找準定位 科學布局 抓住關鍵 確保環境監測改革取得扎實成效

柏仇勇，陳傳忠，趙 岑

中國環境監測總站，國家環境保護環境監測質量控制重點實驗室，北京 100012

找準定位科學布局抓住關鍵確保環境監測改革取得扎實成效

柏仇勇，陳傳忠，趙 岑

中國環境監測總站，國家環境保護環境監測質量控制重點實驗室，北京 100012

環境監測是生態文明建設和環境保護的重要基礎。目前，環境監測改革已經進入關鍵階段。研究在梳理環境監測基本定位的基礎上，分析了各項改革的系統性、協同性，提出要理順各級監測事權與支出責任，化解地方干預，優化環境監測發展的總體布局，加強環境質量監測和執法監測，建設獨立、公正、權威、高效的生態環境監測體系，確保改革取得扎實成效。

環境監測；職能定位；改革發展

黨中央國務院高度重視生態環境保護工作。生態環境監測是生態環境保護的基礎，是生態文明建設的重要支撐[1]，在環保改革中具有特殊位置。2015年以來，中央全面深化改革領導小組先后審議通過了《生態環境監測網絡建設方案》《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》。貫徹落實中央關于環境監測改革的一系列決策部署是全國環境監測系統的頭等大事。

1 審時度勢，準確把握環境監測改革的基本定位

當前，環境監測改革已經進入關鍵階段。只有牢牢把握環境監測的基本定位，才能確保改革沿著正確的方向前進。

1.1把環境監測納入政府環境治理體系統籌考慮

環境監測歷來就屬政府行為。新形勢下，環境監測更是政府環境治理體系和治理能力的重要組成部分。

1.1.1 環境監測回歸政府行為

從1973年國務院頒布第一份有關環境保護的“決定”[2]起，監測機構就被賦予了監督檢查職能。1994年原國家環境保護局文件[3]中，首次明確提出環境監測的性質是政府行為，有技術監督職能。可見，在中國環保事業發展初期，環境監測的職責主要是“監”，包括監視環境質量、監督污染排放等。隨著環境檢測需求快速擴張，政府監測機構開始或多或少地承擔一些市場檢測服務，環境監測與環境檢測的邊界變得模糊。應該看到，環境監測和環境檢測分屬政府與市場兩種不同行為。當前，環境監測改革的目的就是要理順環境監測管理和業務體系，實現正本清源、優化重構。

1.1.2 培育和規范環境檢測市場

隨著人們生活水平的提升、環境意識的覺醒和全國生態文明建設的推進，呼吸新鮮空氣、喝上清潔水、吃上放心食品成為社會基本需求。在綠色發展、重拳治污的環保新形勢下，必須打破主要依靠政府提供環境監測服務的局面，充分激發市場和社會活力。當前，排污單位污染源自行監測、環評現狀監測等服務性監測已全面放開，公共服務監測領域也在積極推進政府購買服務[4]。政府層面既要把該放的全部放給市場，更要把該管的切實管好，盡快制定好政策、規則、標準，建立依法監管不同類型社會檢測機構的制度體系，提高違法成本，有序推進環境檢測服務社會化、制度化、規范化，形成政府與市場互聯、互補的良好格局[5-6]。

1.2環境監測是環境保護最基礎最核心的業務之一

環境管理離不開環境監測的基礎支撐，環境監測必須為環境管理服務，將生態環境質量和污染源的狀況、變化趨勢及成因、潛在風險說得清、說得準、說得明，做環境保護工作的“頂梁柱”。當前，環境管理轉向以改善環境質量為核心，無論是環境質量評價與考核，還是強化環境督查與執法，都需要環境監測強有力的支撐；實施科學化、精細化、法治化的環境治理，更要用監測數據說話。

1.2.1 環境管理與決策離不開環境監測的支撐作用

黨委、政府的重大經濟社會發展決策、生態文明的建設發展等都需要正確研判環境質量形勢；制定各類環境保護和污染防治規劃計劃，確定污染防控的重點區域、指標、措施，都要依靠科學的環境監測；環保行政審批、環境外交等領域，也需要監測數據的支持。

1.2.2 環境質量考核與監督執法離不開環境監測的標尺作用

環保工作成效最終都會反映到環境質量上。環境質量考核排名、環境治理成效評估，要以科學、客觀、準確的監測數據來衡量評判；違法排污和環境損害行為的查處打擊，跨界污染糾紛仲裁、污染事故損害鑒定與賠償等，也需要依靠規范、有效的環境監測數據進行裁量。

