矛盾糾紛多元化解機制建設的若干思考
——以嘉興市為例

□曹雪根，張建章，余潔

（中共嘉興市委政法委員會，浙江 嘉興 314000）

矛盾糾紛多元化解機制建設的若干思考
——以嘉興市為例

□曹雪根，張建章，余潔

（中共嘉興市委政法委員會，浙江 嘉興 314000）

當前，社會矛盾糾紛呈現出新特點，對現有的社會矛盾糾紛解決機制提出了新挑戰。嘉興市把矛盾糾紛排查調處工作作為維護社會和諧、深化平安建設的一項重要基礎性工作來抓，探索糾紛隱患化解途徑，著力構建“大調解”工作格局，創新開展多元化解決糾紛機制。結合嘉興實際，研究分析矛盾糾紛的新特點和矛盾糾紛多元化解機制存在的主要問題，必須從加強組織領導、健全工作機制、搭建綜合平臺、強化工作保障入手，構建由黨政統一領導、部門合力協同、群眾積極參與的多元化糾紛解決機制，從而有效解決當前社會轉型期所出現的各種社會矛盾糾紛。

矛盾糾紛；多元化解機制；嘉興市

近年來，隨著社會經濟快速發展、經濟體制變革持續深化、社會利益格局不斷調整，社會矛盾糾紛呈現出糾紛主體多元化、類型多樣化、規模群體性等特點，對現有的社會矛盾糾紛解決機制提出了新挑戰。為應對社會矛盾糾紛多元化的發展趨勢，及時有效地化解矛盾糾紛，構建社會主義和諧社會，深入推進平安中國建設，筆者結合嘉興實際，對構建功能互補、程序銜接的矛盾糾紛多元化解體系談一些思考。

一、嘉興市矛盾糾紛多元化解機制的主要做法

嘉興市把矛盾糾紛排查調處工作作為維護社會和諧、深化平安建設的一項重要基礎性工作來抓，探索糾紛隱患化解途徑，著力構建“大調解”工作格局，創新開展多元化解決糾紛機制，并將其作為綜治年度目標管理和平安創建考核的重要內容。近年來，嘉興市每年平均排查調處各類矛盾糾紛5萬余起，調處率達95.6%，有效防止各類民轉刑案件，多年來未發生重大群體性事件、群眾性糾紛械斗事件、群死群傷治安災害事故，連續兩屆被評為全國社會治安（管理）綜合治理工作優秀市，實現了平安建設“十二連冠”“滿堂紅”，并率先奪得“平安金鼎”。

（一）發揮各地各相關部門的重要作用，構建了縱橫貫通的調解組織大網絡。市委市政府制定出臺《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的實施辦法》，明確工作目標，方法舉措和工作保障等內容。全面延伸調解觸角，在市級成立社會矛盾“大調解”工作指導委員會，由市委副書記、政法委書記擔任主任，市委常委、常務副市長，市委常委、公安局長，市委政法委主持工作副書記擔任副主任，市法院、市檢察院、市政府法制辦、市綜治辦等22個部門擔任成員；縣（市、區）級成立社會矛盾“大調解”工作領導小組，建立縣級矛盾糾紛聯合調處中心，并依托相應職能部門建立同級人民調解指導中心、行政調解指導中心和司法調解指導中心；鎮（街道）依托社會服務管理中心設立調解區，強化鎮（街道）社會服務管理中心疏導化解社會矛盾的功能，及時調解處理轄區內涉及群體性、政策性、區域性的復雜疑難問題；村（社區）全面建立健全村級人民調解委員會，并依托綜治工作站建立調解室，抓早抓小化解各類矛盾糾紛。在橫向架構上，不斷拓寬調解領域，形成以人民調解、司法調解、行政調解為主體，融合推進仲裁、公證等調解方式為輔的“3+X”多元社會矛盾調處模式。同時，在醫療、勞動、交通事故賠償、物業等矛盾糾紛多發領域大力發展專業性人民調解組織。目前，全市共建有包括醫療、交通事故賠償、勞動、保險、物業等113個專業性行業調委會。

