國內環保非政府組織參與碳排放權交易的法律問題研究

樊婷麗

（南開大學 天津 300350）

國內環保非政府組織參與碳排放權交易的法律問題研究

樊婷麗

（南開大學 天津 300350）

近年來,氣候變化引發了世界各國對環境治理的高度重視,而霧霾問題也引發了我國全民對環境權的普遍關注。為促進全球溫室氣體減排，減少二氧化碳排放的市場機制——碳排放權交易因運而生。2017年是我國啟動碳交易市場的一年，面對碳市場行業熱、民眾冷的尷尬局面，環保非政府組織在信息公開、公眾參與、公益訴訟、國際合作等諸多方面都具有很大的可參與性。在應對氣候變化自下而上的大背景下，在政府與企業的博弈中，環保非政府組織的聯動作用更不容忽視，需要法律為其發展提供必要的保障。

國內環保非政府組織；碳排放權交易；法律問題

引言

中國氣候變化事務特別代表解振華在“保爾森基金會2017可持續性年會”上表示，為促進低碳發展營造市場環境，今年將啟動運行全國碳排放權交易市場。今年年初，《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》開始正式實施，國內環保非政府組織同樣也需要相關的法律規定為其發展提供指導和規范。在此背景下，對國內環保非政府組織在碳排放權交易中涉及的相關法律問題作初步探討。

1 國內環保NGO參與碳排放權交易的必要性和可行性

1.1 必要性

1.1.1 大氣監管中的政府失靈與市場失靈

中國試點省市的碳排放交易體制建立了控排企業主動報告排放信息、第三方核證機構予以核查和證實、監管機構可對排放信息進行復查、抽查并落實未履約處罰的履約保障機制i。目前仍存在排放監控技術、核證制度等不足、失控對控排企業履約能力建設和培訓的機制、未制定防備“市場失靈”的補缺機制、懲罰機制的自動性不足等問題。在大氣監取證難的現狀下，環保非政府組織作為公眾監督機制，參與碳排放權交易可以為這一新事物的發展提供一種新的保障，從而適應近年來全球環境治理的發展趨勢。

1.1.2 服務于碳排放權交易的中介機構不成熟

目前，在我國從事碳排放權交易的相關的中介機構較為缺乏，質量層次較低，且監管力度不足，還尚未形成成熟的市場秩序ii。排放交易機制是以明晰的產權、完善的市場、透明的規則和嚴格的監管為存在前提，其行政運行成本和市場風險較高。雖然國內的多家金融機構都對綠色金融表現出了很高的熱情，但是在實踐中卻遇到了諸如環保信息公開不足、溝通機制不完善，社會環保意識不強等障礙，這些問題都為國內環保非政府組織的參與提供了契機。1.1.3環保非政府組織獨有的聯動作用

2016年11月1日，國家發改委發布《中國應對氣候變化的政策與行動2016年度報告》，報告第六章“全社會廣泛參與”肯定了環保非政府組織的作用，第四章第四節提出加快推動《應對氣候變化法》和《碳排放權交易管理條例》的立法程序。因此，將環保非政府組織納入到碳交易管理體制,在現有與碳交易有關的應對氣候變化和節能減排管理機構的基礎上建立完善相關的法律制度，可以充分發揮非政府組織在政府、企業和社會之間的聯動作用。

1.2 可行性

1.2.1 相關的國際環境法理論

碳排放權交易制度，歸根結底是解決氣候變化問題，相關的國際環境法理論基礎主要有：可持續發展原則、共同但有區別責任原則和公平正義原則等。《人類環境宣言》更是將環境權提升為為一項基本人權，環境權的設立為公民參與環境保護活動，監督相關政府管理部門的環保工作奠定了權利基礎。被稱為“世界范圍內可持續發展行動計劃”的《21世紀議程》為全球范圍內的各國政府、聯合國組織和非政府組織的行動提供了準則。

1.2.2 各國應對氣候變化的專門立法

日本《全球氣候變暖推進法》、新西蘭《應對氣候變化響應法》、英國《氣候變化法》、墨西哥《氣候變化一般法》、法國《推動綠色增長之能源轉型法令》、芬蘭《應對氣候變化法》以及我國臺灣地區的《溫室氣體減量及管理法》等。氣候變化專門立法不僅要明確行政主體對碳排放權交易的職責，也要為環保非政府組織作用的發揮提供必要指引iii，而各國的氣候變化方面的法律法規則可為我國該種立法提供經驗。

1.2.3 我國已經出臺的部門規章和政策性文件

《碳排放權交易管理暫行辦法》、《碳排放權交易管理條例》（送審稿）、《關于積極應對氣候變化的決議》、《中國應對氣候變化國家方案》和《“十二五”節能減排綜合性工作方案》等規章及政策性文件，已經為低碳發展鋪路，均提到了公眾參與，而公眾參與最主要最有效的方式就是通過環保非政府組織發揮作用。

