食品安全監管地方立法新理念：回應性監管理論

榮振華

(1.大連海事大學博士后流動站，遼寧 大連 116026；2.大連醫科大學，遼寧 大連 116644)

食品安全監管地方立法新理念：回應性監管理論

榮振華1，2

(1.大連海事大學博士后流動站，遼寧 大連 116026；2.大連醫科大學，遼寧 大連 116644)

回應性監管理論的多元化監管模式及隨著社會發展而衍生出的分支理論契合中國立法法和食品安全法修法理念，同時又與簡政放權、放管結合、服務政府等公共政策目標相吻合，因而，中國地方立法應創造性地運用此理論來引導食品安全監管地方立法。一方面破解修法、相關新政策及民眾權益需求而產生的挑戰；另一方面通過此理論來引導食品安全監管地方立法的創新嘗試，為地方立法開拓新的立法理念，有利于地方立法特色化發展的同時，也促進地方食品經濟的發展。

回應性監管理論；地方立法權；網絡型治理；優勢管理理論；后設監管

Abstract：The regulatory mode diversification of responsive regulation theory and branch of the derived theory conform to the idea of the legislative law and food safety law in China.At the same time it coincides with public policy goals which are streamlining administration,delegating more powers to lower-level government and society,improving regulation and optimizing services.Therefore,Chinese local legislation should creatively apply this theory to guide the food safety supervision of local legislation.We should use the theroy to respond the challenge emerging from the revision of the law and new related policy and the needs of public rights.On the other hand,we should use this theory to innovate the local legislation of food safety regulation,explore the new legislation idea for local legislation,which will be beneficial to the development with local legislation characteristics,and promote the development of local food economy.

Keywords:Responsive regulation theory；Local legislative power；Network management；Advantages management theory； Post regulatory theory

近些年來，食品安全的監管似乎走不出一個怪圈，永遠是新聞媒體“先行報道”，各級行政機關“馬后炮”式的采取緊急措施。無論是山東的“毒生姜”事件還是上海福喜的“過期肉”事件，其發端于地方，影響面卻擴及全國。這些食品安全事件一方面體現了中國地方食品安全行政監管能力確實需要提升，另一方面也反映了中國食品安全地方立法在監管制度架構上存在可操作性或實施性的問題。為此，本文以回應性監管理論為研究基點，結合2015年修訂的立法法、食品安全法和近些年的公共政策以及人們的權益訴求，重新審視這些社會因素變化對食品安全監管地方立法提出的挑戰，并提出食品安全監管地方立法應將回應性監管理論及其衍生理論創造性地融入食品安全監管地方立法，使食品安全監管地方立法具有一定的前瞻性和特色性，達到國家立法拾遺補缺功效的同時，發揮食品安全監管地方立法對地方食品經濟引領和推動作用。

1 回應性監管理論的研究現狀及引發思考

1.1 研究現狀

美國和澳大利亞的兩位學者Ayres等人在1992年提出回應性監管理論，其理論的核心是以治理術理論、法律的自創生理論、回應性法理論為理論基礎，提出橫向配置監管權分配方案及縱向監管策略的“管制金字塔理論”，強調同等回應、勸服優先、懲罰為盾、手段多元的由合作到強制的“正向”金字塔式治理方式，或者由強制到合作的“倒”金字塔治理模式，并隨后發展出網絡型治理理論、結點治理理論、優勢管制理論、后設監管理論等等開放性衍生理論[1]。