（二）發揮政法系統的主力軍作用，構建警調、訴調、檢調銜接機制。

出臺《嘉興市人民調解、行政調解、司法調解銜接配合實施辦法》《關于加強行政調解工作的實施意見》《嘉興市醫療糾紛預防與處置辦法》等一系列文件，分類分層落實社會矛盾化解責任，建立警調、訴調、檢調銜接機制，提高社會矛盾化解整體合力。警調銜接方面，各地公安機關不斷完善治安調解制度，指導基層派出所積極參與鎮（街道）矛盾糾紛調處工作。在派出所建立“駐所人民調解室”，在社區警務室設立矛盾糾紛調解室（區、角）。訴調銜接方面，各級法院積極發揮司法在矛盾糾紛化解體系中的引導、保障作用，建立健全訴訟與非訴訟糾紛解決銜接機制，積極開展訴前調解、訴中調解，加強與各類調解在程序對接、效力確認、法律指導等方面的協調配合。如平湖市法院對立案前當事人有意向進行調解的，由法院調委會調解，調解后達成協議需要確認的，由法院出具調解書；嘉興市秀洲區在區聯調中心設立訴調辦公室，每日派一名法官到中心值班，參與涉及的司法調解。檢調銜接方面，檢察機關建立輕微刑事案件和人民調解對接工作機制，進一步規范民事、行政申訴案件中調解工作的范圍、程序，民行申訴案件的調解工作初顯成效。另外，各級政法機關積極探索與勞動、衛生、婦聯、工會、安監、工商等部門日常調解工作的聯系、溝通和協調，做好調解機制銜接中的制度建設和組織網絡建設工作。2016年度，嘉興市各級公安機關共調處矛盾糾紛5378起，調處成功率達98.70%；全市法院民事調撤率為66.70%，穩居全省法院首位；全市檢察機關不捕和相對不訴數量明顯上升，有效體現了寬嚴相濟的刑事政策。

（三）發揮人民群眾的主體作用，形成推進多元調解的思想共識。在全面推行全員維穩責任制的基礎上，扎實推進重大決策社會穩定風險評估工作，著重從“提質、擴面、強效”入手，推動解決穩評工作平衡建設、信息化管理系統覆蓋、培育和指導第三方社會組織參與等問題。通過對重大事項開展風險評估，暫緩實施和否決一些項目，最大限度地預防和減少社會矛盾的發生。進一步發展壯大民間調解力量，依托各行業、商會、企事業單位和基層村（社區），根據不同的風俗鄉情、現實條件、工作基礎，以符合實際、管用有效為原則，充分發揮或有法律知識背景、或德高望重、或熱心調解工作的會員、行業負責人、退體人員、“兩代表一委員”的作用，組建“老娘舅”“和阿姨”“大阿姐”和民情工作室、以個人名字命名的個人調解室等土生土長的民間和諧員隊伍，按照各自專業知識，各司其職地參與到調處工作中。如嘉興市秀洲區農村地區，在百姓中擁有很高威望又十分熱心公益的“兩代表一委員”（當地稱為“鄉賢”），已經成為該區多元化解基層矛盾糾紛的重要力量，他們為百姓的利益多方奔走，傾聽和反映百姓呼聲，將可能引發的矛盾消除在萌芽中；嘉興市河南商會以“老鄉幫老鄉”為切入點，包干處理區域內河南籍鄉親的矛盾糾紛；江西商會充分發揮商會法律顧問的作用，為會員投資提供咨詢，并指導會員解決勞資糾紛、擔保糾紛等方面的問題。同時，進一步強化多元調處工作利益導向，大力實施“以獎代補”等激勵機制，定期表彰一批先進調解員，充分調動廣大調解員的工作積極性和工作榮譽感。

二、嘉興市矛盾糾紛多元化解機制存在的主要問題

嘉興市矛盾糾紛多元化糾紛解決機制雖然取得了一定的成效，但與黨委政府、人民群眾希望解決矛盾糾紛的迫切要求還有一定距離。

（一）多元化的糾紛解決體系尚未完全形成。

在調研中筆者發現，雖然嘉興市在實踐中存在著協商、人民調解、司法調解、行政調解、組織調解（如行會商會類）、經濟仲裁、勞動仲裁、行政裁決、公證、判決等各類訴訟和非訴訟解決方式，但各種糾紛解決方式缺乏明確而合理的分工，矛盾糾紛沒有建立起合理的分流機制及其有效銜接，尚未形成一個完整的多元化糾紛解決機制體系。目前，訴調、檢調、警調建立了較有效的銜接機制，其他如訪調對接、部門聯動等方面銜接機制尚處于探索實施階段，在處置突發性事件時還易出現事件哪里管、哪級管、誰主管的爭議，有的事件出現移交困難，存在互相推諉扯皮的現象。另外，對各種非訴訟解決方式的功能、程序和優點宣傳不夠，民眾對非訴訟解決方式不了解、難利用，也導致了一些糾紛解決機制虛設、機制單一。

