法治視域下主辦偵查員制度構建研究*

□李 蓉，張小兵

（湘潭大學，湖南 湘潭 411105）

法治視域下主辦偵查員制度構建研究*

□李 蓉，張小兵

（湘潭大學，湖南 湘潭 411105）

主辦偵查員制度是全面深化公安改革的一項重要舉措。梳理1997年以來刑偵改革推出的主辦偵查員制度的演進過程以及經(jīng)驗教訓，探討主辦偵查員制度的意義，在法治視域下嘗試構建新的主辦偵查員制度，既確定主辦偵查員制度的原則，嚴格主辦偵查員的準入資格，完善主辦偵查員獨立辦案制度，又建立主辦偵查員年度審核制度、監(jiān)督追責制度、職業(yè)保障制度，落實辦案質(zhì)量終身負責制。

司法改革；公安改革；主辦偵查員制度

1997年以來，全國公安機關進行刑偵體制改革，一些省市推出了主辦偵查員制度，迄今已有20年。主辦偵查員制度的核心是突出主辦偵查員對其所承擔案件的主辦責任。具體地說，主辦偵查員制度是在公安機關行政首長領導下，對每一起刑事案件都確定主辦偵查員，作為該案件偵查工作的核心和主導力量，由其負責該案件的偵破全過程，并一包到底，在其職權范圍內(nèi)對案件的辦理質(zhì)量終身負主要責任，同時享有一定偵查權限和職業(yè)保障的制度。為貫徹偵審合一，增強刑事偵查民警的法律業(yè)務素質(zhì)和責任心，一些省市以主辦偵查員資格考試為突破口，來提高執(zhí)法質(zhì)量和辦案效率，取得了一定的效果，[1]并以其法理上的合理性和實務上的必要性，得到了司法界和理論界的肯定。[2]但是，受公安機關自身管理體制的制約，該制度未能達到預期的規(guī)范執(zhí)法目標。從目前司法實踐看，雖然主辦偵查員制度在實踐中遇到了一些困難，但是，主辦偵查員制度改革的總趨勢是正確的。2014年10月，黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”。[3]2015年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》指出：“探索建立主辦偵查員制度，在公安機關具有刑事司法屬性的偵查人員中，按照一定比例和條件遴選優(yōu)秀人員擔任主辦偵查員，突出其在偵查辦案中的地位作用，落實辦案質(zhì)量終身負責制，構建偵查辦案責任與檢察、審判責任有機統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責任體系。按照責權利一致原則，建立與主辦偵查員職責任務相適應的職業(yè)保障制度”。[4]可以看出，此次公安改革不再是公安機關獨自的改革，而是一次全面系統(tǒng)、綜合配套、觸及根本的司法責任制改革。[5]其中，探索建立主辦偵查員制度是構建偵查階段執(zhí)法責任的邏輯起點，提升偵查公信力的一項重要舉措。

一、主辦偵查員制度的歷史回顧

（一）主辦偵查員制度的歷史背景。

1.原有偵查辦案制度存在的弊端。我國公安機關從軍隊的保衛(wèi)部門中分離出來時，軍事化色彩濃厚。長期以來，公安機關刑事案件的辦案方式一般是偵查員承辦、辦案單位所隊負責人審核、局領導審批的“三級審批制”模式。隨著依法治國的力度加大，上世紀80年代末90年代初，各地公安機關法制部門從法律政策研究室獨立出來，紛紛設立法制處或法制科，演變?yōu)閭刹閱T承辦、辦案部門負責、法制部門審核、局領導審批的“四級審批制”模式。無論是“三級審批制”還是“四級審批制”，都是將辦理刑事案件劃分為承辦、審核、決定三個環(huán)節(jié)，這種“上命下從”的管理機制決定了案件的審批權和決定權集中于公安機關行政首長，具有典型的行政管理化特征。這種偵查方式和辦案模式有利于公安機關保證偵查權行使的統(tǒng)一性，有其積極的一面，但也暴露出一些弊端。一是辦案環(huán)節(jié)多、效率低。以行政管理方式管理刑事司法活動，強調(diào)層層請示、匯報、把關，從受案、立案，到破案、結案，都需層層審核審批，環(huán)節(jié)多、效率低。刑事偵查作為刑事訴訟的一個重要階段，其對迅速及時的要求較其他訴訟更為迫切。刑事偵查的行政化違背了刑事訴訟中偵查迅速、及時的原則。二是易受外部干擾。偵查主體組織體系不獨立，受制于地方政府，不可避免受地方保護主義色彩影響。公安機關是地方行政機構序列部門，人事、財務、裝備配置等方面都受制于各級地方政府。一些地方政府行政首長“明指揮、暗指示”的現(xiàn)象在基層較為普遍，特別是在偵辦一些經(jīng)濟犯罪案件時，如涉及到本地納稅企業(yè)、人員時，偵查工作的正常進行就會受到干擾。[6]三是不利于刑事偵查專業(yè)隊伍建設。偵查員凡事須先向領導請示匯報或者集體研究決定，這似乎能解決一部分偵查員存在責任心不強、證據(jù)意識和取證能力弱、程序違法等現(xiàn)象，但實際上使偵查員形成依賴感和推諉情緒，不利于培養(yǎng)鍛煉偵查員的綜合素質(zhì)。四是難以落實執(zhí)法過錯責任追究制度。“三級審批制”或“四級審批制”，看似許多人簽字把關，人人負責，實則有權簽字作出決定的領導不辦案，特別是集體研究決定，錯案追究無法真正落實。同時，偵查員在偵查辦案中權責不明，責任分散，容易導致司法不公和司法腐敗，[7]導致相對人在刑事訴訟中的權利保障和救濟的權利得不到落實，實體真實和公正結論也難以實現(xiàn)。