其中，橫向配置監管權分配方案是將管制權在政府與非政府機構之間進行再分配，將傳統上由政府控制的管制權，部分地讓渡給非政府機構，主要下放給公共利益集團、企業本身或者被管制的競爭者。而縱向監管策略的“管制金字塔理論”是采取“針鋒相對法”，針對被管制者不同動機和違法行為嚴重程度采取不同的手段，對于具有履行守法責任意愿的個體，采取“正向”金字塔式治理方式，直到對方出現背離合作的行為之前，政府主要以說服教育為主。針對以不法手段追求利益最大化為主要目的的個體，政府要運用懲罰手段，直到對方采取合作態勢為止。同時，回應性監管理論并不是封閉性理論，其隨著社會發展衍生出四種子理論，其中網絡型治理理論主要是隨著社會發展的網絡化，更多的非政府組織或者個人參與到管制活動之中。當這些管制者感到自己能力不足以實現管制目標時，則首先考慮不是增加干預和強制的程度，而是平行地尋找更多的合作伙伴，然后再考慮垂直地提升管制干預；而結點治理理論適用于某個行業小范圍的有針對性協商對話來尋求解決問題的最佳方案[2]；優勢管制理論是“管制金字塔”的補充，主要是監管者挖掘被監管者的優勢，基于“希望”的心理來尋找機會，并采取激勵的方式使被監管者自愿從事某項活動，這一點不同于“管制金字塔”的邏輯——基于“害怕”的心理狀態來進行查找并解決問題[3]；后設監管理論是橫向配置監管權的細化，主要是政府運用相關制度引導和威懾的方式，使其強化性自我管制[4]。回應性監管理論最初應用于刑法犯罪學中，經過20多年發展，逐漸應用到職業安全健康法、環境保護法、消費者權益保護法等法律制度的設計，并取得良好的成效。

中國學者近幾年才開始對回應性監管理論進行關注與研究，搜索相關文獻，查找到的文章及著作近11篇，主要涉及三個層面：

(1)回應性監管理論的介紹。朱喜洋學者僅在其博士論文中僅對新型監管程序進行理論介紹，并沒有對其展開分析。楊炳霖學者以專著的形式介紹回應性監管理論的內容，并以澳大利亞礦業安全和美國核電安全領域的應用為例，分析回應性監管理論在其他國家安全生產領域法律中的應用，簡單地分析了中國是否可以運用回應性監管理論[5],并沒有對回應性監管理論本土化的融入進行有針對性的深入剖析。

(2)回應性監管理論應用可能性分析。楊炳霖嘗試提出運用回應性監管理論來構建政府與非政府合作型監管范式[6]。陳自立提出中國應創造性地吸收回應性監管理論的核心要點，結合中國實際情況，構建監管手段多樣化、參與主體多元化的權責分明的監管治理體系，保證政府深化行政改革目標的實現[7]。這兩位學者只是對回應性監管理論應用到中國行政法的可能性進行論證，但具體如何應用，并沒有深入展開。

(3)回應性監管理論應用的嘗試。劉鵬等學者在其回應性監管理論及其本土適用性分析一文中，從法和社會學視角下分析回應性監管理論在西方國家取得的顯著成效，提出中國可以通過一定的措施改善回應性監督管理論的適用性，以實現監管善治[8]。劉洋洋運用回應性監管理論分析在食品安全應急管理能力建設方面，應該運用回應性監管理論對政府與社會的監管權進行配置，優化監管手段，強化第三方監管[9]。這兩位學者僅分析某一具體行政事務管理中回應性監管理論的應用，并沒有將其與立法理念相結合，這種以某個行政結點的研究模式，很可能使回應性監管理論進入碎片化研究。

1.2 引發的思考

從前期學者的研究資料可以看出，主要是管理學的學者對回應性監管研究得比較多，而法學學者鮮有對回應性監管理論進行研究。我們是否可以將回應性監管理論移植到法學領域呢？從國外生產安全領域的法律實踐，我們可以看出這個理論移植入法在實踐上具有可行性。那么，回應性監管理論是否可以運用到食品安全立法中呢？

