探索“四位一體”養(yǎng)老服務(wù)新模式以山東省泰安市為例

◎ 鹿鋒 趙路

探索“四位一體”養(yǎng)老服務(wù)新模式以山東省泰安市為例

◎ 鹿鋒 趙路

近年來，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)迅速發(fā)展。但與經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要和老年人的養(yǎng)老需求相比，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展還存在定位不準、職責不清、機制不順、活力不足等一些不容忽視的問題。進一步理清思路，抓住關(guān)鍵，突破瓶頸，建立完善居家、社區(qū)、機構(gòu)、醫(yī)養(yǎng)“四位一體”的養(yǎng)老服務(wù)體系勢在必行。

明確定位，進一步理清養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展思路

養(yǎng)老服務(wù)業(yè)具有事業(yè)與產(chǎn)業(yè)雙重性質(zhì)，這是當下我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重要特質(zhì)。當前養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展總體要求及發(fā)展思路可以概括為“1324”，即“圍繞一個目標，堅持三項原則，構(gòu)建兩大體系，實現(xiàn)四位一體”。

——“一個目標”：保重點、廣覆蓋、建機制、增活力。“保重點”是保失能老人護理；“廣覆蓋”是建立覆蓋城鄉(xiāng)的老年人保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)；“建機制”是改革創(chuàng)新老年人服務(wù)體制機制；“增活力”是形成社會資源充分參與的養(yǎng)老服務(wù)合力。

——“三項原則”：政府保失能重點、社會管活力養(yǎng)老、家庭盡贍養(yǎng)責任。“政府保失能重點”是指政府在失能老人養(yǎng)老保障承擔更多責任；“社會管活力養(yǎng)老”是指讓市場在健康老人養(yǎng)老保障中發(fā)揮更大作用；“家庭盡贍養(yǎng)責任”是指強化家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性作用。

——“兩大體系”：失能老人護理養(yǎng)老保障體系，健康老人養(yǎng)老保障體系。“失能老人護理養(yǎng)老保障體系”要堅持政府托底；“健康老人活力養(yǎng)老保障體系”要強化市場作用。

——“四位一體”：居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機構(gòu)為補充，醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合。全社會形成“964”的養(yǎng)老服務(wù)格局——96%的老人在社區(qū)居家養(yǎng)老，4%的老人進機構(gòu)養(yǎng)老。

依據(jù)上述思路，山東省泰安市明確了“養(yǎng)老泰安·養(yǎng)生泰山”的工作目標，即完善社會養(yǎng)老服務(wù)體系，推進“養(yǎng)老泰安”建設(shè)；大力發(fā)展健康活力養(yǎng)老，推動“養(yǎng)生泰山”建設(shè)。市政府出臺了《泰安市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型升級實施方案》，明確了全市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)工作目標和發(fā)展思路。

突出重點，加大對“養(yǎng)老剛需”的保障力度

失能老人特別是低收入群體中失能老人護理養(yǎng)老保障是養(yǎng)老服務(wù)的當務(wù)之急，是當前應(yīng)高度重視的“養(yǎng)老剛需”。以泰安市為例，全市有輕度失能老年人4.8萬人，中度失能老年人0.3萬人，重度失能老年人1.1萬人，失能老人占老年人總數(shù)的6.3%。服務(wù)好這個硬需求，就必須加快建立失能老人護理保障體系。這項工作可按照如下方式推進：一是進行評估。由專業(yè)組織對老人進行健康評估，根據(jù)其身體狀況進行分類分級。二是分類照護。按照老人的自理程度確定護理等級及護理養(yǎng)老方式，如有的進政府定點的護理院，有的入住社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站專設(shè)的護理型床位，有的由專業(yè)護理人員進行居家服務(wù)。目前，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建設(shè)已比較規(guī)范。可以根據(jù)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心規(guī)模，在社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心拿出3-10個床位用于社區(qū)家庭護理型養(yǎng)老。三是費用分擔。低收入群體中的失能老人費用全部由醫(yī)保或政府專項補貼負擔，其他的失能老人由醫(yī)保、將來的長護險或個人共同負擔。

夯實根基，強力推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)

要實現(xiàn)讓96%的老人在社區(qū)居家養(yǎng)老的目標，必須進行清晰、務(wù)實、剛性的制度設(shè)計。目前，要切實解決好“誰需要、誰出錢、誰評估、誰服務(wù)、誰監(jiān)管”五個環(huán)節(jié)的問題。

一是誰需要。當前，社區(qū)居家老人的養(yǎng)老需求可以分為兩個大類：一類是失能老人的家庭護理需求；一類是老人的家政服務(wù)需求。前一類需求需要具備一定技能的專業(yè)人員提供，后一類需求主要包括助浴、助餐、助潔、助行服務(wù)等。要進行需求細分、需求歸類，引導(dǎo)各服務(wù)主體有的放矢地提供供給。

二是誰出錢。養(yǎng)老費用要明確職責，多方承擔。一是政府補貼。對于失能老人的家庭護理，建議進行政府分類分層補貼；對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)硬件設(shè)施，政府給予建設(shè)、維護方面的一次性和年度性維護補貼；對于為老人提供服務(wù)的社會組織，政府以項目形式給予相對固定的年度性運營補貼。二是建立長護險。采取政府補貼一部分、醫(yī)保劃出一部分、個人繳納一部分的方式，建立長期護理保險制度，使家庭護理費用逐步納入醫(yī)保或長護險體系。三是家庭支持。對于子女收入水平較高且老人無收入或收入較低的家庭，子女應(yīng)當盡贍養(yǎng)義務(wù)。建立家庭成員的養(yǎng)老服務(wù)政策支持體系，政府及用人單位對子女護理老人給予適當?shù)难a貼及時間補償。四是個人承擔。健康老人的助潔、助餐、助浴、助行等家政服務(wù)費用應(yīng)以老人及家庭個人承擔為主。