2.改革開放后犯罪形勢的巨大變化，給刑事偵查管理體制改革帶來了挑戰(zhàn)。全國的刑事案件立案數(shù)自1979年60萬起攀升到1981年89萬起，形成了我國改革開放以來的第一次犯罪高峰。同時，一系列影響極為惡劣的刑事犯罪案件頻發(fā)，人民群眾的安全感和滿意度明顯下降，社會治安形勢十分嚴峻。[8]1983年中共中央做出嚴厲打擊嚴重刑事犯罪的決定（即第一次“嚴打”），1984年刑事案件回落到51萬起，較1983年下降20%。但是，在社會大變革背景下，犯罪發(fā)展變化規(guī)律是不以人的意志和愿景為轉移的。從1985年開始，第一次“嚴打”所帶來的短期效應很快宣告結束。1988年，全國公安機關的刑事案件立案數(shù)首次突破90萬起，1989年猛增到209萬起，1991年更是升到236萬起，形成了我國改革開放以來的第二次犯罪高峰。[9]全國公安機關的“嚴打”行動和專項行動頻頻開展，沒有從根本上了解犯罪發(fā)展的客觀規(guī)律，因而“打疲了民警，打油了犯罪分子”，成效不佳。特別是1996年修訂的刑事訴訟法廢止了收容審查措施，擴大了公安機關的案件管轄范圍，對公安機關提出了許多新的要求和挑戰(zhàn)，尤其是偵查員的能力素質(zhì)和偵查權的規(guī)范行使直接影響著刑事訴訟法的貫徹實施。

（二）主辦偵查員制度的演進。為適應《刑事訴訟法》的修改，1996年7月公安部在河北省進行了刑偵改革試點工作。通過一年多的刑偵改革試點，1997年6月，全國刑偵工作會議在石家莊召開，刑偵體制改革以“建立覆蓋社會面的責任區(qū)刑警隊，實行偵審一體化，建立既有競爭激勵又有責任約束的工作機制，努力提高偵查破案的快速反應能力”①為主要內(nèi)容拉開帷幕。在此次會議上，石家莊市公安局橋東分局借鑒農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的做法，科學劃分偵查破案責任區(qū)，建立并落實刑偵大隊和刑偵民警的工作責任制，把偵查破案的責任落實到刑偵責任區(qū)和刑偵民警的改革經(jīng)驗被公安部肯定并向全國推廣。該分局通過建立權責明晰、獎懲分明的偵查破案責任制，改變刑偵民警因職責權限不清，缺乏競爭壓力和激勵機制而辦案素質(zhì)長期難以提升的問題。同時，一些地方公安機關為了應對《刑事訴訟法》修改的挑戰(zhàn)，做好刑偵改革，從根本上提高刑事執(zhí)法質(zhì)量，保證偵審一體化及后續(xù)起訴工作的順利進行，試圖突破司法體制條框的束縛，開始進行主辦偵查員（警官）制度的探索，出現(xiàn)了多種模式，比較典型的有：陜西省公安廳、江西省瑞昌市公安局推行的“探長制”②，福建省公安廳推行的“探長破案責任制”③，河南省鄭州市公安局金水區(qū)分局推行的“主辦警官辦案責任制”④，上海市公安局推行的“等級偵查員制度”⑤，安徽省公安廳、北京市公安局房山區(qū)分局推行的“主辦偵查員制度”⑥，黑龍江省公安廳在全省公安機關刑偵部門推行刑事警察執(zhí)法證件、等級偵查員、主辦偵查員三項制度等⑦。這些實踐及探索都將落實民警責任制作為各地刑偵改革的自選子項目，取得了較好的效果。但是，由于1997年開始的刑偵改革是公安機關自身的改革，沒有觸及公安體制本身，改革的力度和受地方黨委政府的支持程度是因地而異，公安部也沒有出臺硬性要求和相關指導意見，主辦偵查員制度并沒有在全國推行實施。

