霞浦縣農村土地承包經營權確權工作調研

平曉榮

（福建省寧德市霞浦縣農業局，寧德 355100）

霞浦縣農村土地承包經營權確權工作調研

平曉榮

（福建省寧德市霞浦縣農業局，寧德 355100）

文章通過對霞浦縣農村土地確權工作調研發現，其存在思想認識不到位、工作開展難、權屬糾紛多等問題，并在調查分析的基礎上提出通過宣傳引導、組織領導、化解糾紛等手段有序推進當地土地確權登記工作順利開展，以探尋符合霞浦縣現實狀況的土地確權之路。

土地確權 工作開展 農村土地 確權登記

我國改革開放以來，改革農村土地產權關系一直是農村工作的重點部分，通過改革不斷的推進農村生產效率的提高，有利于為實現農業適度規模經營形式奠基[1]。根據2013年兩會提出的政策，在保持現有農村土地承包關系穩定的前提下，穩步開展土地承包經營權確權登記頒證工作，實現承包地面積、承包合同、經營權登記簿、經營權證書“四相符”和承包地地塊、四至邊界、承包合同、承包經營權證書“四到戶”[2]。

文章根據霞浦縣農村土地確權的工作，發現當前土地確權存在的實際問題，在調查分析的基礎上總結工作過程中采取的對策方案，以探尋符合霞浦縣現實狀況的土地確權之路。

1 主要做法

1.1 政策宣傳

霞浦縣及各鄉鎮（街道）成立工作領導小組、村成立工作小組和糾紛調解工作組，逐級召開工作會議，全面安排部署，層層制定相應《工作實施方案》，工作經費列入財政預算分年度撥付。通過多種方式、多種渠道進行宣傳動員，發放《致農民朋友的一封信》《工作政策解答》，在鄉村懸掛宣傳橫幅及張貼標語，通過電視或者網絡將宣傳工作充分進展到位；工作人員培訓工作從上到下一條線，加強對《農村土地承包法》、《物權法》等有關法律法規政策的培訓學習，統一政策口徑、規范宣傳文本，確保政策宣傳權威性、準確性，提高具體經辦人員的工作能力；通過到位的宣傳工作，使群眾明白土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂屬于集體所有[3]，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地[4]。

1.2 程序規范

依法依規，程序規范。按照《農村土地承包法》《物權法》《農村土地承包經營權確權登記頒證技術教程》等相關法律規程來組織實施工作。堅持“依法規范、保持穩定、尊重歷史、民主協商”的原則[2]，規范程序填寫戶主聲明書、戶代表推薦書、戶調查摸底表等。外出人員可以采取委托的形式，填寫清楚委托書，規范法律程序。縣、鄉、村協調配合，一是建立組織領導機制。要將土地確權工作上升到鄉鎮、村的重要工作議事日程，各鄉鎮長、街道主任為第一負責人，制定具體工作方案，每個村明確一名以上有基層工作經驗的鄉鎮干部負責確權登記工作，做到村有責任人員、有包村干部、有分管領導，二是建立督導約談和通報制度，向各職能部門簽訂《責任書》，建立工作周報告、月督查制度。縣、鄉、村依據《實施方案》進行專項督查或抽查，對發現問題督促整改。

1.3 化解矛盾

霞浦縣成立一支熟悉業務、懂政策的確權工作隊伍，鄉鎮成立領導小組和土地確權糾紛調解委員會，村組建立以村組組長、村內熟知地塊的老人、有正義感的村民為組員的確權工作小組。對村民地塊分辨不清，四至不明的情況下產生權屬糾紛，應加強各部門之間的聯系，加強協作、形成合力，解決各種矛盾糾紛。遵循民主協調的原則，充分動員農民群眾、尊重農民意愿[2]。對拋荒地通過入戶調查摸底，明確拋荒地所屬的人員二輪延包地塊面積并結合當前的實測面積采取比例的方式予以妥善解決[5]。爭取在基層解決基層問題，小事不出村，大事不出鄉鎮，確保確權登記頒證工作有序推進。

2 存在的問題

按照“兩年擴大試點，3年全面推開，5年基本完成”的工作要求，在二輪延包工作實踐中發現當前霞浦縣的存在以下問題。

2.1 認識不夠到位、顧慮多

為依法維護農村土地承包關系的長期穩定，我國當前實行農村土地承包經營制度[4]。為穩定和完善農村土地承包關系，維護承包方依法取得土地承包經營權，明確到位“四至邊界、空間位置”[6]。通過農村土地承包經營權確權登記頒證工作，解決1998年二輪延包時工作粗放以及產權分割不明確的問題。但部分地方和干部對開展確權工作還有顧慮，工作畏難、顧忌、一味求穩怕出亂子的心理，擔心會誘發舊矛盾；有的存在觀望的心理，工作的重要性認識不足、意義不明確，不配合工作開展。