（二）部分糾紛解決方式作用發揮不明顯。社會矛盾糾紛沒有建立起具體有操作性的協議效力認定準則，非訴訟解紛方式的處理結果缺少法律強制力的保障，權威性不夠。

一是民間調解作用有限。目前民間調解的社會化、制度化、自治化程度仍然較低，加上由于民間調解的不穩定性、接受調解后可能反悔以及人民法院不認可其調解效力等原因，致使調解的權威大打折扣，因此很多人不愿意選擇民間調解而直接訴訟。

二是行政機關調解功能未充分發揮。行政裁決效率高而成本低，本來應當是一種比較好的糾紛解決途徑，但現實中，除公安、工商、土地等部門外，其他行政機關由于法律法規沒有明確規定調解任務，因此缺乏動力主動化解糾紛，對于裁決民事糾紛持消極態度。

三是仲裁化解糾紛所占比例偏低。從嘉興市的情況來看，市法院和各級人民調解組織調解化解糾紛案件大大多于市仲裁委、各級勞動人事爭議仲裁院辦理的各類民商事、勞動仲裁案件，通過仲裁化解糾紛的總量明顯偏低。

四是非常規糾紛解決機制隨機性過強。非常規糾紛主要是指調解、司法、仲裁等常規性專門機構或程序難以解決且通常具有較大社會危害或影響的矛盾糾紛，如群體上訪、政策訴求型糾紛，涉及民族、宗教方面的紛爭、群體性事件等。對這類糾紛的解決由于缺少科學、合理、穩定和系統的方式及程序，隨機性較強，存在懈怠或過于敏感的現象。

（三）糾紛解決主體的專業化素養不夠。從解紛機構人員上看，存在配置不合理、素質參差不齊的問題，也影響了糾紛處理的實際效果。以人民調解為例，全市人民調解組織發展不平衡，缺乏有效的銜接、保障機制，經費不到位，大部分農村調解員沒有經過系統的法律知識學習，對法律、政策了解不全、不透，調解方法停留在說教和情感影響，難以應對重大疑難矛盾糾紛及新時期出現的新型矛盾糾紛。

三、新形勢下嘉興市矛盾糾紛的特

從嘉興市的情況來看，由于經濟社會的不斷發展，漸進深入的體制機制改革以及法治化進程的逐步加快，各類矛盾糾紛高發、多發，矛盾糾紛總體數量近年呈上升趨勢，同時，基層社會矛盾也呈現出一些新的特點。

（一）主體多元化。糾紛的主體正向多元化方向發展。隨著階層、群體的分化，社會矛盾糾紛涉及全社會諸多社會群體和不同社會階層。糾紛當事人已由過去的單純公民之間，過渡到公民與法人、法人與法人、公民與政府之間多方的多元化主體。

（二）類型多樣化。隨著社會發展的多元化、信息化和基層單位民主進程的逐步推進，出現不同利益的矛盾糾紛問題，從而引發更加復雜的矛盾糾紛群體的出現。目前，基層矛盾糾紛除了包括家庭、婚姻、撫養、贍養等傳統類型以外，涉及非法集資、征地拆遷、企業改制、勞動用工、涉法涉訴、拖欠民工工資、環境污染、涉軍等新型的矛盾糾紛不斷增加。以嘉興市2016年度矛盾糾紛為例，上升較快的是因環境污染、建筑工程質量、物業管理和拆遷安置引發的矛盾糾紛。