（三）主辦偵查員制度改革現(xiàn)狀。主辦偵查員制度的實行初步解決了四個方面問題。一是如何科學配置偵查人員的問題。如何有效地組織偵查人員參與具體刑事案件的偵查工作是偵查工作機制的首要問題。在傳統(tǒng)的指派制、搭檔制、專案組形式基礎上又引入了招標制、自薦制、遴選制，減少內(nèi)耗，增加了活力和合力。二是如何合理配置偵查資源的問題。過去一直是吃“大鍋飯”，而探索按需分配并“節(jié)約獎勵”，可以使偵查辦案經(jīng)費、偵查所需器材和裝備相對優(yōu)化配置，為案件偵查工作提供有力支撐。三是如何提高偵查員辦案積極性的問題。實行主辦偵查員制度后，打破了過去論資排輩的晉升機制，營造優(yōu)秀偵查員脫穎而出的新機制，充分發(fā)揮了主辦偵查員在偵查工作中的主觀能動性。四是如何保障辦案質(zhì)量的問題。由于主辦偵查員都是經(jīng)過嚴格選拔、任用的，并對案件的辦理質(zhì)量進行終生負責，辦案質(zhì)量和辦案效率得到了提高。

經(jīng)過二十年的實踐，主辦偵查員制度大致存在以下三種情況。一是主辦偵查員制度已廢棄。有的公安機關實際上廢棄或者不再實行主辦偵查員制度，辦案方式回到原來“有案一起上，有功一起獎，未破一起撤”，民警沒有壓力和責任，等著行政首長“派工”的無責任心、懶散地吃“大鍋飯”的模式。二是主辦偵查員制度仍在堅持實行。有的公安機關仍堅持實行主辦偵查員的遴選標準，嚴格管理考核主辦偵查員，形成了主辦偵查員為主和協(xié)辦偵查員為輔，明確責任和權力的格局，即主辦偵查員在偵查工作中擔任“主角”，承擔偵查工作主要任務，在偵查工作中享有決定權和指揮權，并對偵查后果負主要責任，協(xié)辦偵查員在偵查工作中擔任“配角”。三是主辦偵查員制度進一步推進完善。有的公安機關把執(zhí)法責任制引入主辦偵查員制度，不僅在刑事案件中推行主辦偵查員制度，也在行政案件中推行“主辦偵查員制度”，破解刑事案件辦理中“干多干少一個樣，干與不干一個樣，干好干壞一個樣”這一頑疾。制定主辦偵查員考核辦法配套機制，從偵查破案、打擊處理的“質(zhì)”和“量”兩個方面進行考核。科學設定考核指標，定責定量，按量計分，做到賞罰分明，并建立科學合理的監(jiān)督機制，實行案件質(zhì)量終身負責制，為刑偵體制改革帶來了生機和活力，初步形成了每一起案件都由主辦偵查員辦案的新模式。

二、實施主辦偵查員制度的必要性和可行性

（一）實施主辦偵查員制度的意義。

1.有利于落實主辦偵查員執(zhí)法辦案責任。近年來發(fā)現(xiàn)的多起冤錯案件引起了社會和群眾對司法公正性和權威性的強烈質(zhì)疑。“冤案的檢討如果仍然集中在個人責任的追究，而不是檢討制度存在的弊端，是沒有意義的。”[10]由于當時歷史條件的限制而無法認定責任，責任追究無從談起。只有按照“建立執(zhí)法責任清單制度，將法律賦予的執(zhí)法職責細化分解到每個執(zhí)法單位、執(zhí)法崗位，明確辦案、審核、審批責任，打造覆蓋執(zhí)法辦案全過程、全環(huán)節(jié)的責任鏈條”的要求，⑧才能落實主辦偵查員執(zhí)法辦案責任制，才能實施執(zhí)法過錯糾正和責任追究。

2.有利于完善人權保障。通過規(guī)范主辦偵查員在法律法規(guī)所確定的主辦管轄案件的范圍內(nèi)行使一定的執(zhí)法職權，承擔刑事案件辦案相應責職，嚴格實行非法證據(jù)排除規(guī)則和對刑訊逼供的源頭預防，規(guī)范主辦偵查員在查封、扣押、凍結、處理涉案財物程序中的職責職權，實施涉案財物集中管理等措施來完善人權保障。[11]

3.有利于進一步推動建立和完善打擊犯罪新機制的銜接。通過對以往主辦偵查員制度的成功經(jīng)驗和教訓進行總結歸納，形成一套具有普遍指導意義的主辦偵查員制度的方法和理論，并與當前法院的“評審法官制度”和檢察院的“主任檢察官制度”相銜接，對于推進我國司法改革具有重要的現(xiàn)實意義。

