我國生態保護紅線生態補償制度的構建

文 曾文革 江莉

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我國生態保護紅線生態補償制度的構建

文 曾文革 江莉

近年來，社會各界逐漸意識到過分重視資源的經濟價值而忽視其生態價值，將導致城市無限制的擴張以及生態環境的不斷惡化。面對日益嚴峻的生態環境形勢，我國提出生態保護紅線制度建設，并將“生態紅線”寫入《環境保護法》，通過制定科學合理的法律制度對劃線區域實施特殊管理的方式，以保證紅線區域內生態保護優先的思想貫穿于資源規劃利用的全過程中。目前我國生態保護紅線制度的建設處于初步階段，尚存在許多待解決制度問題，生態補償制度的構建正是其中的核心之一。

各地生態保護紅線生態補償制度現狀

我國生態補償探索可以溯源至20世紀80年代，集中于我國礦產與森林單一要素保護，以資源稅費征收為表現。如云南省曾以昆陽磷礦試點，每噸礦石征收0.3元的礦區植被恢復費用。90年代，國務院針對森林提出專門的生態效益補償制度。21世紀，我國生態補償制度的實踐愈加頻繁，2003年，福建省政府在九龍江、閩江和晉江沿線開展作為受益方的下游流域對作為保護方的上游流域實施定向經濟補償試點。次年，我國森林生態補償以制度形式建立。江蘇省常州市則從2014年起在全市范圍內正式推出農業生態補償機制，制定了《常州市農業生態補償專項資金管理暫行辦法》。

將生態補償應用于生態保護紅線區域并正式頒布為地方性法規始于2014年《蘇州市生態補償條例》，至今總共有《蘇州市生態補償條例》《海南省生態保護紅線管理規定》《沈陽市生態保護紅線管理辦法》《南京市人大常委會關于加強生態紅線區域保護的決定》四部地方性法規及地方政府規章出臺。迄今沒有全國性的生態保護紅線的生態補償制度出臺。

生態保護紅線生態補償制度建設中的問題

補償義務主體與受償主體不明確

科學、準確地界定生態保護紅線區域的生態補償法律關系主體，不僅有利于各主體對區域內生態資源環境保護責任的承擔，更有利于協調生態保護紅線區域內外生態系統資源利益分配不均帶來的矛盾。從目前來看，生態保護紅線多為差異化管控而設計了一級與二級管控，分為禁止與限制行為，這些不同行為限制在生態保護紅線的管控中做了區分，在其配套的生態補償中卻并無體現。

各地方的生態保護紅線生態補償制度受償主體往往將不能在生態保護紅線區域進行高強度農耕活動的農業從業人員納入其中，但對可能因生態保護紅線行為限制需要搬遷的企事業單位沒有規定。在損害者補償受損者、受益者補償受害者這一通用制度原則之下，各地方的生態保護紅線生態補償制度對受損者與受益者的定義模糊而狹窄，對損害者與受益者的定義不清又寬廣，致其尚存在許多爭議。

補償標準與補償方式缺位

生態保護紅線生態補償標準是指生態補償義務承擔者承擔補償額度的大小，生態補償受償者受償的幅度，以公平、統一、有效的方式計算補償數額。生態保護紅線生態補償標準的科學制定，是實現生態保護紅線生態補償制度公平公正價值目標的關鍵。目前各地方的生態保護紅線生態補償制度大多按照影響因子計算，最重要的影響因子為土地面積，以生態保護紅線區域內土地面積作為損失與貢獻大小的典型代表。但實際上，生態保護紅線區域與水源涵養區、自然保護區、重要濕地、風景名勝區、遺跡保護區、森林公園等區域往往存在疊加或覆蓋的關系，不同類型的生態保護紅線區域對該區域或是國家的生態資源環境存在有區別的貢獻，如果依照目前“誰貢獻誰受償”的制度邏輯——生態保護紅線生態補償制度中的受償主體是承擔生態資源環境保護行為的貢獻者來看，當前生態保護紅線生態補償制度并未對不同貢獻進行不同地區生態價值的判斷。另外，在將補償義務主體支付能力、紅線區域道德風俗等作為補償標準因素上仍存爭議。