（三）規模群體化。伴隨著區域經濟的快速發展，越來越多的人民主法制意識不斷增強，自主化程度不斷提高。比如在征地拆遷方面，因土地流轉、承包權轉讓、補償安置等引起的糾紛中，眾多農民成為糾紛當事人；在經濟糾紛方面，因城市綜合體經營不善導致承諾的返租不能兌現而引起的糾紛中，眾多業主和市場建設方、承包方成了糾紛當事人；因企業經營困難導致欠薪而引起的糾紛中，企業員工和經營者成了糾紛當事人；在企業用地方面，因環境污染以及利益沖突，廠礦企業與駐地周圍村（居）民成為糾紛當事人。由于利益無法得到滿足，部分當事人采取群體越級上訪、集體上訪、沖擊企事業單位、黨政機關等手段，導致糾紛出現群體化趨勢，直接影響基層社會的穩定。

（四）糾紛復雜化。當前，矛盾糾紛形成的社會因素多，生成過程復雜，導致的后果嚴重，在矛盾糾紛的彼此消長過程中，還關聯諸多不穩定因素，其后果不是涉及一個人或幾個人的利益，而是涉及眾多當事人的利益，甚至可能引起一系列的連鎖反應，增加了當前矛盾糾紛的復雜性。

（五）矛盾易激化。有些糾紛激化過程短，在行進中、工作中、用餐中一觸即發，而有些糾紛并非利害沖突，只是為一點小事、一句話大動干戈，導致惡性事件發生。另外，有的糾紛潛伏期較長，經過一段時間的集聚，引發了集體上訪或群體性事件。

（六）處置疑難化。由于矛盾糾紛的復雜性，也增加了解決矛盾糾紛的難度。一些因歷史原因導致的復雜矛盾糾紛，牽涉多個部門，有關單位部門和基層組織很難及時予以解決，導致糾紛久拖不決，增加了糾紛調處的難度。

四、建立矛盾糾紛多元化解機制的對策和建議

人民調解、行政調解、司法調解、仲裁、公證、信訪、訴訟等糾紛多元化解方式，在矛盾糾紛的解決過程中都表現出一定的優勢和缺陷，如人民調解方便、快捷，雙方當事人能充分地表達自己的意愿，實現當事人真誠地握手言和，幾乎沒有成本，但達成的協議容易反悔，要強制執行需人民法院審查，往往不能成為糾紛解決的“終局”；法院判決，雖然有強制執行力，但進入程序后往往需要半年左右的時間，要交訴訟費，執行也比較困難。因此，必須從加強組織領導、健全工作機制、搭建綜合平臺、強化工作保障入手，構建由黨政統一領導、部門合力協同、群眾積極參與的多元化糾紛解決機制，從而有效解決當前社會轉型期所出現的各種社會矛盾糾紛。

（一）加強組織領導，健全矛盾糾紛多元化解工作格局。要進一步加強組織領導，強化工作協商、指導和監督，注重發揮職能部門的作用，理清各部門的工作職能，形成整體合力。

一要堅持黨委領導、政府主導。各級黨委政府要進一步加強對矛盾糾紛多元化解機制建設的組織領導，健全協調機制，定期研究問題，認真組織落實多項措施。各地黨政主要負責人作為平安建設的第一責任人，要定期聽取矛盾糾紛多元化解工作情況，親自研究解決可能影響本地區社會穩定的重大矛盾問題，切實擔負起維護一方穩定、確保一方平安的重大政治責任。要緊緊圍繞完善矛盾糾紛多元化解機制的需要，以賦予設區市地方立法權為契機，因地制宜出臺糾紛解決機制方面的地方性法規、地方政府規章，保障矛盾糾紛多元化解在法治軌道上健康發展。

Design and Construction of Smart Commercial District……………FAN Wei, LIU Hai(4·52)

二要發揮綜治部門組織協調作用。各級綜治組織要在黨委政府領導下，切實做好矛盾糾紛多元化解工作的調查研究、組織協調、督導檢查、考評推動等工作，健全完善綜治目標責任制，進一步明確各地各部門化解矛盾糾紛的職責任務，明確獎懲措施，明確問責情形，確保矛盾糾紛有人抓、有人管。

三要發揮主管部門的職能作用。要根據各職能部門承擔的職責、服務的對象、管理的范圍不同，加強對相關社會矛盾和問題隱患的排查、分析和研判，積極建言獻策。要將各職能部門化解所涉及的矛盾糾紛工作納入行政機關績效考核體系，納入追責（問責）范圍。