4.有利于進一步提高偵查部門的執(zhí)法規(guī)范化建設。主辦偵查員制度是執(zhí)法管理、執(zhí)法責任體系的改革，因此，通過建立健全執(zhí)法責任和績效評價體系，有助于做到責權利的有機結合和統(tǒng)一。按照公安部要求的“強化執(zhí)法全程記錄，完善執(zhí)法臺賬和法律文書的制作、使用、管理制度，注重通過信息化手段加強執(zhí)法活動的全過程記載，既有效規(guī)范執(zhí)法活動，又為執(zhí)法責任認定提供支撐”等措施，[12]必將提高偵查部門的執(zhí)法規(guī)范化建設。

5.有利于偵查隊伍職業(yè)化和專業(yè)化建設。通過主辦偵查員制度，使一些偵查權從行政首長的手中分離出來，使行政首長專心投入行政管理，偵查員專心辦案。建立偵破重大案件獎勵激勵機制，大力表彰獎勵優(yōu)秀主辦偵查員，對有突出貢獻的民警，在職務職級晉升、評先評優(yōu)等方面實行優(yōu)先和傾斜，以激發(fā)和調(diào)動偵查員的工作熱情和積極性，穩(wěn)定刑事偵查隊伍。

（二）主辦偵查員制度實施中的問題。實施主辦偵查員制度，是要通過突出偵查員的主體地位，明確偵查員的責任與權利，以形成偵查員的偵查辦案責任與檢察官、法官對應的起訴、審判責任有機統(tǒng)一、相互銜接的刑事執(zhí)法司法一體化責任體系，[13]這是符合偵查工作特點和規(guī)律的管理模式和工作機制。但是，主辦偵查員制度在實施過程中遇到了一些現(xiàn)實問題。

1.責權利不統(tǒng)一，主辦偵查員的積極性難以調(diào)動。主辦偵查員制度的基本要求是實行主辦偵查員的責、權、利相統(tǒng)一，這也是主辦偵查員制度得以實行和發(fā)展的根本保證。在主辦偵查員制度實行初期，各地公安機關十分重視，積極爭取當?shù)亟M織人事部門和財政部門支持，多方籌措經(jīng)費，使主辦偵查員根據(jù)考評業(yè)績得到一定的崗位津貼或辦案補貼，并在競爭提拔時得到優(yōu)先考慮，初步實現(xiàn)了主辦偵查員責、權、利相統(tǒng)一，主辦偵查員辦案的積極性得到了調(diào)動，辦案責任心得到了增強。但是，由于缺乏立法保障，主辦偵查員制度的實施往往會隨著領導層的更替而前途未卜：對主辦偵查員獎勵措施不再有確定性，在主辦偵查員辦案責任和壓力未減的情況下，其利益卻在減少，導致主辦偵查員的責、權、利難以統(tǒng)一，職業(yè)保障不到位，積極性受到挫傷，責任心減弱，擔任主辦偵查員的意愿降低，[14]也導致其他偵查員不愿意競爭主辦偵查員，從而造成主辦偵查員制度式微甚至名存實亡。[15]

2.主辦偵查員的獨立價值難以體現(xiàn)，偵查效率難以有效提高。當前公安機關的行政色彩濃厚，上下級是明確的領導關系，下級服從上級。偵查員辦案要經(jīng)過副中隊長、中隊長、副大隊長、大隊長、法制大隊、主管局長、局長等的層層審批。在實踐中，由于主辦偵查員的職責權限不清晰，擁有的權限過小，對案件的處理方式若與上級領導和法制部門的意見不一致，基本就沒有救濟途徑。同時，辦案中繁雜的行政審批環(huán)節(jié)，極易貽誤偵查戰(zhàn)機，降低偵查效率。

3.職級晉升通道不暢，難以留住主辦偵查員。現(xiàn)實中主辦偵查員既不是一種職務，也不與職級掛鉤，主辦偵查員要想晉升，只有參與警官序列的行政職務競爭，這導致偵查人才流失，主辦偵查員隊伍不穩(wěn)定。

筆者認為，產(chǎn)生以上問題的原因主要有五個方面。一是缺乏法律法規(guī)的支撐。現(xiàn)有法律法規(guī)只確認偵查人員、辦案部門負責人以及公安機關負責人在刑事案件偵查中的權力和義務，沒有主辦偵查員的概念，更沒有對主辦偵查員的地位和職權作出明確規(guī)定。二是領導認識不夠。主辦偵查員制度的真正實施必然要分享一些原本屬于領導的權力，導致部分領導對規(guī)劃、推進主辦偵查員制度熱情不高，力度不大。三是偵查員法律素養(yǎng)欠缺。一些主辦偵查員依賴心理強，事無巨細均向各級領導請示匯報，不愿意拿主意、擔責任，而部門負責人和公安機關負責人也對主辦偵查員不放心或者不信任，仍喜歡聽匯報做指示。四是法制監(jiān)督權威不夠。執(zhí)法追責用得少，執(zhí)法辦案終身責任制依然停留在口頭上、文件中。五是沒有地方政府的相關文件支撐而無法全面落實。90年代末開展的刑偵改革基本是公安機關唱“獨角戲”，沒有納入當?shù)攸h委、政府的議事日程，并且刑偵改革在公安機關內(nèi)部又僅是派出所和刑偵部門的事，主辦偵查員制度改革沒有得到政府有關職能部門的文件支撐。