1.2.4 碳排放權交易試點實踐

2010年以來，國家先后在40多個省市開展了低碳試點，在7個省市開展了碳排放權交易試點。這些省市在設立專門管理機構，建立市場監管體系，進行人員培訓和能力建設等方面初步形成了較為完整的制度構建。低碳省市試點和碳排放權交易試點的工作，為全國范圍內碳排放交易市場的建立提供了非常有益的實踐經驗,同時也為環保非政府組織的行動提供了實踐基礎。

2 國外環保NGO在碳排放權交易中的作用參考

2.1 英國的碳信托基金

英國的環境非政府組織不僅主動擔當起國家環境政策的監督者和促進者的社會角色，還通過綠色消費運動來影響企業的生產以及政府的決策，并加強了與國際的合作。早在2001年，英國就為其碳排放交易的順利開展設立了碳信托基金，主要職能是為各碳排放企業的技術創新提供資金支持，對節能減排方式展開調查，提供各種建議和信息，幫助這些企業減少二氧化碳的排放量，促進工業化低碳技術的開發。

2.2 歐洲會議中的非政府間環境組織

在對《歐盟排污權交易指令》歐洲議會全體會議的第一次審議程序的準備階段，為了提高能源效率，歐盟非政府間環境組織積極發表自己關于配額分配以及配額拍賣比重的建議。從這次全體會議的審議結果可以看出，歐盟非政府間環境組織在協調歐盟各國關系、監督環境執法等方面的貢獻為議會所認可。

2.3 美國的環保非政府組織

美國環保方面健全的法律體系得益于其較早的自下而上的環境保護運動，也正因為此，解決了其根本的資金來源問題。美國的環保非政府組織從在國內參與環境保護有：環境立法、環境影響評價以及環境標準的決策參與，環境執法監督和環境公益訴訟等。在國際上，美國的環保非政府組織積極參與國際會議開展環保交流，通過國際組織以及國際條約發揮其作用。

2.4 日本環保非政府組織

日本環保非政府組織的興起伴隨著其經濟的高速增長，從反公害運動到自然生態環境保護、資源節約和循環利用以及對環境友好的生活方式的推廣，再到國際合作。目前，其作用方式主要是針對日本的環境問題和全球環境問題提出研究報告和政策建議，同時也監督企業生產活動對環境及居民健康的影響并追究其法律責任。日本環保非政府組織的資金來源不僅包括會費、財政、捐贈、贊助等一般民間團體的資金渠道,還有其自身經營企業和開展有償服務的收入，正是這種新的資金來源,使日本的環保非政府組織取得了更大的成就。

3 國內環保NGO參與碳排放權交易的相關法律問題

我國現有的資源、能源和環境立法不以直接控制二氧化碳排放為目的，不能有效地推動低碳發展和應對氣候變化。而一部完整的氣候應對法，不僅應該包含政府的主體責任，企業的減排義務，還應將環保非政府組織這一主要的社會參與形式所涉及的問題具體化。

3.1 資金來源

在幾個試點中，北京、上海、湖北、重慶采用的是政府政府采購的方式，可以激發企業參與碳排放權交易的積極性，但其合法性為何值得商榷，同時也為地方保護主義、政府尋租等問題提供了一定的可能性；而深圳、天津和廣州則選擇了市場化路徑，可以激發中介機構參與碳排放權交易的積極性，但中介機構的可行度問題還需要通過更加完善的法律監管制度予以規范。

雖然非政府組織具有非盈利性質，但其開展活動需要資金的支持,除上述兩種方式外，通過開展相關的有償服務可以擴大其資金來源，從而反過來促進其公益事業的開展。因此，可以參考日本的經驗，從法律方面對稅收減免、財政支付、企業贊助等形式進行規范，還可以一定程度地認可非政府組織進行相關盈利性活動的合法性。

3.2 人員機構

碳排放權交易是一個新興的行業，面臨著人才供不應求的基本問題。短期內，可以像深圳一樣，通過職業培訓這一方式解決，長遠來看，我們仍需要向美國學習，在大學開設專門的NGO管理課程，從理論和實踐兩反面培養專門人才。同時，依據我國《行政許可法》，只有法律和行政法規可以設定資質類行政許可事項；根據我國《行政處罰法》，只有法律和行政法規可以設定吊銷、暫扣許可證照的行政處罰和大于3萬元的罰款處罰。

因此，專門法的制定過程中，要依照我國《行政許可法》和《行政處罰法》的規定，對從業人員以及資質認證機構的行政許可制度化，同時，對于違反法律法規的行為的懲罰措施也應具體化，如罰款及吊銷營業執照等。通過嚴厲的法律責任，發揮法律的威懾作用，倒逼從業機構及人員依法從事相關業務活動。

3.3 項目活動

3.3.1 信息公開

碳排放權信息公開的主體是碳排放權交易的當事人，包括交易主體（包括參與交易的買方和賣方）和管理指導行政機關。公開的信息包括：碳排放權配額初始分配的方式(主要有無償分配、固定價格出售和拍賣分配三種方式)、初始分配碳排放數量和實際碳排放數量、買賣雙方的碳排放交易過程；申請實施清潔發展機制項目的企業所提交的項目文件、實施機構的項目實施和監測報告等。