四要鼓勵社會各方參與糾紛化解。要堅持多方參與、共同治理，充分發揮市場、社會等多方主體在矛盾糾紛多元化解機制中的協同協作、互動互補、相輔相成作用。進一步推動行業協會、商會等社會組織成立調解組織，調解成員之間以及成員與其他主體之間的民商事糾紛。發揮工、青、婦等群團組織的工作優勢，激發工作動力，積極依法參與社會矛盾糾紛化解工作。進一步暢通群眾參與渠道，發動網格管理員、平安志愿者、社區工作員、退休黨員干部等熱心群眾工作的人員積極參與矛盾糾紛預防和化解工作。

（二）加強制度建設，完善矛盾糾紛多元化解長效機制。要建立健全機制制度，正確處理好各方利益關系，著力解決群眾反映強烈的突出問題。

一是健全完善矛盾糾紛滾動排查機制。堅持“定期和集中排查結合”和“條塊結合”的原則，網格管理員日常排查收集，村（社區）每半月一次排查收集，鎮（街道）和縣（市、區）每月一次排查收集，市、縣（市、區）、鎮（街道）級部門（單位）每月一次排查收集本部門（單位）的矛盾糾紛。逢有重要節日、重大活動等時段，各地各部門要組織集中排查收集。建立逐級上報制度，對排查的社會矛盾要分類登記、匯總建檔，以月報表形式逐級上報。對重大緊急事項，要第一時間排查上報。

二是健全完善矛盾糾紛研判分析制度。要健全矛盾糾紛排查調處協調會議例會制度，及時收集社會矛盾糾紛信息，定期分析研判，總結分析矛盾糾紛發生、發展、演變的規律，不斷調整、創新調解方法，提高調解實效。市、縣、鎮三級單位每個月召開一次例會，矛盾糾紛比較集中的單位根據需要隨時召開，遇重要節點和特殊情況應及時召開。每次會議必須形成會議紀要，寫清排查出的問題及解決辦法，注明責任單位和責任人，報告同級黨委、政府和上一級綜治委。

三是健全完善矛盾糾紛分層分級化解機制。堅持統一領導、協調一致，按照“屬地管理、分級負責”和“誰主管，誰負責”原則，建立健全責權明晰、分層級管理、多種調解手段銜接聯動的“大調解”工作體系，把排查調處矛盾糾紛的責任落實到部門、單位和個人，綜合運用法律、經濟、行政等多種手段進行化解，提高社會矛盾化解整體合力。

四是探索完善司法確認保障制度。各級法院要充分發揮審判權的規范、引導和監督作用，健全完善非訴訟糾紛解決的司法確認制度，保障各類調解協議的合同效力，維護調解活動的嚴肅性。經各級行政機關、人民調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織達成的有關調解協議，當事人可以申請法院確認效力。

（三）搭建綜合平臺，提升矛盾糾紛多元化解合力。通過搭建上下貫通、左右聯通的綜合指揮平臺，整合各地各部門資源，協調處置各類矛盾糾紛和問題隱患，確保矛盾不上交、不轉移，合力做好糾紛處置工作。

一是加強四級調解平臺建設。繼續加強市、縣（市、區）、鎮（街道）、村（社區）矛盾糾紛排查調處工作平臺建設，建立糾紛排查調處聯動機制，實現“整合資源、整體聯動”。在縣（市、區）層面，總結推廣秀洲區多元化糾紛解決平臺建設試點經驗，進一步加強聯調中心建設，做到統一受理、集中梳理、歸口管理、依法處理、限期辦理；扎實推進社會治理綜合指揮平臺建設，及時將網格內發現的問題和群眾訴求分派給有關職能部門，全面提升網上辦事效能。在鎮（街道）層面，大力推進鎮（街道）社會治理綜合指揮室和綜治工作、綜合執法、市監監督和便民服務“四個平臺”建設，通過設立矛盾糾紛受理窗口，建立矛盾糾紛調解室、信訪接待室，實現“一條龍”受理、“一站式”服務、“一攬子”解決矛盾糾紛。在村（社區）層面，規范綜治工作站建設，建立完善社會矛盾調處聯動機制，推進“網格化管理、組團式服務”，及時收集社情民意，排查化解矛盾糾紛。