（三）構建主辦偵查員制度的政策法律依據(jù)。如前文所述，主辦偵查員制度是黨中央的戰(zhàn)略決策，黨的十八屆三中、四中全會以及中央全面深化改革領導小組的文件都將探索建立主辦偵查員制度作為公安機關在新時期強化執(zhí)法建設和刑事司法工作的系統(tǒng)工程來部署。主辦偵查員制度已成為國家司法體制改革一部分，并且是全面深化公安改革措施的重要內(nèi)容。主辦偵查員制度是在現(xiàn)行法律框架內(nèi)容下進行的一項司法改革，主辦偵查員行使的是司法權。從主辦偵查員制度的內(nèi)容看，它是一種內(nèi)部制度，其實質(zhì)是從公安機關具有刑事司法屬性的人民警察中選拔主辦偵查員，賦予主辦偵查員對沒有主辦偵查員資格的人民警察的指揮權，是對辦案指揮權的授予。因為偵查權的司法權屬性，[16]通過構建主辦偵查員等制度，構建偵查辦案責任與檢察、審判責任有機統(tǒng)一、相互銜接的刑事司法責任體系，最終形成依法獨立公正行使偵查權、檢察權、審判權，實現(xiàn)刑事司法運行去地方化和行政化的目標。[17]

三、構建主辦偵查員制度的具體設想

根據(jù)中央關于深化司法體制改革的總體部署，法治視域下的主辦偵查員制度是指公安機關在依法行使刑事司法偵查職能過程中，圍繞落實主辦偵查員的辦案責任和突出其在偵查辦案中的作用和地位，探索建立的一系列新型配套制度及偵查工作機制的總稱。[18]

（一）構建主辦偵查員制度應遵循的基本原則。依據(jù)主辦偵查員制度的目的和價值取向，構建執(zhí)行主辦偵查員制度應遵循以下基本原則。

1.規(guī)范執(zhí)法原則。構建主辦偵查員制度，必須要在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)進行，不能以改革的名義置法律于不顧。為了防止亂用、濫用主辦偵查員制度的情況發(fā)生，要以規(guī)范性文件作為載體來體現(xiàn)，建立執(zhí)法責任清單制度，在具體實施過程中須明確不能隨意擴大主辦偵查員權限范圍，明確主辦偵查員對主辦偵查的案件從受理立案到移送起訴的全過程負責，并對案件質(zhì)量負責，把好第一關等。否則，實行這項制度就有可能產(chǎn)生“亂執(zhí)行”、侵犯人權等不良后果。

2.擇優(yōu)聘用原則。中央全面深化改革領導小組《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》指出：“在公安機關具有刑事司法屬性的偵查人員中，按照一定比例和條件擔任主辦偵查員。”主辦偵查員必須是具備良好的政治素質(zhì)、法律知識、業(yè)務能力、身心素質(zhì)和豐富辦案經(jīng)驗的優(yōu)秀偵查人員，并在一定比例范圍進行數(shù)量控制，由本級公安機關審查，擇優(yōu)聘用，而不是一種變相福利。同時，構建執(zhí)行主辦偵查員制度應建立在偵查員自愿基礎之上，針對偵查員可能產(chǎn)生排斥執(zhí)行主辦偵查員制度的心理，要及時對偵查員做好相關思想工作。

3.辦案質(zhì)量終身負責原則。實行主辦偵查員制度不是為了追究責任，而是為了更好地理清職責，提高效率，規(guī)范辦案環(huán)節(jié)，提高辦案質(zhì)量，減少執(zhí)法過錯，更好地保障偵查員的執(zhí)法權益和刑事案件當事人的合法權益，維護社會公平正義。辦案責任的終身追究要求偵查員認真對待每一起案件，認真對待每一個執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)。