2.2 工作難度大，涉及面廣

霞浦縣14個鄉鎮（街道）、耕地面積2.24萬hm2、農戶12.42萬戶、農業人口45.98萬人。匯總勞動力27.2萬人，外出務工人員 10.14萬人，比例高達37.28 %。霞浦縣地域廣、生態類型多、山垅田比例較高，從業人員類型復雜，城鄉地價差別顯著，此次確權是給每塊地上一個“身份證”，只有一個座標，只有一個編碼，不重復，對技術作業要求高。

2.3 情況復雜、矛盾多

由于第二輪土地延包工作比較粗放，底冊缺失，底冊不清，證地不符、權屬不明，糾紛矛盾多；村民私自轉讓、轉包、互換情形多，鄉鎮雖然成立流轉平臺，但仍然只有少數村民會到鄉鎮平臺登記流轉，土地流轉的程序不合規范；以及長期以來因征遷、土地整治、自然災害、村莊建設等原因造成的原始地界消失或界限不清等問題比較突出；土地用途改變在城鄉交接地多、糾紛多[7]。

3 解決問題的對策

目前霞浦縣應開展權屬調查283個行政村（扣除漁業村、無地村），實際已完成90%以上；審核公示、合同簽訂均在跟進。

3.1 強化宣傳引導，抓緊工作進度

要進一步加強政策解讀、強化輿情引導，充分利用廣播、電視等媒體和宣傳單、宣傳車等群眾喜聞樂見的形式再宣傳、再發動，要求霞浦縣電視臺滾動播出標語、《致農民朋友的一封信》，各鄉鎮（街道）每個行政村至少上一條橫幅，每自然村張貼《致農民朋友的一封信》，讓干部、群眾明了確權工作的目的、意義、時限，努力形成干部群眾積極主動參與的氛圍。要求鄉鎮（街道）圍繞重點村、重點環節，加強思想認識、工作力度，強調工作質量，著力從組織保障、傳導壓力等方面，全力配合技術作業單位人員做好權屬調查、審核公示、合同簽訂等工作。縣、鄉、村通過多次召開確權工作推進會，壓力層層傳導、工作層層落實，推進確權工作順利開展。

3.2 強化組織領導，確保工作質量

應充分認識當前存在的問題和困難，從當前進度中看到差距、短板和壓力，進一步細化任務，倒排計劃，落實責任。要求各鄉鎮（街道）按半個月為期間，對期間內權屬調查、審核公示、合同簽訂計劃完成的村做個具體安排，倒排計劃表上報技術公司和縣確權辦。技術作業單位依據計劃表嚴格按照文件規定和標準規范開展工作，抓好承包地塊調查表、公示結果歸戶表、承包合同等確權材料簽字確認，注意收集原始資料；鄉鎮（街道）要加強對技術作業單位全過程的監督管理，注意保存好視頻、照片、和糾紛調處等材料；村組要配合監督技術作業單位人員進行地塊調查、審核公示、合同簽訂，堅決避免農戶漏簽、未經授權代簽、包辦代簽等弄虛作假行為。

3.3 化解矛盾糾紛，確保安定穩定

土地確權工作后期矛盾糾紛爆發，情況錯綜復雜，要深入調研，及時掌握基層情況。要求各鄉鎮（街道）匯總確權工作中存在問題，問題清單包括矛盾糾紛產生村組、雙方當事人、涉及土地面積、糾紛主要事項、調解人、調解結果，問題清單分發給縣駐各鄉鎮（街道）確權工作指導員，由縣指導員組織縣、鄉、村糾紛調解委員會人員依據相關政策法規，及時調解矛盾糾紛，政策法規沒有界定的一些問題也要本著尊重歷史，兼顧現實的原則，廣泛征求意見。矛盾糾紛由村組、鄉鎮（街道）、縣確權辦，根據糾紛大小層層調解，確保一般糾紛不出村組，較大矛盾不出鄉鎮，確保確權登記工作平穩推進。

[1] 朱北仲．我國農村土地確權中的問題與解決對策．經濟縱橫，2015，（05）：44～47

[2] 關于開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作的通知．閩政辦[2014]113號）

3] 中華人民共和國物權法．2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過

[4] 中華人民共和國農村土地承包法．2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過，2003年3月1日起施行

[5] 福建省農村土地承包經營權確權登記頒證工作政策解答和有關資料匯編．福建省農業廳2014年8月出版

[6] 中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法．2005年1月7日農業部第2次常務會議審議通過，2005年3月1日起施行

[7] 顧劍明，李振航．農村集體產權改革的浙江實踐．農村經營管理，2016，（02）：9～11