機關黨組織發揮監督作用的方式與途徑

南通市級機關工委課題組

機關黨組織發揮監督作用的方式與途徑

南通市級機關工委課題組

發揮機關黨組織的監督作用既是全面從嚴治黨的時代要求，也是機關黨組織自身建設的必然要求。調研發現，當前機關黨組織發揮監督作用面臨著思想認識上缺乏主動性、自覺性，體制機制上缺乏權威性、科學性，監督內容上缺乏全面性、務實性，監督過程上缺乏系統性等突出問題。基于此，要按照貼近實際、回應現實、著眼長遠的原則，采取具有科學性、可操作性、系統性的具體對策。

機關黨組織；監督責任；黨風廉政建設

機關黨組織發揮監督作用，維護和執行黨的紀律，增強黨組織的創造力、凝聚力和戰斗力，不僅是黨章賦予的重要職責，也是推動全面從嚴治黨的有力杠桿。如何讓機關黨組織切實有效地發揮監督作用，是擺在各級機關黨組織面前的一項重大課題。南通市級機關工委課題組通過問卷調查、召開座談會、深度訪談等方法，圍繞機關黨組織發揮監督作用問題展開了深入調研，探索機關黨組織發揮監督作用所面臨的問題及可行路徑。

一、發揮機關黨組織的監督作用：時代要求和自身使命的雙重推動

（一）發揮機關黨組織的監督作用是其自身職責和特殊使命的要求。黨章規定，“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。”其基本任務包括對行政負責人在內的每個黨員進行監督。機關黨組織雖然不直接負責對機關部門的行政工作和業務工作，但是負有對全體黨員包括行政負責人在貫徹執行黨的路線、方針、政策以及思想作風、工作作風和道德品質等方面實施監督的職責。這要求機關黨組織要把發揮監督作用當作重要職責和本質使命，對機關干部和黨員實施監督是其應有之義，監督不力則是其職責不彰。

（二）發揮機關黨組織的監督作用是強化紀律約束的現實需要。習近平總書記指出，要讓黨規黨紀成為管黨治黨的重要依據和制度形式，并成為所有黨員必須堅持和不可逾越的底線。作為黨的基層組織，要始終做到同黨中央保持高度一致，就必須盡職盡責地通過強化紀律約束發揮監督作用。事實證明，一些機關干部落馬往往是從破壞規矩、漠視紀律開始，觸碰法律的高壓線，必然是破壞紀律紅線的惡果。機關干部出“大”問題，往往是從破壞“小”規矩積累的。因此，在突出強調紀律建設、把紀律和規矩挺在前面的當前，通過切實履行監督職責來防止黨員干部在“溫水煮青蛙”的過程中陷入違法的深淵，既是遏制腐敗增量的有效途徑，也是對黨員干部的關愛和呵護，更是從源頭上阻斷機關不正之風的治本之策。

（三）發揮機關黨組織的監督作用是推動落實黨風廉政建設責任的基本路徑。黨的十八屆三中全會明確提出，“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負有監督責任。”機關黨組織雖然既不是黨組，也不是紀檢監察機構，但是在推動機關黨風廉政建設工作中并不是旁觀者，而是重要參與者、推動者和監督者。全力推動所在機關切實履行和落實“兩個責任”，就是機關黨組織的最大政績和最大使命。

二、機關黨組織發揮監督作用面臨的突出難題

綜合調研所獲的多方面素材，機關黨組織在發揮監督作用過程中存在的問題主要表現為：

（一）思想認識上：缺乏主動性、自覺性

調研發現，當前制約機關黨組織發揮監督作用的首要因素在于：監督主體和監督客體存在監督意識淡薄、缺乏接受監督的主動性和自覺性。就監督主體而言，一些機關黨組織缺乏主動作為的勇氣和魄力。不少機關黨組織負責人一般由單位副職兼任，除了黨務工作外還要負責具體的業務工作，而業務工作較為彰顯政績。這在無形之中造成一些機關黨組織負責人傾向于將更多的時間和精力投向業務工作而不是監督工作。就監督客體而言，不愿意主動接受監督是最突出的問題。有些黨員特別是“一把手”的眼里，似乎只要業務工作搞上去了，其他方面任性一點沒關系。久而久之，就沒有了主動接受監督的意識。