4.責權利一致原則。[19]“責”就是主辦偵查員對承辦的案件質(zhì)量終身負責，這是構建主辦偵查員制度的直接目的；“權”就是主辦偵查員在承辦案件時所擁有的管理指揮權、審批決定權和建議權以及請求增援權等必要的權力；“利”就是主辦偵查員在執(zhí)行職責任務時擁有相適應的激勵保障待遇。公安機關通過制定主辦偵查員考核辦法配套制度，并納入績效考核體系，改變以往領導掛帥、派工，多警種多部門參與，多級審批，多頭審核，出了問題誰也不負責任的辦案模式。同時，應提高辦案民警的政治和經(jīng)濟待遇，提高偵查員辦案的積極性和對普通民警的的吸引力，真正留住人才，實現(xiàn)偵查員隊伍健康穩(wěn)定發(fā)展。

（二）建立嚴格的主辦偵查員遴選制度。主辦偵查員就是“從公安機關履行刑事司法職能的內(nèi)設機構里以偵查辦案為主要職責的偵查人員中，按照一定比例和條件遴選產(chǎn)生的，在案件偵辦中承擔辦案主要責任、依法依規(guī)享有一定辦案職權和職業(yè)保障身份的偵查人員”。⑨主辦偵查員的資格必須基于一套嚴格的審查準入體系，且應當符合德能勤績廉的標準。政治上堅持四項基本原則；專業(yè)技能必須要有規(guī)范化執(zhí)法并有獨立工作的能力，熟練掌握基本刑偵技能；有協(xié)調(diào)、組織和指揮能力；[20]必須通過中級以上執(zhí)法資格考試，并在執(zhí)法質(zhì)量考評評議中評定為達標或者優(yōu)秀；必須是上一年度公務員年度考核為稱職以上；從警年限、工作業(yè)績也可根據(jù)單位實際情況進行規(guī)定。

在選任程序上，建議在符合上述條件的前提下，成立本級公安機關主辦偵查員任職執(zhí)法資格遴選管理委員會，由該委員會根據(jù)本單位執(zhí)法實際選拔、確定主辦偵查員，并頒發(fā)主辦偵查員資格證，持證上崗。

（三）完善主辦偵查員獨立辦案制度。通過集中授權、定向授權，實行授權加報備方式，對不限制公民人身、財產(chǎn)權利的查詢、勘驗、檢查等偵查措施，賦予主辦偵查員相應的自主決定權；按照公安機關一般負責人的標準依法授權，對授權范圍內(nèi)的事項享有決定權并對該決定負責，對授權范圍以外的事項負責審核后提交部門負責人、公安機關負責人決定。同時，向主辦偵查員開放相應的偵查資源，賦予其查詢信息系統(tǒng)權限。要在公安機關具有刑事司法屬性的偵查部門打破行政體系，使公安機關的刑事司法辦案主體變成以主辦偵查員為核心的辦案組，辦案組作為基本的辦案組織依法行使偵查權。在辦案組內(nèi)，若主辦偵查員和協(xié)辦偵查員意見相同，則共同擔責；若主辦偵查員改變了協(xié)辦偵查員的不同意見，則主辦偵查員對處理決定負責，協(xié)辦偵查員只對事實和證據(jù)負責，從而改變原來“辦案的不負責、負責的不辦案”，出現(xiàn)錯案時難以區(qū)分和細化錯案責任的狀況。構建新的權責模式，公安機關建立詳盡的偵查權“權力清單”，將偵查職權逐項進行分級授權，要適當由辦案部門負責人對不涉及限制人身自由、財物的查扣凍處理等職權“放權”。同時，明確辦案人、審核人、審批人在各自職責范圍內(nèi)對所辦案件質(zhì)量終身負責，不因職務、崗位、單位變動而免去責任。[21]

（四）建立主辦偵查員年審考核制度。主辦偵查員對其主辦的案件實行全程負責、終身負責制。主辦偵查員年審考核是主辦偵查員制度的生命線。主辦偵查員實行年度審核制度，要從偵查破案的“量”和打擊處理的“質(zhì)”兩個方面進行考核。科學設定考核指標，定責定量，按量計分，做到賞罰分明，并建立科學合理的監(jiān)督機制，實行案件質(zhì)量終身負責制。要對執(zhí)法紀律、效率、效果等偵查業(yè)務實績進行動態(tài)考核，特別要把重特大案件中主辦偵查員的作用、擔當納入考核。[22]為保障主辦偵查員依法履職，建立主辦偵查員職責保護機制，明確調(diào)離、免職、降級、退出的事由與條件。為防止個別領導干預辦案，在主辦偵查員的一個考核期內(nèi)，除了主辦偵查員辦案存在違法違紀情況之外，必須經(jīng)本級公安機關主辦偵查員任職執(zhí)法資格遴選管理委員會同意才能對其進行調(diào)整。主辦偵查員資格的年度考核也應由該委員會來具體操作。要加強偵查員日常考核的監(jiān)督，接受偵查員對考核的質(zhì)疑，并及時予以答復。