1.2.3 環境質量預警與風險防控離不開環境監測的先導作用

從環境污染事故應急處置、重大活動環境質量保障，到啟動重污染天氣預警、開展生態紅線監管和資源環境承載能力預警等，都需要依靠環境監測提供趨勢分析、風險預判、源解析與追蹤，以有效引領環境風險管控。

1.3盡快實現從傳統環境監測向生態環境監測的拓展提升

生態環境監測理念的提出，是對傳統環境監測內涵的拓展和格局的創新，也是加快推進生態文明建設、補齊生態環境突出短板的必然要求。

1.3.1 監測對象向全要素多介質拓展

在監測網絡布局上，努力實現由“部門網”向“生態網”的跨躍，從生態系統完整性角度統籌各類環境要素監測，統籌跨區域、跨流域環境問題監測，與生態環保體制改革的要求相統一。比如在水環境監測方面，整合地表水、地下水，統籌考慮飲用、灌溉，以及流域、區域考核評價等功能，合理布設各類監測點位(斷面)，形成統一的水環境監測網絡體系。同時，也要不斷拓展監測要素，逐步部署開展新興領域監測。

1.3.2 監測目標向風險預警拓展

將環境質量監測、污染源監測和生態狀況監測齊頭并進，注重研究污染排放與環境質量間的關聯影響，注重研究生態環境質量的系統性變化，把環境監測的技術支持能力從現狀告知提升到風險預警的水平。更多地開展污染前體物監測、化學組分監測、垂直分布監測和污染物源解析，掌握污染傳輸規律和復合型污染形成機理，為制定更加精準有效的污染防控措施提供支撐。

1.3.3 監測手段向天空地一體化拓展

監測方式上，擴大自動監測應用范圍，環境空氣已經實現自動監測為主，地表水、噪聲監測等領域也要逐步以自動監測替代手工監測；監測指標上，從傳統理化指標向生物指標拓展，開展生物毒性監測、生物多樣性觀測；監測裝備上，向精準化、快速化、便攜式方向發展，大力發展無人機、大飛機與衛星遙感監測，建立天空地大尺度的立體生態環境監測網絡。

2 系統謀劃，確保環境監測各項改革協調推進

環境監測改革是一套“組合拳”，多項改革各有側重又相互聯系。只有使各項改革的內容有機統一、相輔相成，才能增強改革的系統性、完整性、協同性，建設獨立、公正、權威、高效的生態環境監測體系。

2.1構建生態環境監測網絡，優化環境監測發展的總體布局與頂層設計

保護生態環境首先要摸清“家底”、掌握動態，建好用好生態環境監測網絡是生態環境保護的基礎工作。

2.1.1 網絡功能滿足環境質量評價考核與預警需求

落實“全面設點”的總體要求，優化完善大氣、水(含近岸海域)、土壤、噪聲等環境質量監測點位，向區縣行政區、重要水體三級支流、邊疆界河拓展延伸，實現城鄉一體、陸海統籌和區域流域全覆蓋，積累全國范圍生態環境監測數據。在重要生態功能區、生態敏感區、環境風險源以及污染較重區域，推進功能性站點布設和特征污染物監測，嚴密監控潛在的環境風險。

2.1.2 網絡布局體現部門協同、社會參與

保護生態環境是全社會的共同責任，環境監測也應有各級政府、有關部門、科研機構、社會組織等多元主體共同參與。由環保部門牽頭，整合建立更廣泛的生態環境質量監測網絡，條塊結合、聯席議事，統一規劃、統一標準、信息共享，為山水林田湖綜合保護打好基礎。

2.1.3 監測數據實現真實、準確、可比

獲取真實準確的環境數據是監測網絡建設的根本目的。在環境監測服務多元供給的大格局下，更要由環保部門主導建立全國環境監測質量管理制度和質量管理體系，覆蓋環保系統、相關部門和社會監測單位，覆蓋全部監測要素、全部監測指標，以及從布點采樣、儀器管理、監測分析到綜合評價的全部監測過程，全國統一要求，層層落實責任。目前，環境保護部已經建立國家質控平臺-區域質控實驗室-監測/運維機構三級質控體系，重點規范監測機構內部質量控制，要求各級各類監測機構嚴格按照技術規范和質控要求開展環境監測。同時，依托國家質控平臺和區域質控實驗室，強化有效的外部質量監督，開展例行檢查、比對溯源、實驗室能力考核、在線監控和監測儀器監督檢查等工作，落實監管責任，保證監測數據“真、準、全”。

