環(huán)境污染第三方治理的保障機(jī)制

文 劉瀚斌

我國(guó)的第三方治理市場(chǎng)還處于起步階段，其保障機(jī)制構(gòu)建重點(diǎn)包括：讓政府積極發(fā)揮管理職能，讓企業(yè)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，讓社會(huì)發(fā)揮公眾參與作用。

為了加快推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理，環(huán)保部于今年8月發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)》，從權(quán)責(zé)明晰、治理模式、政府職能、日常監(jiān)管等多方面進(jìn)行了較詳細(xì)的規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)了第三方治理的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性，可以說(shuō)正式開(kāi)啟了我國(guó)環(huán)境污染第三方治理的市場(chǎng)。

事實(shí)上，我國(guó)的環(huán)境污染治理，長(zhǎng)期以來(lái)遵循的是“自上而下”的單向管理模式，即由環(huán)保主管部門(mén)制定工作計(jì)劃，提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)，進(jìn)行日常監(jiān)管，在政府、企業(yè)的關(guān)系中缺乏溝通的潤(rùn)滑劑或緩沖劑，缺乏解決專(zhuān)業(yè)問(wèn)題的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)。相較之下，在發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境污染治理中，第三方治理比重已占比45%～50%，我國(guó)的第三方治理市場(chǎng)還處于起步階段。正是這種背景，我國(guó)環(huán)境污染方面的第三方治理需求顯得尤為迫切，這也符合十八大提出的“推進(jìn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化”要求，讓市場(chǎng)運(yùn)作的還給市場(chǎng)。

但在以往的第三方治污實(shí)踐中，由于責(zé)任不明晰、地方政府定位不清、法治環(huán)境缺失、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)匱乏等原因，導(dǎo)致合同毀約、低價(jià)中標(biāo)、服務(wù)質(zhì)量低下等現(xiàn)象出現(xiàn)。如果說(shuō)前述原因是由于市場(chǎng)起步不規(guī)范造成的，那么目前環(huán)境治理企業(yè)本身的主動(dòng)性和積極性也令人堪憂(yōu)。第一，部分核心技術(shù)、關(guān)鍵設(shè)備部件依賴(lài)于進(jìn)口，特別是水污染治理的一些高級(jí)工藝過(guò)度依靠國(guó)外裝備才能完成，這種技術(shù)發(fā)展方面的障礙是制約我國(guó)環(huán)境污染第三方治理的瓶頸。第二，由于國(guó)內(nèi)對(duì)大氣、水、土壤、植被等環(huán)境要素、生態(tài)要素缺乏審計(jì)，直接造成無(wú)法判斷污染物的排放價(jià)格，而“價(jià)格”是對(duì)環(huán)境價(jià)值的最顯著體現(xiàn)，這是激勵(lì)第三方企業(yè)不斷創(chuàng)新的直接動(dòng)力。第三，由于我國(guó)東中西地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，部分發(fā)達(dá)地區(qū)已進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)期，對(duì)于生態(tài)環(huán)境良好的渴求更大，這部分地區(qū)對(duì)于第三方環(huán)境治理需求也更多，相反欠發(fā)達(dá)地區(qū)如西部農(nóng)村地區(qū)、老工業(yè)園區(qū)等對(duì)環(huán)境污染治理重視不夠，進(jìn)一步拉大了第三方治理的區(qū)域差距。第四，如何平衡“政府—企業(yè)—市場(chǎng)”的關(guān)系，考驗(yàn)著各級(jí)政府的執(zhí)政智慧。

從《環(huán)境保護(hù)部關(guān)于推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見(jiàn)》可以看出，作為第三方治理的企業(yè)至少可以從“委托企業(yè)的環(huán)境績(jī)效和所形成的排污交易中獲益”，這兩部分利潤(rùn)是刺激第三方治理企業(yè)進(jìn)行技術(shù)和運(yùn)營(yíng)創(chuàng)新的動(dòng)力，可以說(shuō)《實(shí)施意見(jiàn)》已經(jīng)能夠保證企業(yè)“有利可圖”，但欲使該市場(chǎng)蓬勃并持久發(fā)展，更應(yīng)該在市場(chǎng)的起步、成長(zhǎng)時(shí)段給予充分細(xì)致的保障機(jī)制。其構(gòu)建重點(diǎn)包括，既能積極發(fā)揮政府職能推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展，又能合理把握政府管理邊界，不影響企業(yè)主體的主觀能動(dòng)性；既要明晰污染主體和第三方治理企業(yè)的權(quán)責(zé)利，又要科學(xué)發(fā)揮治理中公眾參與的作用。基于以上側(cè)重邏輯，不妨從以下角度設(shè)計(jì)保障機(jī)制：

第一，環(huán)保行政主管部門(mén)應(yīng)實(shí)行更嚴(yán)格的日常監(jiān)管機(jī)制。作為“外部性”較強(qiáng)的環(huán)境污染問(wèn)題，企業(yè)主體往往會(huì)趨利避害，一旦日常監(jiān)管不嚴(yán)格，污染企業(yè)就會(huì)做“表面文章”，不委托第三方治理而自身“蜻蜓點(diǎn)水”。通過(guò)制定落實(shí)常態(tài)化監(jiān)管制度，能夠及時(shí)了解企業(yè)的排污狀況，從而倒逼出企業(yè)購(gòu)買(mǎi)環(huán)保服務(wù)的積極性，帶動(dòng)第三方治理市場(chǎng)的形成。