（五）建立主辦偵查員監(jiān)督追責制度。建立完善主辦偵查員個人執(zhí)法檔案，以“一案一評”機制為基礎，將日常審核、執(zhí)法檢查同步，法制員對每一起案件從證據(jù)材料、法律適用、法律文書制作等方面進行審核、考評、打分，記入主辦偵查員的個人執(zhí)法檔案，定期進行通報。健全完善責任倒查和錯案問責制度，紀檢監(jiān)察部門對徇私枉法、濫用職權、執(zhí)法不公等行為的舉報反映要進行調(diào)查處理。為確保執(zhí)法程序合法規(guī)范，法制、督察部門要對主辦偵查員的刑事執(zhí)法行為進行實時、動態(tài)、全程監(jiān)督。[23]同時也要明確冤假錯案的標準、糾錯啟動主體和程序，建立冤假錯案終身追究制和領導干部干預執(zhí)法辦案活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制。⑩

（六）建立主辦偵查員職業(yè)保障制度。保護主辦偵查員合法權益原則是構建主辦偵查員制度的根本價值取向，也是一線偵查民警高度關注的焦點，更是難點問題。要以人為本，通過全面深化公安改革給主辦偵查員帶來有效激勵。[24]要拓展職業(yè)發(fā)展空間，實行職務序列改革，使偵查員的政治、經(jīng)濟待遇不再往行政級別一條路上擠，結合主辦偵查員的業(yè)績在評先評優(yōu)、晉職晉級時給予優(yōu)先考慮。對于具體操作層面，筆者建議參考以下措施。一是單獨設立與主辦資格和職責掛鉤的主辦偵查員崗位津貼或辦案補貼。二是結合主辦偵查員的辦案數(shù)量和辦案質(zhì)量，設立辦案績效考核獎金，解決吃“大鍋飯”問題。三是主辦責任與政治待遇掛鉤。凡是要提拔到偵查部門領導崗位的，必須具備案件主辦偵查員資格，在晉升職務時，規(guī)定同等條件下具有主辦偵查員資格的民警優(yōu)先晉升。四是主辦責任與經(jīng)濟待遇掛鉤。主辦案件與民警執(zhí)法檔案、績效考核掛鉤。要探索建立單獨的薪酬體系，薪酬只和主辦偵查員等級有關，與行政級別脫鉤。五是主辦責任與評先評優(yōu)掛鉤。對辦案質(zhì)量高、業(yè)績突出的主辦偵查員，及時呈報記功獎勵。通過改革，使偵查員的職業(yè)保障和偵查員的工作量、責任風險以及職業(yè)尊榮感成正比，為公安機關刑事偵查隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化打好基礎，并最終轉化為司法公信力的有效提升。

注釋：

①偵審一體化是公安機關在辦理刑事案件過程中，實行在刑偵部門內(nèi)實現(xiàn)立案、偵查、審訊、提請逮捕、移送起訴一體化運作的工作格局。偵審一體不是簡單地將原預審部門并入偵查部門，或在偵查部門內(nèi)部另設預審機構，而是將現(xiàn)有的預審機構撤銷，把原屬預審部門的業(yè)務工作并入偵查部門，由偵查部門統(tǒng)一負責承擔。偵審合一是為了體現(xiàn)偵審合力，使偵審兩大優(yōu)勢互為融合，進一步強化偵查的職能，允分發(fā)揮公安機關打擊犯罪的整體效能和合力。

②根據(jù)轄區(qū)環(huán)境、人口數(shù)量、發(fā)案情況、警力配置等諸方面的因素科學規(guī)劃，合理布局，專門辦案和分片辦案相結合，把刑警大隊劃分為若干個探組，即重案組、經(jīng)偵組、毒品偵查組、情報組、技術組以及各片區(qū)探組。片區(qū)探組是將轄區(qū)劃分為若干責任區(qū)，農(nóng)材地區(qū)一般3-4個派出所轄區(qū)為一個責任區(qū)，在人口密集、發(fā)案集中的市區(qū)和城關，一般1-2個派出所轄區(qū)為一個責任區(qū)，建立責任區(qū)刑警隊。在責任區(qū)刑警隊推行探長制，以探組（一個探組二人搭檔，從受案到起訴，包干到這二人，探長全權負責）作為最基本辦案實體，在大責任區(qū)內(nèi)劃定探組責任區(qū)或包片，明確落實探長責權利。通過建立辦案責任制，加強監(jiān)督制約。多數(shù)地方還推行了四級把關制度，由探長或分配到貴任區(qū)刑警隊的預審員、責任區(qū)刑警隊長、大隊長、主管局長層層把關。