2.2做好環境監測事權上收和省以下垂直管理改革，從體制上化解地方保護主義對環境監測的干預

事權上收著重解決中央與地方的關系問題，省以下垂直管理重點理順省、市、縣三級管理體制，從制度設計上保證各級環境監測數據公平、公正、有效。

2.2.1 通過環境質量監測事權上收實現“誰考核、誰監測”

長期以來，國家環境監測網絡采取地方監測為主、國家匯總分析數據的機制運行,監測數據用于全國環境質量評價。這種機制已經不適應當前環境質量考核的需要，一方面，遭到了監測站“既當運動員、又當裁判員”，監測數據“自說自話”等質疑；另一方面，監測經費以中央補助地方的形式撥付，也給地方造成了較大財政壓力，許多監測站被迫“以副養主”籌措經費。推進國家環境質量監測事權上收的根本目的在于從體制機制上落實“國家考核、國家監測”，實現國家對各省的統一標準、統一監測與統一考核評價，保證央地事權與支出責任相一致，減輕基層環保壓力和負擔。同時，通過事權上收進一步強化監測數據生產的獨立性，有利于遏制地方黨委政府犧牲環境換取經濟發展的沖動。

應強調的是，環境質量監測上收絕非地方黨委政府環境質量改善責任上收。上收后國控站點數據仍代表當地環境質量，除用于國家對地方的環境質量考核排名外，也與地方共享，應用于地方環境質量評價。因此，地方有不可推卸的責任和義務支持配合國家環境監測網監測站點的基礎條件和運行保障，也有權對站點運維的規范性進行監督[7]。

2.2.2 通過省以下垂直管理改革強化環境監測

垂直管理是環境治理基礎制度的一項重大改革。通過改革將達到加強地方黨委政府及其相關部門環保責任的明確和落實，加強對地方黨委政府以及相關部門環保責任落實的監督檢查和責任追究的目的[8-9]。按照改革要求，各地應制定并落實相關部門環境保護責任清單，落實“管發展必須管環保、管生產必須管環保、管行業必須管環?！钡囊?，建立“部門各負其責、環保統一監管”的大環保格局，這對于在省級層面實現由環保部門統一規劃布點、統一標準規范、統一監督管理、統一信息發布，各相關部門具體實施并共享數據的監測機制創造了有利條件。垂直管理后，省級環保部門更加聚焦生態環境質量監測與環境監察，實現“省級考核、省級監測”；市(地)縣兩級聚焦環境執法和執法監測，污染源監管重心下沉。

2.2.3 通過改革完善環境監測網絡運行機制

事權上收和垂直管理不是簡單地統收統管，而是通過對環境監測網絡運行機制的根本性調整，建立起政府、企業、市場、社會“四位一體”的綜合監管體系。新常態下，采樣分析、自動站運維等大量監測工作委托社會機構完成，原有的數據審核機制、質量管理體系、資產管理模式等都要相應進行調整改革。政府監測機構，特別是中國環境監測總站，不僅要做好國家環境監測網的“教練員”，指導各相關單位做好運維保障工作，更要當好全國環境監測的“裁判員”，發揮主導和引領作用。

2.3加強執法監測，嚴格規范污染源監測行為，增強監測執法權威性

無論是建立落實以排污許可管理為核心的固定源環境管理制度，還是向排污單位計征環境稅，污染源監測都是環保部門將要面臨的一項繁重、復雜和專業工作。

2.3.1 加強污染源監測頂層設計

相比環境質量監測而言，污染源監測的技術性和專業性更強，對從業人員的專業素質要求更高。執法監測重心下放到縣級后，國家和省級更應重視標準規范的頂層設計和技術業務的指導培訓。首先，必須加強污染源監測技術體系建設，建立健全監測標準和技術規范，為排污單位全生命周期監管，提供科學、規范、有效的環境監測技術支持，覆蓋投產前的環境本底監測、建設影響監測、竣工驗收監測，生產運營期的排污許可證申領與交易、日常自測自報、監督抽測，以及停產后環境修復等。其次，要建好信息平臺，通過企業和政府污染源監測信息公開，督促落實排污企業自行監測法定責任，動員社會共同監督[10]。還要重視做好技術儲備，對于目前還不會測、不能測、沒有排放標準的污染物，抓緊開展研究，提高污染物鑒別與監測能力。

2.3.2 完善執法監測業務體系

當前，執法監測已經作為一項職能任務，在中央有關文件表述中正式提出。廣義的執法監測可以理解為以污染源為監測對象，圍繞污染源監管和環境執法需求開展的一系列監測活動，涵蓋企業建設到消亡的全過程。既包括通過必要的現場檢查監測對排污單位自行監測行為進行監督，也包括根據環境管理需要開展專題性、研究性監測，污染源追蹤、污染事故應急監測等。在實施方式上，既要配合執法部門開展“雙隨機”(隨機抽查排污企業、隨機產生抽查人員)的現場執法監測，也應按要求開展污染源監督性監測、質控抽測等，為污染源動態監管提供技術支撐。

