霞浦縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作調(diào)研

平曉榮

（福建省寧德市霞浦縣農(nóng)業(yè)局，寧德 355100）

霞浦縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作調(diào)研

平曉榮

（福建省寧德市霞浦縣農(nóng)業(yè)局，寧德 355100）

文章通過對霞浦縣農(nóng)村土地確權(quán)工作調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其存在思想認(rèn)識不到位、工作開展難、權(quán)屬糾紛多等問題，并在調(diào)查分析的基礎(chǔ)上提出通過宣傳引導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、化解糾紛等手段有序推進(jìn)當(dāng)?shù)赝恋卮_權(quán)登記工作順利開展，以探尋符合霞浦縣現(xiàn)實(shí)狀況的土地確權(quán)之路。

土地確權(quán) 工作開展 農(nóng)村土地 確權(quán)登記

我國改革開放以來，改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系一直是農(nóng)村工作的重點(diǎn)部分，通過改革不斷的推進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)效率的提高，有利于為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營形式奠基[1]。根據(jù)2013年兩會(huì)提出的政策，在保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，實(shí)現(xiàn)承包地面積、承包合同、經(jīng)營權(quán)登記簿、經(jīng)營權(quán)證書“四相符”和承包地地塊、四至邊界、承包合同、承包經(jīng)營權(quán)證書“四到戶”[2]。

文章根據(jù)霞浦縣農(nóng)村土地確權(quán)的工作，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前土地確權(quán)存在的實(shí)際問題，在調(diào)查分析的基礎(chǔ)上總結(jié)工作過程中采取的對策方案，以探尋符合霞浦縣現(xiàn)實(shí)狀況的土地確權(quán)之路。

1 主要做法

1.1 政策宣傳

霞浦縣及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組、村成立工作小組和糾紛調(diào)解工作組，逐級召開工作會(huì)議，全面安排部署，層層制定相應(yīng)《工作實(shí)施方案》，工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算分年度撥付。通過多種方式、多種渠道進(jìn)行宣傳動(dòng)員，發(fā)放《致農(nóng)民朋友的一封信》《工作政策解答》，在鄉(xiāng)村懸掛宣傳橫幅及張貼標(biāo)語，通過電視或者網(wǎng)絡(luò)將宣傳工作充分進(jìn)展到位；工作人員培訓(xùn)工作從上到下一條線，加強(qiáng)對《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等有關(guān)法律法規(guī)政策的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，統(tǒng)一政策口徑、規(guī)范宣傳文本，確保政策宣傳權(quán)威性、準(zhǔn)確性，提高具體經(jīng)辦人員的工作能力；通過到位的宣傳工作，使群眾明白土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂屬于集體所有[3]，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地[4]。

1.2 程序規(guī)范

依法依規(guī)，程序規(guī)范。按照《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證技術(shù)教程》等相關(guān)法律規(guī)程來組織實(shí)施工作。堅(jiān)持“依法規(guī)范、保持穩(wěn)定、尊重歷史、民主協(xié)商”的原則[2]，規(guī)范程序填寫戶主聲明書、戶代表推薦書、戶調(diào)查摸底表等。外出人員可以采取委托的形式，填寫清楚委托書，規(guī)范法律程序。縣、鄉(xiāng)、村協(xié)調(diào)配合，一是建立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。要將土地確權(quán)工作上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的重要工作議事日程，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長、街道主任為第一負(fù)責(zé)人，制定具體工作方案，每個(gè)村明確一名以上有基層工作經(jīng)驗(yàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部負(fù)責(zé)確權(quán)登記工作，做到村有責(zé)任人員、有包村干部、有分管領(lǐng)導(dǎo)，二是建立督導(dǎo)約談和通報(bào)制度，向各職能部門簽訂《責(zé)任書》，建立工作周報(bào)告、月督查制度。縣、鄉(xiāng)、村依據(jù)《實(shí)施方案》進(jìn)行專項(xiàng)督查或抽查，對發(fā)現(xiàn)問題督促整改。

1.3 化解矛盾

霞浦縣成立一支熟悉業(yè)務(wù)、懂政策的確權(quán)工作隊(duì)伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立領(lǐng)導(dǎo)小組和土地確權(quán)糾紛調(diào)解委員會(huì)，村組建立以村組組長、村內(nèi)熟知地塊的老人、有正義感的村民為組員的確權(quán)工作小組。對村民地塊分辨不清，四至不明的情況下產(chǎn)生權(quán)屬糾紛，應(yīng)加強(qiáng)各部門之間的聯(lián)系，加強(qiáng)協(xié)作、形成合力，解決各種矛盾糾紛。遵循民主協(xié)調(diào)的原則，充分動(dòng)員農(nóng)民群眾、尊重農(nóng)民意愿[2]。對拋荒地通過入戶調(diào)查摸底，明確拋荒地所屬的人員二輪延包地塊面積并結(jié)合當(dāng)前的實(shí)測面積采取比例的方式予以妥善解決[5]。爭取在基層解決基層問題，小事不出村，大事不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，確保確權(quán)登記頒證工作有序推進(jìn)。