（二）體制機制上：缺乏權威性、科學性

按照《黨章》和《黨內監督條例》的規定，機關黨組織協助機關行政負責人開展工作，不對機關負領導責任。這種制度設計實際上意味著機關黨組織對黨員、領導干部的監督不是靠行政權威的力量，而是靠黨員之間、組織與黨員之間、上下級之間的相互配合，通過黨的組織生活會、民主評議黨員、紀律檢查等方式進行監督。但是從實際情況看，其監督如同軟綿綿的“橡皮圖章”，缺乏應有的權威性。從體制設計來看，作為機關內設機構，機關黨組織的人員編制、干部任免、工作經費、后勤保障都依附于同級黨委。這意味著機關黨組織對黨員干部的監督是一種自下而上的監督，但容易導致監督客體領導監督主體、監督主體依附于監督客體的困境，從而使機關黨組織監督的獨立性和權威性大打折扣。

（三）監督內容上：缺乏全面性、務實性

雖然機關黨組織監督涉及到黨內生活、黨員行為的各個方面，但實際上，機關黨組織對黨員干部的監督主要限于廉政方面，其他方面多是一筆帶過。這種嚴重影響了機關黨組織監督的全面性。一些機關黨組織雖然重視對黨員干部生活作風、“八小時之外”的監督，但是又忽視了對干部勤政為民、工作效率方面的監督。機關黨組織的監督不僅缺乏全面性，而且還缺乏務實性。調研發現，一些機關黨組織雖然在日常工作中開展了監督，但大多不是重要事項，而是一般性的行政事務。一些黨員對此形象地稱之為“重要的事情不監督，監督的事情不重要”。

（四）監督過程上：缺乏系統性、完整性

監督理應是一個過程，而非僅僅是一個節點。但是，調研發現，當前機關黨組織監督忽略事前、事中監督，而將重點放在事后監督及其補救。比如，對重大事項、重大項目的決策，機關黨組織很少有機會參與，即使參與也不能提前介入，最多只是在項目上會、班子成員討論等最后環節發表意見。結果形成無法對重大決策或重要事項的可行性、科學性及其風險進行事前評估和監督。機關黨組織對機關黨員干部的監督，實質上是對決策權、審批權、經辦權等權力運行過程的監督。但實際上，一些機關黨組織不僅不能參與干部任免的表決、考核，而且對機關干部日常工作中的權力行使過程也無從監督。

三、發揮機關黨組織監督作用的總體思路及對策建議

（一）總體思路

1.找準定位。其一，從機關黨組織自身的工作性質找準定位。機關黨組織不要將“監督”誤解為“領導”。離開“協助”談監督，就會偏離方向，而且還會將自己置于被動境地，無從監督。其二，從機關黨組織的工作任務找準定位。機關黨組織的基本任務主要是對黨員的教育、管理和監督。監督必須根據教育和管理的目標和權限來實施，脫離這個底線來監督，終究是不切實際的。

2.機制革新。可以在重大事項決策、干部選拔任免、重大事項報告等方面，做實做足機關黨組織的“列席權”、“參與權”、“建議權”、“活動權”、“報告權”等重要權限，增強開展有效監督的權威性。

3.突出重點。一是重點對象：要將領導干部，處、室負責人、重點崗位負責人作為重點監督對象。二是重點領域：突出對黨員干部貫徹執行黨的路線、方針、政策的監督；突出對領導干部選拔任用干部方面的監督，嚴格把好選人用人關；突出對重大工程建設、物資采購、資金管理使用、招投標等領域的監督。三是重點環節：注重對權力授予過程和行使過程的監督，防止出現監督漏洞；注重重大事項決策前的監督，實現事前事中事后監督的全覆蓋。四是重點措施：將紀律和規矩挺在前面，引導黨員干部牢固樹立守紀律講規矩的意識。

