶利益聯結機制，進一步創新 “插花”貧困戶“精準脫貧”的方法。針對專業合作社請農民務工，務工者缺乏勞動積極性，人力成本越來越高等問題，可探索專合社將流轉土地集中整治后返祖給貧困戶，貧困戶自己栽種，按生態標準要求交貨的方式，既解決貧困戶獨立種植缺乏技術標準和脫離市場需要的問題，又克服了貧困戶以務工方式獲取收入的低效問題。

擴大插花地區扶貧貼息貸款規模，加大小額貼息貸款力度，通過放大扶貧資金使用效應，轉變貧困戶經濟發展方式，以金融杠桿撬動貧困地區產業發展到戶到人，實現穩定增收。創新金融精準扶貧模式，梓潼縣創新“政府+企業、金融、合作社、農場主、貧困戶”的“1+5”產業模式，政府設立1000萬元貧困戶貸款擔保金，金融部門通過代養合同提供貧困戶質押擔保信貸，代養合作社以股份合作形式吸納貧困村集體經濟組織和貧困戶入社，聘請職業經理人，按生豬增重數量、死亡率、料肉比、藥品使用費與正大集團結算代養費，代養費與生豬市場價格無關，確保貧困戶一年脫貧、五年還清貸款、年年穩定增收，人均年增收1500元以上。*綿陽梓潼創新“1+5”產業扶貧模式解決插花貧困和返貧難題，http://www.myagri.gov.cn/ZhengWu/ZhengWuDongTai/ZhengWuDongTai/2017/02/07/1272387.shtml這種金融助推精準扶貧到戶到人的模式有必要在非貧困村推廣。

(四)搞好制度銜接，提升保障水平

進一步完善農村五保戶供養、最低生活保障等制度，提高保障水平，全面覆蓋沒有勞動能力等原因造成常年生活困難的貧困人口。探索扶貧與低保有機結合統一的新路徑，實現扶貧資金一體化，有效解決政出多門、九龍治水的問題。研究制定符合發展實際的托底幫扶計劃，打好醫療衛生、醫保社保、民政救濟救助、教育扶貧資源、農業產業支持等行業扶貧領域的政策“組合拳”。提高貧困人口新型農村合作醫療參合率，健全農村衛生服務和醫療救助體系，建議插花貧困地區縣、鄉財政拿出一定比例的資金設立社會保障專項基金，解決建檔立卡貧困戶在縣、鄉醫院住院費用的負擔。為了避免過度醫療，住院費用報銷應有一定的起付點要求。積極謀劃社會力量參與幫扶途徑，形成以政府為“主導”、以市場為“手段”、以社會為“平臺”的大扶貧開發格局。

相對于集中連片扶貧的“集團化作戰”，破解 “插花式”貧困需要“單兵作戰”，確保精準“滴灌”，更加需要下一番“繡花”功夫。既要準、又要細、還要穩。

[1] 趙曉峰 邢成舉. 農民合作社與精準扶貧協同發展機制構建：理論邏輯與實踐路徑[J]. 農業經濟問題, 2016(4)： 23-29.

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[3] 葉興慶. “三農”領域治國理政新思想新實踐[J]. 中國農村經濟，2016(10)：14-18.

2017-08-20

林俐(1964-)，女，重慶榮昌縣人，中共四川省委黨校 四川行政學院區域經濟教研部副主任，教授。主要從事區域經濟方面的教學和研究工作。

F323.8

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1008-5955(2017)03-0060-04

周建瑜)