我們反觀2015年食品安全法的多處修訂亮點，不難發現，食品安全法許多制度都與回應性監管理論具有相似性。例如，食品安全法已將“食品安全社會共治”明確寫入立法當中，社會共治主要是指政府和社會協同治理，通過政府權力主體與社會權利主體的有機結合來保障食品安全。而回應性監管理論的橫向配置監管權將監管權分權于非政府組織，這一點與社會共治具有相似的原理。再如，食品安全法新增的責任約談制度也是回應性監管理論的“管制金字塔理論”和后設管制理論的應用，主要采取同等回應、勸服優先、懲罰為后的柔性行政執法理念，通過約談使相關責任人認識到問題的嚴重性，進而采取強化性自我管制措施。可見，回應性監管理論與食品安全法在某些制度構建上具有相似性。因循此思路，在食品安全法相關制度構建研究過程中，似乎沒有必要引入“回應性監管理論”。然而事實上并非如此，上述制度在食品安全法中僅是框架性規定，如何使這些法律制度在地方立法中細化并產生制度正效應，這的確是當下食品安全立法者需要認真考量的一個問題。

以“社會共治制度”為例，其強調的是主體之間的協同治理，是社會各主體之間在“食品安全共治”過程中的配合及關系的協調。而在這個協同治理中政府是一個怎樣的角色？其權限如何配置才能達致社會共治的目標？這恰好是回應性監管理論能夠解答的問題。也就是說，回應性監管理論橫向關注監管主體管制權分配方案和縱向聚焦監管策略的“金字塔理論”等理論在某種程度上滿足政府在“社會共治”定位的需求，更好地將社會共治制度細化且有利于實施。當然，回應性監管理論開放性理論品格，使其不僅僅能夠引導“社會共治制度”在地方立法中符合地方需求的“落地生根”，而且，其各分支理論對食品安全法的其他制度“地方化”同樣具有規范意義的行動指南作用，進而為有限的地方立法權指引立法方向，使其食品安全監管方面的立法工作合法有效地進行，并有利于地方立法真正從被監管者或者民眾的視角去有針對性地立法，從而達到食品安全監管地方立法實現特色化和國家立法資源儲備的作用。

2 食品安全地方立法面臨的挑戰

2.1 修訂后的立法法對地方立法權變更之挑戰

2015年修訂的立法法對于地方立法權調整主要有兩點：一個是地方立法權的擴容，賦予設區的市的地方立法權；另一個是強調地方立法不得與上位法作重復性規定。當然，立法法為了避免地方立法權的無序擴張，將設區的市的立法權限制在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”，那么，何謂城鄉建設與管理？關涉到城鄉食品安全監管的事項是否屬于城鄉管理，例如流動食品攤販的管理，即涉及到市容市貌，也關系到人們的用餐安全，是不是城鄉管理？如果設區的市對食品安全監管事項具有立法權，那么，其所面臨的挑戰之一就是：應如何運用好這個立法權來促進地方食品安全監管工作？

再有，立法法明確規定，“制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重復性規定”，這個規定就要求地方立法要立足于地方實際，以問題導向，圍繞地方經濟社會發展，制定有針對性的、可操作性的法規[10]。我們再反觀立法法實施之前的食品安全監管方面的地方立法，中國食品安全法在社會監督一項，明確規定“任何組織或者個人有權舉報食品生產經營中違反本法的行為，有權向有關部門了解食品安全信息，對食品安全監督管理工作提出意見和建議。”各地根據食品安全法此項規定，在地方立法中也紛紛規定了社會監督：《北京市食品安全條例》第9條用同樣的表述進行了規定。《上海市實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》第46條也有類似表達的規定。《浙江省實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》第52條的表述也是大同小異。雖然修訂后立法法并沒有以量化的標準界定“重復性”，但是這種無法體現地方特色的“形式(文字)表述未重復，但實質性內容重復”的表達，也的確是立法資源的浪費。從修訂的《立法法》第四章內容可以看出，中國賦予地方立法權主要有兩方面目的：一方面解決地方特殊性不足，發揮地方管理當地經濟社會事務的積極性[11]；另一方面為全國性立法儲備“試驗性立法資源”。