生態保護紅線生態補償方式是指以經濟補償為主要形式的生態補償資金以何種途徑實現的制度。部分地方的生態保護紅線生態補償允許受損人與損害人、貢獻人與受益人之間的直接支付，但這種形式的可行性大受質疑。針對生態保護紅線進行實物、人力或技術等非金錢方式的生態補償也并未得到統一認可。另外，是否允許將補償資金用以引導當地補償權利主體轉變生產生活方式，例如開展就業指導、創業貸款、生態技術項目等引導模式，也并未在現有地方生態保護紅線生態補償制度中得到解決。

監督考核評價與公眾參與不足

從各地方生態保護紅線生態補償法律法規來看，其資金來源以政府財政轉移支付為主。盡管倡導探索建立多元化補償來源，有效調動社會參與積極性，但當前生態保護紅線生態補償制度尚未對來源于社會的資金監管有單獨規定。

各地方生態保護紅線生態補償的法律法規與其他規范性文件雖多有明文要求應當專款專用，禁止挪作他用，但囿于規范文件本身地位不高等原因，缺乏對財政主管部門等監督考核機構具體實施監督考核評價的內容。

同時，在生態保護紅線生態補償制度實施全程，對公眾參與刺激不足，賦予公眾參與的權利缺乏。盡管各地方政府環境保護主管部門專業并具有權威，但公眾參與渠道的缺乏容易導致生態保護紅線生態補償制度產生低效、資源浪費的問題。

生態保護紅線生態補償制度構建對策

明確補償義務主體與受償主體

明確生態保護紅線生態補償制度的法律關系主體是制度構建的首要步驟。首先，這一主體應當包括公民、法人或其他組織。補償主體應該包括作為受益或損害方的個人與組織，受償主體不僅應該包括生態保護紅線區域內因限制受損或提供生態貢獻的農業從業人員與居民，而且生態保護紅線導致搬遷的企事業單位、區域內志愿者組織也應納入其中。

生態保護紅線區域內生態資源環境的社會性與公益性對政府作為生態保護紅線生態補償機制的推動主體起了關鍵作用，且在目前市場融資主體發展不成熟、無規律可循的情況下，受損主體和受益主體往往不易界定，加上由于生態保護紅線的分級別管控對受損主體又可能存在不同的禁止或限制行為的區分，影響生態保護紅線生態補償制度實施的公平性。但區域內居民的付出是否存在不同，以及不同程度確實難以辨別。政府在生態保護紅線生態補償中的意義重大。

補償義務主體的確定可以適度與資源環境產權捆綁，不僅有利于補償義務主體的明確，更有利于促進多元化補償制度的發展。同時，擁有資源環境產權的使用或管理權限的主體，應該在是否導致環境污染和資源破壞方面有所區分，開發利用者承擔補償義務之外，污染破環者還應增加恢復生態系統服務功能的責任。

細化補償標準與補償方式

確立科學合理的生態保護紅線生態補償標準，有助于公平正義價值目標的實現，也能夠調動生態保護紅線區域內居民參與生態補償甚至生態保護的積極性。由于生態保護紅線與風景名勝區等區域的重疊性，其補償標準的制定有必要結合學界對風景名勝區、水源涵養區等的區域補償標準的考量因素與計算方法，切實針對生態保護紅線區域的實際情況，制定生態保護紅線生態補償幅度與大小。