4.注重可操作性。明確違反制度規定的處理辦法，盡量做到準確、具體，便于操作和掌握。要采取與地區實際、機關部門狀況等具體情況相一致的、具有切實可行性的措施。

（二）主要對策

從當前機關黨組織監督所處的體制環境和全面從嚴治黨的形勢看，加強機關黨組織監督可以探索“1+2+X”模式。“1”即是抓住權力監督這個關鍵——喪失對權力的監督，其他方面的監督都是隔靴搔癢；“2”即是抓住監督的主體和客體兩大要素的互動——任何黨員既是實施監督的主體，又是接受監督的客體；“X”即是采取一系列有針對性、可行性的有效措施。

1.抓住關鍵：形成完整的權力監督鏈條。要對權力的授予過程、行使過程及其結果進行強有力的監督。將機關黨組織在干部選拔任免、使用、懲處等過程中具有必須的發言權和意見權作為一項制度明確下來，規定機關干部的任免必須征求機關黨組織負責人的意見，缺少這一步驟即為程序缺失。要允許機關黨組織負責人參與機關重大事項討論、意見征詢等環節，加大對重大事項決策和實施情況的監督；推動建立公開辦事制度，做到辦事內容、辦事條件、辦事標準、辦事程序、辦事結果“五公開”，督促有關處室主動接受監督；督促健全完善資金運用、項目招投標等重點工作“會簽”制度，嚴防權力妄為。將督查結果積極應用于干部選拔、年度考核、職稱晉升等工作中；嚴格暗訪結果責任追究，在有充分理由和證據證明某個黨員干部的某一行為屬于濫用權力時，可以向機關黨組織提出意見。

2.合力互動：主客體共同監督。充分認識到，黨組織不對黨員進行監督是黨組織的失職，而黨員不接受黨組織的監督，就喪失了黨員的起碼條件。每位黨員既是監督者，同時也是被監督者。要有計劃地組織黨員干部認真學習以黨章等為主要內容的黨規黨紀，使之不斷增強監督意識和紀律觀念；通過廣泛深入持久的思想教育，增強黨員干部的監督責任感，使黨內監督真正落到實處。

3.拓寬渠道：健全監督網絡體系。加快建設機關黨組織對黨員、黨員對領導干部、領導干部相互之間、機關上下級黨組織之間、黨員之間以及黨外群眾對黨員等方面的監督機制，以形成縱向與橫向密切配合的監督體系；把組織監督與黨員干部的自律結合起來，加強黨組織對黨員干部的嚴格監督。構建黨內監督與黨外監督相結合的體系，發揮網絡、媒體等輿論的監督效能，確實保障群眾的知情權、審議權、參與權和監督權。

4.注重整合：形成有效監督的合力。堅持權力機關監督、政協民主監督、司法監督、行政監督、群眾監督、輿論監督融合起來，形成監督合力。吸收機關黨組織專職副書記參與本部門、本單位重大問題的研究，使機關黨組織監督逐步滲透到公務執行的各個環節，覆蓋到黨員領導干部權職運行的每個階段，督促黨員干部正確運用和行使權力。通過組織群眾開展民情懇談、民情走訪等活動，在重大事項決策前廣泛聽取意見建議，充分發揮群眾事先監督的效能。

5.開發技術：提高監督的可應用性。積極開發和應用相應的技術手段。結合機關自身工作實際，發揮行政工作內控平臺，通過開發“日常工作、要點監控、督查核查、責任追究、申訴反饋”等閉合性模塊，規范權力行使過程、提高行政督察的針對性。借用信息技術開發機關黨員干部清正指數評價體系，提升黨員干部“職業道德、家庭美德、社會公德和黨性修養”為目標，通過開發“紀律規矩、清廉動態、行為監控、清正評價”等板塊，引導黨員干部照鏡子、找問題、正衣冠、糾不足。

（課題組成員：王 斌、朱雪兵、顏海燕）

責任編輯：江生亮