地方立法若突出這兩方面目的，必須在地方立法權實施過程中秉持某種立法理念，才能突破以往立法慣性思維，制定出既突出地方食品安全監管特色又不與上位法相抵觸的地方食品監管立法。那么，怎樣的立法理念能夠指導地方食品監管立法達致此兩方面立法目標？這也是食品安全地方立法不得不面對的一種變革性的挑戰。

2.2修訂后的食品安全法對食品安全地方立法提出的新要求

2015年修訂的食品安全法可以稱之為“食品安全法的重大變革”，其不僅以重典治亂為修法導向，而且還引入“預防為主、風險防范、全程控制、社會共治”四項監管原則。這一系列的法律變革，使食品安全地方立法必將遭遇一系列理論和現實難題。地方立法機關不僅要在地方立法中細化相關具體制度，而且在制度細化過程中，還要將制度背后的各種關系納入到法律治理的框架之中。

以上海市為例，上海市在2016年修訂《上海市實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》時，提出修訂的總體思路和特點是突出“六個體現”[12]，然而仔細閱讀這“六個體現”，除了第三項體現上海市近年來在食品安全監管實踐中所形成的制度成果以地方立法固化和第四項加工小作坊和食品攤販內容外，基本上是將《食品安全法》的表述沿襲下來。以其第六個體現“食品安全社會共治”為例，提出“加強”市民食品安全投訴舉報，“突出”企業主體社會責任，“強化”發揮第三方、行業協會等社會組織作用等等表達。而這種表達，除了引號中的程度詞表達之外，其他的都可以在食品安全法第4條、第9條和第12條看到相同的表述。從這一點我們可以看出，由于食品安全監管地方立法理念的缺位，食品安全監管地方立法仍然處于“上位法描紅”的狀態。還是以“食品共治”為例，如何在地方立法中對2015年食品安全法所新引進的社會共治制度進行細化規定，食品安全監管地方立法依據怎樣的理念來配置各主體之間關系？由于立法者的意志可以通過地方法規和規章得以貫徹和執行，因而這個考量、權衡并輸出地方食品安全地方立法的過程，也是立法者參與食品安全社會共治的一種方式。有鑒于此，食品安全監管地方立法在制度構建時，應以何種理念來配置這些主體的權利(力)，才能使食品安全監管能夠達到監管者的立法目的？這系列問題也是食品安全監管地方立法的挑戰之一。

2.3政府改革政策融入食品安全地方立法理念缺失之挑戰

在現代社會治理過程中，法律不是唯一且萬能。在推進法治的過程中，必須認真對待政策以及法律與政策之間千絲萬縷的聯系[13]。中國食品產業進入快速發展階段，政策因其靈活性和有針對性而能夠對食品產業發展做出相應的變動，進而達致引導食品產業發展的作用。尤其是近些年，政策與法律表現出了強烈的滲透與融合趨勢。而且各國普遍強調運用政策手段干預社會生活，同時，法律為適應政策也不斷做出調整，政策對法律的影響日漸明顯。為此，在食品安全法律制度構建上，政策更是不可小覷的參考因素。誠如美國學者伍德羅·威爾遜所言，“政策是政治家也就是具有立法權者制定的，并由行政人員執行的法律和法規[14]”。雖然此言有失偏頗，中國存在獲得法律形態的公共政策和未獲得法律形態的公共政策，但這種表述在某種程度上反映了政策對法律包含與影響。

近些年，中央系列重大改革政策中都提到食品安全治理問題：2014年中央一號文件提出食品安全快速檢測制度的嘗試構建；2015年中央一號文件提出提高食品安全水平，加強食品安全監管能力建設和建設食品安全信息平臺；2016年中央一號文件提出強化食品安全責任制，把保障農產品質量和食品安全作為衡量黨政領導班子政績的重要考核指標。這些政策也是人民意志通向法律的重要媒介和主要渠道，其對食品安全監管的地方立法產生了很大的引領和規范作用。食品安全監管地方立法不僅僅是細化國家層面的立法，還要考量國家政策的內容，在制定地方食品安全監管法規或規章時，根據地方行政區域的實際情況將地區全局具有重大影響的政策、成功或成熟的政策融入地方立法，一方面發揮地方立法試點功用，另一方面也體現地方立法的前瞻性。因此，食品安全方面的改革政策也是地方食品安全監管立法需要考量的一個重要因素，其內容或發展側重點的變化，也直接關涉到執行力和約束力的問題。依據怎樣的立法原理將政策融入食品安全監管的地方立法，這也是地方立法重大挑戰之一。