2.3.3 增強測管聯動疊加效應

垂直管理改革后，環境執法和環境監測力量在市(地)環保部門統一管理、統一指揮，能夠實現有效聯動、快速響應。在依法查處企業超標排污等違法違規行為時，能夠按照標準規范，科學、準確、同步地監測取證，進一步增強威懾力和權威性。按照依法治理、罰處分離的原則，縣(區)環境監測機構和隊伍既要與環境執法隊伍緊密配合，又要相互監督、相互制約。

2.4建立環境監測數據責任體系和防范懲治數據造假機制，嚴厲打擊環境監測數據弄虛作假

當前，環境監測數據質量問題仍然突出。個別地方領導干部政績觀扭曲，不在環境污染治理上下功夫，而在環境監測數據上做文章，利用職務影響指使、授意相關人員篡改、偽造監測數據；一些企業為了降低生產成本，也在監測數據上動腦筋，掩蓋污染物真實排放情況，逃避監管。為解決這些問題，必須要切實把依法監測、科學監測、誠信監測放在重要位置，采取最規范的科學方法、最嚴格的質控手段、最嚴厲的懲戒措施，深化環境監測改革，建立環境監測數據弄虛作假防范和懲治機制，確保環境監測數據全面、準確、客觀、真實[11]。

2.4.1 全面建立環境監測數據質量責任體系

建立“誰出數、誰負責”的監測數據終身負責制和責任追溯制度。明確地方黨委和政府、環保部門、相關部門、排污單位、環境監測機構的責任，加強監管，嚴格問責。

2.4.2 強化監測數據弄虛作假防范和懲治

實施環境監測全過程留痕管理，建立干預留痕和記錄制度，完善行政執法與刑事司法的銜接機制，改變數據造假發現難、認定難、取證難、追責難的狀況，形成打擊數據造假的高壓震懾態勢。

2.4.3 推進聯合懲戒，加強社會監督

綜合運用法律、經濟、技術、行政等手段實施聯合懲戒，發揮政策措施合力。建立健全誠信體系，將依法處罰的環境監測數據弄虛作假企業、機構和個人信息向社會公開，并依法納入全國信用體系，實現“一處違法，處處受限”。充分發揮行業協會和公眾參與力量，推進行業自律，暢通社會監督舉報渠道。

3 突出重點，在事關改革成效的關鍵大事上務求實效

環境監測改革工作千頭萬緒，既要統籌協調、整體推進，更要立足全局抓大事。只有突出重點、抓住關鍵，才能確保環境監測改革綱舉目張，全面完成。

3.1強化機構與隊伍建設

監測機構和隊伍建設是否得到了加強，可以視為環境監測改革是否成功的一個重要標志。各地應抓住機遇，本著有利于環保事業發展、有利于優化監測機構設置、有利于增強監測人員力量的原則，用足政策、大膽嘗試、開拓創新，實現改革效益最大化。特別是目前縣級監測能力還比較薄弱、技術人員混崗混編的情況普遍存在，對環境執法的支撐能力嚴重不足。為將改革精神落到實處，必須規范和強化這支近4萬人的基層隊伍，大力提高其監測能力和技術水平，使縣級監測機構普遍具備規范、準確、快速開展主要污染物定性與定量監測的實力，滿足執法監測的技術要求。

3.2加強信息公開與共享服務

全國各級環境監測網絡由財政支持建設，所獲取的監測數據是公共產品，應充分公開共享。事權上收后，國家將全面公開共享國控站點數據，讓地方環保部門能夠及時了解掌握屬地和周邊地區環境質量信息。今后，地方監測網、部門監測網監測數據也應與國家統一聯網，國家層面建設環境監測大數據應用平臺，實現各級各類監測數據的互聯互通、共建共享。同時，還要進一步完善信息公開機制，動員全社會力量關注企業運行、關注環境質量，維護百姓環境知情權、參與權、監督權，也鼓勵全社會共同分析研究，更好地發揮監測數據在環境科研、管理決策中的應用績效。

3.3完善生態環境監測法律保障

環境監測改革必須堅持制度先行。當務之急是著眼國家環境監測網絡運行機制和省以下管理體制的調整，抓緊建章立制。首先，要規范環境檢測市場，依法建立健全對不同類型監測機構的監管制度，在目錄管理、信息披露、合同管理等方面完善相關制度規定。其次，要進一步規范生態環境監測網絡運行管理，推進新一輪環境監測機構標準化建設。此外，要積極推動《環境監測條例》出臺，對環境監測的法律地位、職能屬性從立法層面上做出界定和規范，維護監測點位、設備、數據、信息的嚴肅性，讓監測工作有法可依、違法必究。

[1] 國務院辦公廳.關于印發生態環境監測網絡建設方案的通知(國辦發[2015]56號)[EB/OL].(2015-08-12)[2017-05-20]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-08/12/ content_10078.htm.