三是誰評估。當前，可開展兩項評估：老人健康狀況評估，老人家庭經(jīng)濟狀況評估。評估工作可由衛(wèi)計部門或民政部門牽頭，由政府主辦或政府委托第三方社會組織承辦。評估費用由政府支付。老年人家庭狀況評估由民政部門的家庭經(jīng)濟狀況評估機構(gòu)承擔。在兩項評估的基礎(chǔ)上，確定老人的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式及費用的政府補貼及個人負擔方式。

四是誰服務(wù)。要切實抓好發(fā)展服務(wù)組織，設(shè)立服務(wù)陣地，培訓服務(wù)人員三個環(huán)節(jié)的工作。一是發(fā)展服務(wù)機構(gòu)。對于低收入群體中的重度及中度失能老人，主要由政府辦的護理機構(gòu)提供服務(wù)；對于社區(qū)居家老人，可由社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心協(xié)調(diào)非營利的社會組織或養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)提供服務(wù)。二是建立服務(wù)陣地。在每個社區(qū)建立社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心。中心可由政府設(shè)立，也可由政府通過購買服務(wù)設(shè)立。三是培訓服務(wù)人才。盡快建立推開普及家庭醫(yī)生制度，進一步加大養(yǎng)老專業(yè)人才培訓力度，建立全方位的服務(wù)人才培訓體系。

五是誰監(jiān)管。政府要負起養(yǎng)老服務(wù)的主體責任。制定好養(yǎng)老機構(gòu)、日間照料中心、農(nóng)村幸福院的管理與服務(wù)標準，建立起養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和服務(wù)組織的準入、補貼資格審定機制、退出機制。加強對養(yǎng)老服務(wù)中的消防安全、服務(wù)質(zhì)量的評估、檢查。

激發(fā)活力，推動形成多方參與的產(chǎn)業(yè)形態(tài)

要進一步發(fā)揮市場在健康老人活力養(yǎng)老中的作用，實現(xiàn)民生改善與經(jīng)濟發(fā)展雙促進、雙提高。

一是定政策，“放管服”，吸引社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)。運用各類優(yōu)惠扶持政策，引導(dǎo)大企業(yè)、大集團投資建設(shè)和運營養(yǎng)老機構(gòu)、日間照料設(shè)施，走連鎖化、品牌化、規(guī)模化發(fā)展道路。進一步深化“放管服”改革，簡化審批手續(xù)，推行并聯(lián)審批，鼓勵將閑置用房、培訓中心、酒店改造為養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。

二是調(diào)存量，促增量，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)。大力推進公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革，推動公辦養(yǎng)老機構(gòu)轉(zhuǎn)制為企業(yè)、社會組織或?qū)崿F(xiàn)公建民營，提高民辦公建民營養(yǎng)老機構(gòu)占比。逐步構(gòu)建起縱向加橫向的“十字形”的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)：“縱向業(yè)態(tài)”即健康老人服務(wù)機構(gòu)、失能老人服務(wù)機構(gòu)、臨終關(guān)懷服務(wù)機構(gòu)；“橫向業(yè)態(tài)”即政府辦的護理機構(gòu)、社會組織舉辦的非營利機構(gòu)、企業(yè)舉辦的營利性機構(gòu)。縱橫不同類型、不同層面的服務(wù)機構(gòu)各有主責，互相補充，互相支持，形成既穩(wěn)定發(fā)展又富有活力的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)態(tài)。2017年，泰安市投資3.8億元的山東泰山社會福利中心運營采取合作的方式，將運營服務(wù)委托給市內(nèi)一家大型醫(yī)療機構(gòu)，既整合了醫(yī)療資源，又探索出了一條醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、社會運營的新路子。

三是抓融合，強功能，推動養(yǎng)老服務(wù)的多元化發(fā)展。大力發(fā)展養(yǎng)老社區(qū)，建設(shè)滿足老年人教育、健身、娛樂、保健、醫(yī)療、康復(fù)、護理等多種需求的大型養(yǎng)老綜合體。加快養(yǎng)老與房地產(chǎn)、醫(yī)療、保險、旅游等融合步伐，大力發(fā)展候鳥式養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老、農(nóng)家養(yǎng)老、以房養(yǎng)老、會員制養(yǎng)老等新興業(yè)態(tài)，拉長產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)業(yè)聚集度。

四是拓渠道，破難題，探索養(yǎng)老金融服務(wù)形式。鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新金融服務(wù)，通過貸款貼息、小額貸款、上市融資，以及推進應(yīng)收賬款質(zhì)押、預(yù)期收益權(quán)質(zhì)押、動產(chǎn)抵押等抵質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)，拓展投融資渠道，破解融資難題。開展以房養(yǎng)老試點。探索將政府支持社會力量建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的優(yōu)惠土地和補助資金作價記賬，政府不參與養(yǎng)老機構(gòu)運營管理、收益分紅和債務(wù)承擔，并加強對養(yǎng)老功能的監(jiān)管。

（作者單位：山東省泰安市民政局）