第二，構(gòu)建自然資源審計(jì)和排污權(quán)市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。以往生態(tài)環(huán)境遭受?chē)?yán)重破壞的一個(gè)很重要的原因就在于未對(duì)“資源環(huán)境要素”進(jìn)行定價(jià)，這使得污染企業(yè)、主管政府對(duì)“發(fā)展”這一概念的認(rèn)識(shí)停留在“GDP”的增長(zhǎng)。波金斯等人提出“增長(zhǎng)是有極限的，特別是依賴(lài)于某些耗盡自然資源、破壞環(huán)境政策而取得的”。新的“發(fā)展觀”是將自然資源和環(huán)境要素納入生產(chǎn)要素之中，從而使得以往被忽視的環(huán)境要素有了“價(jià)格”。為了使第三方市場(chǎng)不斷發(fā)展成熟，首先就要對(duì)各企業(yè)主體所在區(qū)域的環(huán)境容量、資源容量進(jìn)行計(jì)算，從而確定各資源環(huán)境的使用權(quán)，如果排污企業(yè)分配容量用完，需要在排污權(quán)市場(chǎng)中進(jìn)行交易獲取額外的指標(biāo)，而幫助企業(yè)減少排污量而能夠在排污權(quán)市場(chǎng)上出售指標(biāo)的第三方治理企業(yè)，可以從中獲取更多收益，這是刺激第三方治理市場(chǎng)不斷成長(zhǎng)的又一項(xiàng)制度保障。

第三，大力推行綠色金融。自2016年中國(guó)在任G20主席國(guó)期間，大力倡導(dǎo)綠色金融以來(lái)，國(guó)內(nèi)綠色金融領(lǐng)域強(qiáng)勢(shì)發(fā)展，浙江、廣東、貴州、江西、新疆五省區(qū)已相繼啟動(dòng)綠色金融改革創(chuàng)新，其中一項(xiàng)重要方向就是激勵(lì)環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)不斷創(chuàng)新。通過(guò)實(shí)施綠色信貸優(yōu)惠政策，幫助環(huán)境污染第三方治理企業(yè)籌集資金，解決環(huán)保工程收益周期長(zhǎng)的缺陷；成立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，培育第三方治理企業(yè)的發(fā)展壯大，特別對(duì)一些研發(fā)能力較強(qiáng)的中小企業(yè)，更應(yīng)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)基金大力扶持。

第四，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程的環(huán)境信息公開(kāi)。公開(kāi)企業(yè)環(huán)境信息，既可以使排污主體面臨污染壓力，也使公眾對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，在全社會(huì)綠色生活意識(shí)逐漸加強(qiáng)的今天，信息公開(kāi)能夠迫使企業(yè)更加注重自身的工藝、產(chǎn)品、相關(guān)服務(wù)的“綠色化”水平，這使得第三方治理有更大的市場(chǎng)。另外，治理效果信息也應(yīng)對(duì)公眾公開(kāi)，這樣便于對(duì)治理成績(jī)進(jìn)行打分，通過(guò)“排污企業(yè)”與“第三方治理企業(yè)”的雙重信息公開(kāi)，使整個(gè)治理過(guò)程置于透明的社會(huì)關(guān)注中，從而改進(jìn)排污企業(yè)的環(huán)境行為，改善環(huán)境質(zhì)量。應(yīng)該承認(rèn)，通過(guò)信息公開(kāi)能對(duì)環(huán)境污染第三方治理市場(chǎng)的準(zhǔn)入規(guī)則、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的充分性、合同履約的程度等多方面都有更大的正面促進(jìn)作用。

第五，構(gòu)建公眾參與的新模式。公眾既是環(huán)境污染的受害者，更是環(huán)境治理的參與者，正是這種雙重身份使得公眾對(duì)環(huán)保工作具有天然的支持性，因此在監(jiān)督排污企業(yè)的環(huán)境行為、參與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境損害公益訴訟等方面應(yīng)發(fā)揮公眾更大作用。第三方治理企業(yè)應(yīng)將公眾納入治理團(tuán)隊(duì)，包括專(zhuān)家和當(dāng)?shù)鼐用瘢畲蠓秶采w利益訴求，使得治理目標(biāo)滿(mǎn)足公眾需求，這有助于形成治理品牌，真正變?yōu)橐浴案纳骗h(huán)境質(zhì)量”為核心的治理企業(yè)，獲取公眾口碑。

第六，分門(mén)別類(lèi)地建立案例庫(kù)，形成良性的范例推廣途徑。事實(shí)上，在過(guò)去五年，各地已陸續(xù)出現(xiàn)了一批第三方治理的典型案例，如在廢水治理、工業(yè)固廢治理、土壤修復(fù)領(lǐng)域，特別是在工業(yè)園區(qū)直接采用BOT等模式，并按環(huán)境績(jī)效付費(fèi)。2016年，中央針對(duì)環(huán)保領(lǐng)域明確提出“建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制”，也提倡在生態(tài)環(huán)保、公用事業(yè)等領(lǐng)域推廣PPP型的治理模式，已經(jīng)形成了系統(tǒng)化、模塊化、高效化的案例。在《實(shí)施意見(jiàn)》發(fā)布后，地方政府應(yīng)及時(shí)梳理歸納已有的治理案例，將其要點(diǎn)進(jìn)行歸納，形成可復(fù)制的操作手冊(cè)，供下一批企業(yè)參考以形成良性循環(huán)，形成符合地方環(huán)境治理特點(diǎn)的第三方治理集團(tuán)。