新《環境保護法》第五章強調信息公開，從法律規定層面通過依法公開環境信息來保障公眾參與監督環境保護的權利。依據《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法（試行）》，即使是涉密的環境信息，當不公開會對嚴重損害公共利益的，也可以予以公開。環保非政府組織可以說是公眾力量的代表，當“政府失靈”和“市場失靈”時，可以作為第三方對公共利益給予保障。我國應在專門立法中確立環保非政府組織作為公眾代表督促政府主管部門和企業公開環境信息的權利，當國家秘密、商業秘密和個人隱私與公共利益發生沖突時，環保非政府組織可以作為第三方機構來及時有力地保障公眾環境權中的知情權iv。

3.3.2 公眾參與

公眾參與是環境法的基本制度之一，其主要形式是公眾監督。《憲法》賦予了公眾對違法行為進行檢舉和控告的權利。新修訂的《環境保護法》和《大氣污染防治法》也都明確了公眾監督環境的權利。2017年2月9日，《中國環境報》報道了全國環境執法大練兵案卷專家評審工作，可以說是一種公眾參與的有益創新，體現了環境執法的社會監督，繼而促進環境執法工作規范化，也有利于環境法律法規的完善。

環保非政府組織作為公眾利益的代表，具有一定的專業性，通過聽證會進行監督，可以充分發揮其成本低、靈動大的優勢。因此，在專門立法中應賦予國內環保非政府組織在碳排放權交易中進行監督的權利，并將其具體程序明確化，從而切實地落實預防為主原則，充分地發揮公眾參與的實質性作用，從而有力地保障公眾環境權中的監督權。

3.3.3 公益訴訟

應對氣候變化是全人類共同面臨的課題，美國的公民環境訴訟推動了環境法改革，掀起了“私人環境運動”的浪潮，越來越多的國家在環境法、資源法等實體法領域立法以適應和減緩氣候變化的不利影響。新《民事訴訟法》第五十五條和新修《環境保護法》第五十八條的實施，以及《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的頒布，確立了我國環保非政府組織在環境民事公益訴訟的原告資格。

當居民的合法環境權益在碳排放交易過程中受到侵害的時候，環保非政府組織可以向司法機關起訴請求損害賠償。在最高人民法院公布的十起環境侵權典型案例中，前三例均為環保非政府組織提起的公益訴訟。現實中，也存在著由于環保非政府組織的非營利性和公益性導致組織本身并沒有充分的資金資源來支持完成一場公益訴訟問題，對于較高的律師費、鑒定費成本，公益訴訟雙方資源、地位、力量不均衡也可能導致訴訟結果的不公平。因此，法律作為調整社會關系，維護公平正義的機制，專門法在制定時可以考慮將法律援助制度與環保公益訴訟制度結合，充分發揮不同組織間的專業優勢,同時發揮兩種不同的公益性組織在法律方面解決社會矛盾的作用。

3.3.4 國際合作

隨著環境問題全球化的發展,在全球環境保護問題上必須通過密切的國際合作才能有效地防止全球環境狀況的不斷惡化。而且,不僅需要政府間的國際合作,也需要民間的國際合作v。日本在發揮“國際環保組織日本委員會”、“世界自然保護基金日本委員會”和“地球之友日本委員會”等組織對環境保護作用的經驗值得我國參考。

今年初，螞蟻森林項目成功地打破了碳排放權交易的發展歷來存在的行業熱、民眾冷的尷尬局面，該項目是由中國企業通過國際合作將個人的低碳行為與碳足跡掛鉤，將用戶端的低碳行為和另一端的環保行為聯結起來，鼓勵數億用戶參與到一種更綠色更環保的生活方式中，不僅能增強公眾的低碳意識，也能推動低碳環保事業發展。我國環保非政府組織也可以借鑒這一模式，與先進的國際組織開展合作。

《境外非政府組織境內活動管理法》正是為給境外非政府組織在華依法開展活動創造良好條件而頒布，該法現已生效實施。因此，在碳排放權交易方面，可以參照境外環保非政府組織法律法規建立完善國內環保非政府組織的法律制度，并且做好國內法與涉外法的銜接問題。

結語

2017年6月2日，在世界環境日到來之前，美國宣布退出《巴黎協定》，中國抓住歷史機遇，緊鑼密鼓地全面籌備全國碳排放交易市場。目前，在全國范圍內進行應對氣候變化立法的條件已成熟，碳排放權交易是其中的重要內容。在社會轉型的過程中，非政府組織的重要性日益凸顯，成為環境治理困境的突破口。因此，通過構建環保非政府組織參與碳排放權交易的立法協調機制，使其聯動作用充分發揮出來，進而為我國更好地應對氣候變化，擔當大國責任提供法律保障。

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樊婷麗（1992-），女，山西汾陽人，漢族，南開大學法學院2015級法律碩士（法學）在讀，主要研方向為國際環境法。

本文是教育部社科基地重大項目“聯合國工商業與人權指導原則框架下的企業人權責任研究”（項目號：14JJD820004）的階段性成果。