生態保護紅線生態補償標準的考量因素除土地面積之外，還應該將生態改善或保持數據納入其中，一方面便于檢測貢獻數值，一方面監督實際劃線守護效果。值得注意的是，生態改善或保持數據應當結合森林公園、水源涵養地等具體情況，檢測包括水土保持、污染排放、治理成本與效果在內的具體數值。除此之外，生態補償標準對補償義務人的承受能力給予有限考慮，因為生態補償制度重在鼓勵，而非懲罰。但調整范圍應該以明文確立。生態保護紅線生態補償標準應該是一個動態標準，以保護兩到三年為一個調整周期。

生態保護紅線生態補償方式目前較為單一，多以政府轉移支付的資金補償方式出現，多元化補償方式仍在探索之中。但為了確認多元化補償方式的合法性，規定生態保護紅線區域的多元化補償方式實有必要。例如探索發放國債或地方債、BOT或PPP融資、設立環境保護基金等方式籌集民間資本。同時，造血型補償方式應該得到確認，結合開展就業指導、創業貸款、生態技術項目、生態恢復環境治理工程與扶貧開發等造血型補償方式，鼓勵發展旅游業，實施搬遷措施，促使區域內居民轉變為生態友好型生產生活方式。由于資金補償的方式對于落后受益地區可能帶來巨大發展壓力，生態保護紅線生態補償方式可以允許以實物、政策與技術等多種方式進行補償。

完善監督考核評價與個人舉報權利

生態保護紅線生態補償制度的切實落地需以具體詳細的資金監管做保證。通過健全領導政績考核機制，捆綁生態環境改善與政績，以及轉移支付資金數額。同時構架綠色考核體系，增加資源消耗與環境損害考核因素，進而刺激基層政府在生態文明建設工作上有所建樹。監督考核意味著除鼓勵外，還有懲罰手段，對負有責任的領導嚴格處理，對造成嚴重后果的追究責任，依照相關制度實施終身追究。

具體而言，監督考核方案和評價獎懲機制是督促生態保護紅線區域成員，強化對生態保護紅線生態補償資金使用與權責落實的監督管理。區別飲用水源保護區，用水質水量年變化情況進行考核；區別森林公園、水源涵養區等生態保護紅線區域，以森林覆蓋、水土保持等因素作為考核標準；風景名勝區則把游覽人數和理論容納能力對比作為考核指標等。

生態保護紅線生態補償資金的使用與審計、檢查結果應定期公之于眾，通過網絡媒體或傳統媒體的方式，給予公眾監督渠道，增加資金使用透明度。同時，應立法確立，一旦出現有害行為，社會個人擁有舉報權利，行使該權利應得到保護與獎勵。

明確民事責任、行政責任與刑事法律責任

與生態保護紅線補償制度相配套的法律責任是不可或缺的制度，是確保生態保護紅線補償得以實施的重要保障，是實現法律目標的關鍵要素。法律作為最后的保護屏障與正義的主持，生態保護紅線補償制度構建中必須遵守注意責任分配公平與效率、強弱勢力的區分、授權給適當的行為主體，以及懲罰適當的基本理念。

民事責任方面應增加損害者對環境的修復補償義務。《環境保護法》第64條規定，因污染環境和破壞生態造成損害的，應當依照《侵權責任法》的有關規定承擔侵權責任。通過對生態紅線制度的分析，這里承擔的民事責任應當是停止侵害，恢復原狀。停止侵害發生在破壞紅線使生態環境受到威脅時，應立即停止侵害防止破壞的進一步擴大。待侵害已經發生，最重要的是要恢復原狀，侵害者應承擔受損環境的修復責任。行政責任方面主要包括行政主體的責任和行政相對人的責任，應增加行政處罰力度。對于相關行政機關的不作為等行為致使生態補償費用遭受損失的，應處以相應的行政責任。對該行為起到重要作用的企事業單位及其他生產經營者，根據破壞紅線所產生的損害程度、從中獲利數額和侵害結果等情況，處以不同形式的行政處罰并適當加大處罰力度。而前述行為涉及徇私舞弊、貪污等刑事犯罪的，應承擔相應刑事責任。

（作者單位：重慶大學法學院）