[2] 國務院.關于保護和改善環境的若干規定(國發[1973]158號)[EB/OL].(2012-12-12)[2017-05-18] .https://wenku.baidu.com/view/d0f10727b4daa 58da0114adf.html.

[3] 原國家環境保護局.關于進一步加強環境監測工作的決定(環監[1994]142號)[EB/OL].(1994-03-16)[2017-05-22] .http://www.110.com/fagui/law_95057.html.

[4] 環境保護部.關于推進環境監測服務社會化的指導意見(環發[2015]20號)[EB/OL]. (2015-02-05)[2017-05-18] .http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201502/ t20150210_295694.htm.

[5] 李國剛,趙岑,陳傳忠.環境監測市場化若干問題的思考[J].中國環境監測，2014,30(3):4-8.

LI Guogang，ZHAO Cen，CHEN Chuanzhong. Considerations on problems about the marketization of environmental monitoring[J]. Environmental Monitoring in China，2014,30(3):4-8.

[6] 陳斌,陳傳忠,趙岑，等. 關于環境監測社會化的調查與思考[J].中國環境監測，2015，31(1):1-5.

CHEN Bin，CHEN Chuanzhong，ZHAO Cen，et al. Investigation and thinking on socialization of environmental monitoring[J]. Environmental Monitoring in China，2015,31(1):1-5.

[7] 柏仇勇.環境監測事權劃分與管理體系改革[J].中國機構改革與管理，2017(3):36-39.

BAI Qiuyong. Power division and management system reform in environmental monitoring[J]. China Institutional Reform and Management，2017(3):36-39.

[8] 中共中央辦公廳.國務院辦公廳印發《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》的通知(中辦發[2016]63號)[EB/OL]. (2016-09-22)[2017-05-18].http://www.gov.cn/zhengce/2016-09/22/content_5110853. htm.

[9] 吳舜澤. 環保垂直管理制度改革核心在于重構發展與保護條塊責任體系[J].環境保護,2016(22):17-20.

WU Shunze. Reconstructing the development principle and protection responsibility system is the core of the environmental protection vertical management system reformation[J]. Environmental Protection,2016(22):17-20.

[10] 羅岳平,潘海婷,趙岑. 做好執法監測的制度設計[J].環境經濟,2017(15):48-49.

LUO Yueping, PAN Haiting, ZHAO Cen. Institutional design of law enforcement monitoring[J]. Environmental Economy，2017(15):48-49.

[11] 新華網.中央深改組第三十五次會議審議通過《深化環境監測改革 提高環境監測數據質量的意見》[EB/OL].(2017-05-23)[2017-05-23] .http://news.xinhuanet.com/2017-05/23/c_ 1121023088.htm.

IdentifyingtheRightPosition,ScientificLayoutandSeizetheKeytoEnsureaSatisfactoryEnvironmentalMonitoringSystemReformOutcome

BAI Qiuyong,CHEN Chuanzhong,ZHAO Cen

State Environmental Protection Key Laboratory of Quality Control in Environmental Monitoring，China National Environmental Monitoring Centre，Beijing 100012，China

Environmental monitoring is of fundamental importance for the construction of ecological civilization and the environmental protection. The reform on the environmental monitoring has stepped into a crucial stage. With the understanding of the new reform strategies on environmental monitoring in China, we analyze the synergy of reform polices systematically and offer some recommendations for achieving a significant improvement in environmental monitoring reform. The responsibilities of the administrative authority and financial power in environmental monitoring should be clarified. The data falsification in the local governments should be prevented. The whole layout for the development of environmental monitoring should be optimized by strengthening environmental quality monitoring system and reinforcing the supervision role of the environmental compliance and enforcement. The establishment of an independent, impartial, authoritative and efficient environmental monitoring system will be highly beneficial for a satisfactory reform outcome.

environmental monitoring;functional positioning;reform and development

X830

A

1002-6002(2017)05- 0001- 06

10.19316/j.issn.1002-6002.2017.05.01

2017-09-10;

2017-09-12

柏仇勇(1962-)，男，江蘇南通人，碩士。

趙 岑