③1994年4月，福建省刑偵部門統(tǒng)一實行隊建制，建立刑偵實施體制。實行破案責任制和改評獎懲同步實施的辦法，調(diào)動了廣大刑偵民警的積極性。破案責任制包括破案責任單位和破案責任人。刑警大隊實行分片包干和分類包案相結合的破案組織形式，刑警支隊和總隊按犯罪類別劃分建立專業(yè)偵查隊。這樣，上下級刑偵部門形成責任明確、優(yōu)勢互補的工作格局。對于責任人，實行的是探長制，每個探組一般配4名探員，并采取搭檔雙向選擇，優(yōu)化組合。同時，推行破案績效量化計分考評制，根據(jù)每個刑警的破案數(shù)、捕獲逃犯數(shù)、逮捕案犯數(shù)和辦案時效等量化指標兌現(xiàn)獎懲。詳見楊屹泰：《建立刑偵工作新機制——訪福建省公安廳副廳長牛紀剛》，《人民公安》1997年第12期。

④2001年2月，鄭州市公安局金水區(qū)分局實行主辦警官辦案責任制，即在分局行政首長領導下，以主辦警官為責任人的辦案制度，只有取得主辦警官資格的民警才有權辦理案件，沒有取得主辦警官資格的民警只能協(xié)助辦理案件，沒有主辦警官參與的案件一律不予法制審核，以提高民警的辦案質(zhì)量和執(zhí)法水平，調(diào)動民警干事創(chuàng)業(yè)的積極性。將以前全國各地出現(xiàn)的幾種新型工作機制（比如“執(zhí)法負責制”“首問負責制”“破案招標制”“錯案追究制”以及隊伍管理機制和業(yè)務競爭激勵機制等）兼收并蓄，規(guī)定了主辦警官的選任程序，明確了主辦警官的職責和義務，建立了主辦警官的考評制度和獎懲措施。

⑤等級偵查員制度，即在刑偵隊伍中設定崗位及對偵查員的等級要求，偵查員共劃定10個等級，設上限，不設下限，定級后還將根據(jù)工作實績上下調(diào)整。實行等級管理，激勵偵查員實現(xiàn)自我價值。偵查員等級化管理是以偵查員工作實績、專業(yè)知識水平和業(yè)務能力的綜合評定為基準，以專業(yè)化、科學化的考核為依據(jù)，以相應的榮譽和津貼待遇為激勵，涵蓋了專業(yè)培訓、績效考核、職級晉升三大機制的一項綜合的長效管理制度。

⑥在最小的偵查單位——偵查搭檔中明確一人為主辦偵查員，由其對全案偵查工作負主要責任，另一人協(xié)辦，對全案偵查工作負次要責任，使破案責任到人。建立偵查員個人績效檔案，把工作實績與晉級晉升、立功表彰、福利待遇掛鉤，實行責、權、利的統(tǒng)一。

⑦黑龍江省公安廳將偵查員設定為特級、一級、二級、三級、見習5個等級。其中，在省廳范圍內(nèi)設特級偵查員10名，從一級偵查員中產(chǎn)生，由地市局及縣（市、區(qū)）局推薦，省廳刑偵總隊評定。一級、二級、三級、見習偵查員由地市局及縣（市、區(qū)）局評定，一年一評定，不搞終身制。選拔任命探長以上干部必須從二級以上偵查員中選拔。向各等級偵查員頒發(fā)證書，要求其執(zhí)法辦案時佩戴胸卡。一級以上的偵查員占偵查員總數(shù)的20%左右；二級、三級偵查員偵破影響較大的案件，有機會破格晉升；當年在刑偵工作上有重大突出貢獻或獲省級授予的刑偵工作榮譽稱號者，可破格晉升一個等級；上一年度受處分的，降一個等級使用；上一年度未完成各項工作目標的，降一個等級使用。主辦偵查員對承辦的各項工作向探長負責，對主辦偵破的案件從受理立案到移送起訴的全過程負責，并對偵破案件的質(zhì)量負責。選拔、使用探長從主辦偵查員中產(chǎn)生。每名主辦偵查員每年要完成本探組本年度25%以上的移送起訴案件。

⑧詳見2015年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》。

⑨詳見2015年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關改革方案中的《公安機關管理服務和執(zhí)法工作改革方案》。

⑩詳見2015年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》。

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[9]同[8].

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D918

A

1674-3040（2017）05-0028-07

2016-12-10

李蓉，湘潭大學法學院教授、博士生導師，法治湖南建設與區(qū)域社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，主要研究方向為刑事訴訟法學、證據(jù)法學、法社會學；張小兵，該學院博士研究生，湖南省公安廳治安總隊內(nèi)保支隊支隊長，法治湖南建設與區(qū)域社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員，主要研究方向為訴訟法、環(huán)境法。

*本文系2015年最高人民檢察院檢察理論研究重點課題“檢察官遴選和懲戒機制研究”（課題編號：GJ201513）、2015年湖南省公安廳科研計劃項目“主辦偵查員制度研究”（湘公科信明電〔2015〕108號）的研究成果。

劉 鵬）

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