2.4 地方立法結構對私權關注缺位之自我挑戰

縱觀中國各地現有的食品安全監管地方立法，基本上都是在強化政府監管職權和經營者義務，鮮有條款關注食品安全監管過程中民眾權益。例如，2011年實施的《重慶市食品安全管理辦法》共5章73條，從總則、食品生產經營、食品檢驗、監督管理和法律責任等五個方面規定了政府監管職權、食品經營者的義務及相應的法律責任。再如陜西省的《陜西省食品生產經營領域禁止從業人員管理制度(試行)》的食品安全“黑名單”制度，寧夏的《寧夏回族自治區食品生產加工小作坊和食品攤販管理辦法》的食品生產加工小作坊和食品攤販的進貨查驗記錄和食品召回制度等等，都是從政府監管視角來設立法規或規章的條款，而沒有考量到被監管者的權益。由于各利益主體從地方立法中獲取利益的條件、方式和多寡的差異太大，必然引發利益矛盾[15]，進而帶來利益主體的對立，食品安全監管便進入了運動式執法的貓鼠游戲之中，抑或是采取默然的態度來參與食品安全監管。例如，各地政府紛紛制定有關食品安全舉報獎勵辦法，可事實上，舉報制度實施情況并非如立法者所設想的那樣樂觀，全國各地政府設立的總額上千萬的食品安全舉報獎金，卻依然沒有怎么動過[16]。之所以發生這種情況，不是民眾不舉報，是地方立法者構建的舉報制度，缺乏對舉報者的私權益需求的回應，僅從公權力運行視角來構建相關制度，這樣的地方法律制度在這個人們利益需求不斷擴張的時代，必然會遭遇“民眾用腳應對制度”的挑戰。

3 回應性監管理論破解地方食品安全監管地方立法之路徑探索

如前述所分析，無論是新獲立法權的設區的市，還是已經具有立法權的省、直轄市以及國務院認定的較大的市，都會面臨著近些年法律的修訂、政策的變革以及民眾利益需求的不斷擴張等等方面的挑戰。面對這些挑戰，食品安全監管地方立法不能頭痛醫頭，腳痛醫腳的盲目應戰，而是在某種立法理念的指導下，深刻挖掘地方食品行業的特色，有針對性地立法，進而以立法引導地方食品經濟良性發展。而回應性監管理論的開放性、分權性及兼顧性的理論格局，對于沒有立法經驗的設區的市以及具有立法經驗的省、自治區、直轄市等都能夠在宏觀上予以指導，并使地方食品安全立法不僅引導食品經濟發展，而且也使各方主體融入其中，形成合力來監管食品行業，使食品能夠回歸到真正的安全。

3.1回應性監管理論引導食品安全監管地方立法新理念的形成

國家層面立法修訂必然會引發地方立法的聯動。然而，地方立法的制定或修訂并不是一個無序的行為，尤其在立法法和食品安全法大幅修訂后，我們必須反思和檢討以往地方立法理念，以糾正立法實踐的偏差和失誤，進而指引地方立法按照符合民意的方向和妥當的路線推進[17]。

