科學籌劃和深入推進國防工業軍民融合發展國際化（下）

■ 杜人淮

專家論壇

科學籌劃和深入推進國防工業軍民融合發展國際化（下）

■ 杜人淮

國防工業軍民融合發展國際化具有自身特定內涵和發展要求，國防工業作為保障國家安全的戰略性產業，籌劃和推進國防工業軍民融合發展國際化，要求把維護和保障國家安全利益作為根本遵循，把增強國防工業基礎能力作為重要取向，把獲得比較經濟利益、技術利益和安全利益等作為直接動力。為了順利推進國防工業軍民融合發展國際化，需要發揮國家主導作用，有效監管和保障軍工企業產品技術出口轉讓，有效引導和監管國外對國防工業投資等行為，有效保障和引導軍工企業的對外投資等行為。

隨著新一輪產業革命的深入發展和經濟全球化的加快推進，不僅軍工企業與民用企業的界限日趨模糊，而且國內軍工企業和國外軍工企業邊界日趨模糊。因而，一些發達國家越來越多的軍工企業，一方面正在加速推進軍民深度融合，另一方面正加快向國際化方向發展，軍民融合發展國際化已成為國防工業發展的重要趨向。目前，我國軍工企業不僅軍民二元分離格局未能徹底破除，而且封閉發展的內向型特征依然存在，同全球經濟一體化的趨勢和發展要求不相適應。深入實施軍民融合發展戰略，加快形成全要素、多領域、高效益軍民融合深度發展格局，有必要充分利用國內國外軍民兩個市場和兩種資源，按照“國際化投資、國際化生產、國際化協作、國際化配套、國際化經營”

的發展思路，積極探索和大力推進國防工業軍民融合發展國際化戰略，既要瞄準國際軍民市場統籌規劃軍民技術開發和產品生產，又要著眼全球產業鏈優化配置軍民技術、生產和人力等資源，不斷提高國防工業參與國際分工的廣度和深度，加快提升軍工企業國際競爭力，更好地服務國家安全與發展戰略。

三、國防工業軍民融合發展國際化的保障措施

國防工業軍民融合發展國際化不是普通的商業行為，它會直接或間接影響到國家安全利益。這就決定了推進國防工業軍民融合發展國際化，必須把國家安全利益擺在優先地位，決不允許犧牲國家安全利益去追逐眼前或局部經濟利益，因而就不可能完全聽任企業自行其是，也不能完全任由市場發揮作用，而必須發揮國家在國防工業軍民融合發展國際化的主導作用，對國防工業“引進來”和“走出去”等行為進行合理引導和有效監管。

（一）有效監管和保障軍工企業產品技術出口轉讓

推動國防工業軍民融合發展國際化，需要開拓國際軍品民品市場，擴大軍用和民用產品技術出口和轉讓。然而，軍工企業所出口轉讓的產品技術，尤其是軍用或軍民兩用關鍵技術和產品比較獨特，不僅對國內安全影響巨大，而且對國際社會比較敏感，這就需要國家在其中發揮主導作用，積極扮演引導者和監管者角色。凡是涉及國內武器使用安全和國家重大安全利益的關鍵技術產品或核心技術的出口轉讓，國家需要對其進行嚴格管控，防范這類產品隨意流入國際市場，否則就有可能威脅國家安全利益，甚至給國家安全利益造成不可挽回的嚴重后果；凡是國際法和國際組織明令禁止（或向特定對象）出口或轉移的敏感技術和產品，作為負有國際義務和責任擔當的大國，需要對其進行嚴格管理和嚴厲監督，因為這類技術和產品一旦流入國際市場，必將給國家形象和聲譽造成難以挽回的損失，甚至會嚴重危及國家安全利益；有些產品技術的出口轉讓，盡管不為國際社會明令禁止，也在國家允許范圍之內，但如果落入特定國家或地區則有可能會危及國家安全利益的技術和產品，國家也應當進行必要的引導和監管，嚴防這類技術產品落入對我國構成安全威脅的國家或地區。

與此同時，國際應積極引導、鼓勵和支持軍工企業非管控產品技術的出口轉讓。軍工企業出口轉讓的民用和軍民兩用產品技術，尤其是不受WTO貿易規則保護的軍用產品和技術，不僅在國際市場所面臨的競爭極為激烈，而且極容易受到一國政府的強力政治干預，軍工企業通常難以依靠自身力量來有效應對。為了幫助國內軍工企業開拓國際市場，一些軍工大國政府總是明里或暗里給予了大量資助和補貼，包括優惠貸款、稅收優惠等，甚至不惜施加政治壓力和動用外交手段。比如，2005年初，為了逼迫波蘭國有的航空公司購買5億美元空中客車飛機，英國、法國、德國等歐洲國家其領導人布萊爾、希拉克、施羅德就對波蘭政府施加政治壓力，并警告波蘭政府，這是對該國歐洲信譽的考驗。為了搶得這一訂單，美國官員也同樣對波蘭政府施以政治壓力。最后，波蘭政府迫于美國的強大政治壓力，不得不選擇購買7架波音787飛機。同年底，歐盟官員則強力游說中國政府，最后使中國政府和歐洲空中客車公司順利簽下了150架A320（l00億美元）的購買合同，遠遠超過了美國波音公司向中國銷售的70架（價值40億美元）規模。因此，為了促成軍工企業產品技術的出口和轉讓，國家還需積極扮演參與者和支持者角色，有效利用經濟、政治、外交等手段，積極幫助軍工企業開拓國際軍品民品銷售市場。