二是加強專業性調解平臺建設。總結推廣南湖區物業糾紛化解機制建設成功經驗，在進一步規范醫療糾紛、交通事故等行業性專業人民調解組織工作的基礎上，以征地拆遷、環境保護、勞動保障、物業管理等領域為重點，建立行政調解與人民調解銜接聯動機制或建立專業人民調解組織，提高調解工作專業化水平，拓展專業性、行業性調解組織覆蓋范圍。

三是加強訴調、檢調、警調對接平臺建設。法院要將訴調對接平臺建設與訴訟服務中心建設結合起來，建立集訴訟服務、立案登記、訴調對接、涉訴信訪等多項功能為一體的綜合服務平臺，實現訴調對接工作規模化、系統化和常態化。檢察院要健全完善檢調對接制度，對受理的轉微刑事案件、民事申訴案件，委托調解組織先行調解，根據調解情況依法作出處理決定，共同促進當事人和解息訴。公安機關要在公安派出所設立駐所人民調解室，邀請人民調解員參與矛盾糾紛聯合調解工作，對一時處理不了的矛盾糾紛，通過鎮（街道）社會服務管理中心分流引導到相關責任單位。

四是加強行政調解平臺建設。要建立由各級政府負總責、政府法制機構牽頭、各職能部門為主體的行政調解工作體制。進一步規范行政調解的范圍和程序，制定行政調解權力義務清單，通過行政指導、行政斡旋引導協商解決糾紛。

五是加強協商、公證、第三方裁決等糾紛化解平臺建設。采取多種方式鼓勵當事人就糾紛解決先行協商，通過磋商、談判、斡旋等方式，達到和解協議。充分發揮公證、鑒定等機構在矛盾糾紛化解中的重要作用，探索建立中立評估、第三方裁決等新型糾紛解決機制。各級司法機關、行政機關、調解組織、律師、相關專家或者其他人員應積極為糾紛化解提供輔助性的協調和幫助，在職責范圍內提供咨詢、建議或解決方案。

（四）強化工作保障，切實增強工作實效。要進一步夯實基層基礎、壯大基層力量、整合基層資源，切實夯實矛盾糾紛化解的“最后一公里”。

一是充分推動群眾自治參與。按照法治、德治、自治“三治融合”的基層治理建設要求，大力培育和發展社會組織，繼續引導群眾依法通過自治組織、社會組織、經濟組織實行自我管理、自我服務，充分利用社會力量，最大限度地讓群眾參與社會矛盾化解工作，把社會矛盾化解建立在堅實的群眾基礎之上，形成“人民矛盾人民調，社會糾紛社會疏”。

二是切實加強人才隊伍建設。加強調解員隊伍建設，健全完善調解員隊伍培訓管理機制，建立調解工作專家庫，以職業化、專業化、社會化為目標，培養一批調解專家、調解能手。強化依法調解意識，推動法官、檢察官等國家公務人員以及律師等法律工作者更新觀念，運用法治思維和法治方式預防化解矛盾糾紛，將最大限度滿足當事人不同需求、促進矛盾糾紛多元化解作為職業倫理和工作理念。

三是構建經費保障機制。多渠道籌措資金，推廣“以獎代補”“以案定補”和“以職定補”等形式，鼓勵社會各界為公益性糾紛解決提供捐贈、資助，統籌構建財政為主、社會支持的矛盾糾紛多元化解經費保障機制，提高調解人員工資待遇，保障調解工作有效推進。

[1]謝巖福.建立健全多元化的糾紛解決機制[J].經濟與社會發展，2009（11）.

[2]同峰.完善多元化糾紛解決機制的幾點思考[J].法制與社會，2012（4）.

[3]趙豪清，劉學鋒.農村群體性矛盾糾紛的特點、成因和對策——來自常山縣的調查與研究[J].當代社科視野，2012（Z1）.

[4]李常能.我國多元化糾紛解決機制的問題與對策研究[D].汕頭大學，2010-06-01.

（責任編輯：華滋）

“‘楓橋經驗’與和諧社會”欄目由中共浙江省委政法委員會研究室 本刊編輯部合辦

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：1674-3040（2017）02-0023-05

2017-04-10

曹雪根，中共浙江省嘉興市委政法委副書記、市綜治辦主任；張建章，該政法委委員、市綜治辦副主任；余潔，該政法委基層指導處處長。