誠如前面所分析，立法法修訂后，特色化且不與上位法重復性規定成為地方立法應有之義。而回應性監管理論核心就是要以被監管對象的需求為導向進行立法和執法。如果食品安全地方立法以回應性監管理論為引導，通過管制者與被管制者之間配權、勸服、激勵及懲罰等多元模式的合作，有利于食品安全監管立法內容特色化。立法者在進行地方立法之前掌握第一手立法資料，能夠結合立法權權衡立法范圍，做到有的放矢，使立法內容切合本地的實際情況，與本地的政治、經濟、文化、傳統風俗習慣、生態環境等相匹配，避免食品監管地方立法成為本地食品經濟發展的絆腳石，掣肘地方食品經濟的發展[18]。同時，回應性監管理論也有利于被監管者參與立法進程的同時自省，進而促進被監管者主動參與立法程序，并在參與過程中，將食品安全監管地方立法內化為自身制度，增加地方立法的正外部性。

然而，沒有相關理論指導，先前具有立法權的省市很可能使食品安全監管地方立法仍然沿襲以往立法的慣性思維，而因立法法修訂取得立法權的市卻因缺乏相關立法經驗而使食品安全監管方面的地方立法處于無序狀態，有甚者將部門利益和長官意志上升為法律，進而背離法律的公共理性和民眾的普遍意愿。我們以食品安全法賦權地方“三小食品”(小作坊、小餐飲、小攤販)立法權為例進行分析。近一年來，中國食品藥品監督管理局以“三小食品”地方立法權為食品安全監管地方立法的嘗試。于2015年12月在廣州召開全國食品“三小”地方立法座談會，要求各省級食品藥品監管部門積極推動食品“三小”地方立法步伐。到目前為止，內蒙古、陜西、廣東、河北、江蘇、湖北等6個省份出臺了食品“三小”的地方性立法[19]。對比這些地區的相關立法，我們不難發現，三小食品監管的地方立法仍沿襲以往立法的慣性思維，以2016年1月1日實施的《陜西省食品小作坊小餐飲及攤販管理條例》為例，全條例共64條，而這64條規定中有很大比重的條款是在規范政府行政執法權限，至于食品安全法新增的社會共治制度“地方化”沒有特色性的規定，我們從該條例第7條規定可以看出，其與食品安全法第4條第2款的規定相比較，表述大同小異，而食品安全法的預防為主制度等等細化規定更是無從體現。

由此可見，由于食品安全監管地方立法理念的缺位，致使地方立法者沒有突破以往立法路徑而缺乏創新，存在“貪大求全”心理，章節結構十分完整，并且存在“自制條文不夠、上位法來湊”的情況[20]，致使食品安全監管地方立法沒有根據本地的實際情況，突出地方食品安全監管特色。為此，結合前述回應性監管理論的介紹與分析，我們嘗試推理下，如果各地立法在回應性監管理論的引導下，食品安全監管地方立法則會對食品安全法相關制度予以有效的拓補，回應性監管理論會促使食品安全監管立法始終處于動態發展過程。地方立法注重第三方中立機構的培育與交流，同時也會在監管過程中因說服、激勵和懲罰而了解被監管者對立法的需求。例如，地方政府引導“三小食品”行業協會的成立。然后賦權于行業協會，通過行業協會形成一個比較小的充滿對話的三方對話平臺，進而掌握被監管者對立法的需求、“三小食品”經營者營業自由權的需求、“三小食品”經營者社會發展權等權益的需求，并結合相關需求，在地方立法中配置相應的合作機制。既贏得被監管者對地方立法內容的認同，又促使“三小食品”經營者遵守法律，進而避免行政執法沖突事件的發生[21]。同時也體現了修訂后食品安全法的“社會共治”制度，并符合修訂后立法法的程序正義精神。

再如，運用基于優勢管制理論，在食品監管地方立法中創造對守法的被監管者進行激勵機制，增加積極守法群體的數量，或促進制度觀望者強化自我管制，通過制度的優勢擴展手段來抵消其他方面問題帶來的消極影響。這一點在《陜西省食品小作坊小餐飲及攤販管理條例》中看到此種理念的簡單表達，即通過獎勵、資金資助和場地租金優惠等措施，鼓勵和支持三小食品生產經營者規范管理，改善生產經營條件和工藝技術，提高食品安全水平。但這種表達只是偶發行為，如果在宏觀上能運用回應性監管作為地方立法指導，那么，地方立法就不會停留在簡單的表達層面，而是因地制宜地細化制度，使地方立法真正發揮法律影響社會經濟發展的促進作用。