（二）有效引導和監管外國對國內軍工投資等行為

推動國防工業軍民融合發展國際化，需要積極主動引進外資，鼓勵國外企業參與國內部分軍工項目的投資和對軍工企業的并購及有關技術合作等。然而，國防工業領域無論是向國外軍事部門或軍工部門開放，還是向國外一般民用部門開放，其影響作用是雙重的。一方面，有助于引進先進產品、技術和管理等，從而彌補國內軍工企業發展面臨的材料、產品、技術等瓶頸和短板問題，不斷提高軍工企業現代化管理水平，加快提升軍工科技發展水平和科技創新能力，更好滿足軍隊武器裝備等現代化建設等需要。另一方面，也有可能造成國防工業發展對國外產品、技術等方面的過度依賴，從不同程度影響到國防工業的獨立性和自主性，由此可能對國防工業發展、軍隊建設和國家安全利益等帶來隱患。因而，需要對國外企業參與國防工業的投資、企業并購和技術合作等進行合理引導和有效監管，既要使國外先進軍民技術、產品和管理經驗充分為我國所用，又要積極防范出現國防工業發展和武器裝備建設受制于人的局面。

基于有效保障國家安全利益的考量，國外軍工大國非常重視國外參與本國國防工業投資等行為的監管。以美國為例，為了維護國防工業的獨立性和自主性，美國防部成立了國外在美投資委員會，專門負責對國外企業在美本土兼并收購等投資行為進行評審。該委員會由財政部、國防部代表共同擔任主席，其成員由國務院、國土安全部、商務部、司法部、科學技術辦公室等代表構成。根據《國防生產法》第721卷的規定，該委員會有權就國外企業在美國的并購行為是否存在威脅等問題進行調查，并要求把調查結果及時上報政府，明確提出是否通過交易的建議。國防部還明確了可能存在的威脅內容，主要包括：損失與國防相關產品和服務供應商；未授權管控技術流向國外；國防部其它敏感事務等等。因此，對于國外參與國防工業投資等行為，政府有必要明確可能帶來的安全威脅內容及其防范舉措，并設立或明確專門的機構進行調查和監管。

（三）有效保障和引導軍工企業的對外投資等行為

推動國防工業軍民融合發展國際化，不僅要主動“引進來”，而且還需主動“走出去”，積極參與對外投資等活動，既包括對外國軍工企業和民用企業的投資經營等活動，也包括對外國軍用項目和民用項目的投資經營等活動。由于軍工企業的特殊性和敏感性，軍工單位“走出去”參與對外投資等行為，不僅在國內通常需要得到政府嚴格審批，而且不同程度受到所在國的種種限制。加快推進國防工業軍民融合發展國際化，擴大軍工企業的對外投資，首先要使軍工企業能夠順利“走出去”。為此，有必要改革軍工企業參與對外投資經營和企業并購等審批制度，最大限度地減少審批內容和簡化審批程序。凡是不涉及國家安全利益的一般性投資、并購等商業行為，可不進行審批，由軍工企業自主決定；凡是不對國家安全利益造成明顯影響的涉軍的或軍民兩用的投資經營等活動，盡量采取核準登記制或備案制；需將審批制嚴格限制可能對國家安全利益構成較大影響的對外投資等行為。

為了更好地保障和引導軍工企業參與對外投資等活動，需要健全完善有關法律規定，使軍工企業的對外投資等行為有法可依、有章可循。凡涉及一般民用項目的對外投資等商業行為，可用國際慣例、國際法和國內通行的法律法規來規范，而涉及到軍用或軍事的對外投資等行為，則需制定系統配套、相互協調的專門許可制度、保密制度、審核制度、保證制度（或保險制度）等專門法規，以此規范軍工企業參與對外投資等行為。為了幫助軍工企業更好地“走出去”，有必要搭建便捷的服務平臺，積極為軍工企業參與對外投資等活動提供信息、金融、法律援助等服務；應主動出面調解和據理力爭幫助軍工企業解決“走出去”遇到的各種國際爭端，及時預警通報駐在國的政局、安全、政策變動等信息；努力幫助培養和妥善解決既通曉匯率、國際法、國際經貿、管理、當地法規等知識，又精通外語、具有迅速融入當地文化能力和市場拓展能力的高素質國際化經營人才。同時，還有必要制定財稅、金融等方面優惠政策，引導軍工企業的對外經濟活動更好地服從和服務國家安全戰略和發展戰略。

本文系國家社會科學基金資助項目“國防工業發展的軍民融合戰略研究”（12BJY077）、江蘇省社會科學基金項目“經濟與國防協調研究”（16WTB005）、江蘇省軍民融合發展辦公室重點項目“江蘇省軍民融合發展‘十三五’規劃”（項目編號：16WTA001）的階段性成果。

杜人淮，解放軍南京政治學院教授、博士生導師）