該項評價中，隨著特征量化數值增加，評價結果平均值也逐漸提高。其中，輪廓線平均轉折點數為3.15的天際線獲得最高評價。可見，輪廓線越曲折復雜，所引發的美學感受越強烈。

3.2回應性監管理論有利于公共政策融入食品安全監管地方立法

如前所述，公共政策的確給地方立法提出不小的挑戰。尤其是那些因立法法修訂而獲得地方立法權的設區的市。如果沒有建立規范化的立法吸收理念，很可能使政府層面的意見征求和利益表達不能做到相對充分，民眾等主體層面的權益表達和意見征集也沒有給予充分考量。但是怎樣的立法吸收理念能夠使上述問題得以避免？這就要求這個規范化的立法吸收理念必須滿足政策的開放性和靈活性，否則，很難引領政策向法律的轉化。而回應性監管理論隨著社會發展所衍生的分支理論則是該理論開放性格局最好的例證。無論是網絡型治理和結點治理理論，還是基于優勢的管制理論和后設管制理論，都有利于某些公共政策向地方立法轉換。

以近些年來中國每年發布的關于當年食品安全重點工作安排的文件中常提到的“簡政放權，管放結合，優化服務”，以及“清單式管理”等一系列公共政策為例。回應性監管理論開放性格局為這些政策適時轉換成地方立法提供了足夠的實證材料和必要的前置審查程序。

首先，回應性監管理論為公共政策融入地方立法提供了足夠的實證資料。2013年發布《國務院機構改革和職能轉變方案》進行改革開放以來第七次政府機構改革，提出簡政放權理念，將原來的質量監督、工商行政和食品藥品監督管理部門有關食品安全監管職責統一由食品藥品監督管理部門進行監督管理。同時，2015年修訂的《食品安全法》進一步強化此政策改革成果，并授權地方政府對本行政區域的食品安全監督管理工作負責。基于此，地方政府進行了“三局合一”的改革行動，組建地方市場監督管理局(有些地方還同時掛食藥監局的牌子)，將三局職能劃為一局所有，市場監督管理局的職能激增，有些地方甚至出現事繁人少的困境[22]。在行政執法領域，法不許可不可為，組合后的執法部門的職能如何劃分與配合，這些問題因地方立法沒有跟進或者立法的不周延性而使基層執法部門出現“不知所措”的局面[23]。地方立法應如何修訂或者制定，才能夠將原有職責進行配置的同時，又能將“簡政放權、管放結合、優化服務”的政策融入地方立法的權力再配置過程中，這種既關涉到地方立法對上位法的回應又涉及政策融入立法的改革，的確考驗了地方立法者的智識。

在此，我們完全可以運用回應性監管理論的橫向配置監管權分配方案對政府部門職權進行理性梳理的同時，創新政府食品監管模式，將部分職權分配于非政府組織，以減輕職能激增，人少事多的困境。同時，運用回應性監管理論網絡型治理方案，培育和找尋更多合作伙伴，一方面增加現有獲得賦權的非政府組織競爭力，另一方面如果政府配權失敗后，則可以抑制政府“回收權力”的欲望，再次賦權給其他非政府組織。在整個回應性監管理論應用的過程中，實現了簡政放權政策主張。同時，我們運用回應性監管理論優勢管制理論，來挖掘被監管者的優勢，以激勵的方式，將屬于市場職能的權限還給市場，真正做到放管結合，進而將政府的主要職能定位在優化服務層面。

從上述例子，我們可以看出，運用回應性監管理論使地方立法在重新分配政府部門職能時，不再拘泥于原有權力的排列組合，而是嘗試挖掘和培育非政府組織，在地方立法層面將某些非公共利益權力賦權給非政府組織，進而將簡政放權政策融入地方立法，同時使食品安全監管的公權力和社會權力實現結構性均衡，讓社會主體的民間性、專業性和組織性等優勢得以發揮，有利于食品安全法的社會共治制度向著協調化和規范化發展。

3.3回應性監管理論促進民眾私權意識轉化為參與監管行動

在生產安全領域，由于操作行為不當而引起的安全事故率高達86%～96%[25]。這個數據表明多數生產安全事件起因于“人為”，那么，是什么致使人為事件頻發？如前述所分析，主要是因為地方立法制度本身構建過程中忽略了私權意識。按照回應性監管理論要求，監管理論私權意識的回應有兩種方式：一種是法律制度本身構建中注重私權意識的培育，使民眾自愿參與監管行動；另外一種是還權于被監管者，使被監管者最大可能地發揮自我管制作用。這兩種方式在各地均有實踐，但這種實踐也都是偶發性行為，并不是在某一理論引導下有意識的制度性試點培育行為。例如，瀘州市龍馬潭區石洞食品藥品監管所讓全鎮76名鄉村廚師參與壩壩宴監管，并組織廚師協會，結果廚師協會已成為當地食品流通的龍頭企業，監管部門注意民眾私權參與意識的培育，引入市場力量參與監管，有效消除當地的食品風險隱患[26]。石洞食品藥品監管所所采取的監管模式就是回應性監管理論的運用。那么，如何使這種偶發行為成為地方食品安全監管立法的特色，則需要在地方立法中運用回應性監管理論來培育和引導私權。例如，采取回應監管理論中的還權與賦權的方式，在地方立法中增設食品安全監管過程中的私人知情權，還私權于民眾。同時采取賦權的方式使民眾將知情權轉化為主動參與權，并且運用回應監管理論中的后設監管理論，強化非政府組織自我監管權，有效地激發非政府組織自我規則的制定，進而在地方立法層面加強民眾私權和非政府組織自我監管權等權利意識培育，形成地方食品安全監管的第三種力量，從而促進地方食品經濟的發展。

4 結論與進一步展望

綜上分析，我們不難看出，回應性監管理論雖然發端于公共管理學科，但是其在地方食品安全監管法律制度構建上仍然能夠起到原則性的指引作用。問題是，我們地方立法要認識到地方食品安全監管立法所面臨的挑戰有哪些？面臨這些挑戰，如何運用回應性監管理論與當地食品經濟監管特色結合，提升到地方立法層面，在做到依法行政的同時，也使地方立法的每一個條款都被監管者或民眾認同，進而避免不必要的食品安全事件發生。當然，我們還要看到一點，那就是回應性監管理論在公共管理學的實踐多數僅限于個案實踐，將其移植到法學，僅憑其他國家的一些立法實踐，其移植到中國會不會“南橘北枳”？還需要各地立法者有意識地運用此理論引導食品監管地方立法，并在實踐中總結相關立法經驗。

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(責任編輯 劉傳忠)

NewConceptofLocalLegislationforFoodSafetyRegulatory:ResponsiveRegulationTheory

Rong Zhenhua1，2

(1.Post Doctoral Mobile Station of Dalian Maritime University,Dalian 116026,China； 2.Dalian Medical University Liaoning,Dalian,116644,China)

D922.29

A

遼寧省社會科學規劃基金項目“遼寧食品安全監管地方法制保障問題研究”(L14DFX032),四川省教育廳哲學社會科學重點研究基地——四川醫事衛生法治研究中心課題重點項目“食品安全地方立法現狀及應對研究”(YF16-Z04)，遼寧省經濟社會發展項目“遼寧省食品安全回應性監管立法構建研究”(2017lslktyb-067)。

2016-11-30

榮振華(1977-)，女，遼寧鐵嶺人，大連醫科大學副教授，法學博士，大連海事大學法學博士后；研究方向：民商法，經濟法，衛生法。