2 存在的問題

按照“兩年擴(kuò)大試點(diǎn)，3年全面推開，5年基本完成”的工作要求，在二輪延包工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)當(dāng)前霞浦縣的存在以下問題。

2.1 認(rèn)識不夠到位、顧慮多

為依法維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，我國當(dāng)前實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度[4]。為穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，維護(hù)承包方依法取得土地承包經(jīng)營權(quán)，明確到位“四至邊界、空間位置”[6]。通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，解決1998年二輪延包時(shí)工作粗放以及產(chǎn)權(quán)分割不明確的問題。但部分地方和干部對開展確權(quán)工作還有顧慮，工作畏難、顧忌、一味求穩(wěn)怕出亂子的心理，擔(dān)心會(huì)誘發(fā)舊矛盾；有的存在觀望的心理，工作的重要性認(rèn)識不足、意義不明確，不配合工作開展。

2.2 工作難度大，涉及面廣

霞浦縣14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、耕地面積2.24萬hm2、農(nóng)戶12.42萬戶、農(nóng)業(yè)人口45.98萬人。匯總勞動(dòng)力27.2萬人，外出務(wù)工人員 10.14萬人，比例高達(dá)37.28 %。霞浦縣地域廣、生態(tài)類型多、山垅田比例較高，從業(yè)人員類型復(fù)雜，城鄉(xiāng)地價(jià)差別顯著，此次確權(quán)是給每塊地上一個(gè)“身份證”，只有一個(gè)座標(biāo)，只有一個(gè)編碼，不重復(fù)，對技術(shù)作業(yè)要求高。

2.3 情況復(fù)雜、矛盾多

由于第二輪土地延包工作比較粗放，底冊缺失，底冊不清，證地不符、權(quán)屬不明，糾紛矛盾多；村民私自轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換情形多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然成立流轉(zhuǎn)平臺，但仍然只有少數(shù)村民會(huì)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺登記流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)的程序不合規(guī)范；以及長期以來因征遷、土地整治、自然災(zāi)害、村莊建設(shè)等原因造成的原始地界消失或界限不清等問題比較突出；土地用途改變在城鄉(xiāng)交接地多、糾紛多[7]。

3 解決問題的對策

目前霞浦縣應(yīng)開展權(quán)屬調(diào)查283個(gè)行政村（扣除漁業(yè)村、無地村），實(shí)際已完成90%以上；審核公示、合同簽訂均在跟進(jìn)。

3.1 強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，抓緊工作進(jìn)度

要進(jìn)一步加強(qiáng)政策解讀、強(qiáng)化輿情引導(dǎo)，充分利用廣播、電視等媒體和宣傳單、宣傳車等群眾喜聞樂見的形式再宣傳、再發(fā)動(dòng)，要求霞浦縣電視臺滾動(dòng)播出標(biāo)語、《致農(nóng)民朋友的一封信》，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每個(gè)行政村至少上一條橫幅，每自然村張貼《致農(nóng)民朋友的一封信》，讓干部、群眾明了確權(quán)工作的目的、意義、時(shí)限，努力形成干部群眾積極主動(dòng)參與的氛圍。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）圍繞重點(diǎn)村、重點(diǎn)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)思想認(rèn)識、工作力度，強(qiáng)調(diào)工作質(zhì)量，著力從組織保障、傳導(dǎo)壓力等方面，全力配合技術(shù)作業(yè)單位人員做好權(quán)屬調(diào)查、審核公示、合同簽訂等工作?？h、鄉(xiāng)、村通過多次召開確權(quán)工作推進(jìn)會(huì)，壓力層層傳導(dǎo)、工作層層落實(shí)，推進(jìn)確權(quán)工作順利開展。

3.2 強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，確保工作質(zhì)量

應(yīng)充分認(rèn)識當(dāng)前存在的問題和困難，從當(dāng)前進(jìn)度中看到差距、短板和壓力，進(jìn)一步細(xì)化任務(wù)，倒排計(jì)劃，落實(shí)責(zé)任。要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）按半個(gè)月為期間，對期間內(nèi)權(quán)屬調(diào)查、審核公示、合同簽訂計(jì)劃完成的村做個(gè)具體安排，倒排計(jì)劃表上報(bào)技術(shù)公司和縣確權(quán)辦。技術(shù)作業(yè)單位依據(jù)計(jì)劃表嚴(yán)格按照文件規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范開展工作，抓好承包地塊調(diào)查表、公示結(jié)果歸戶表、承包合同等確權(quán)材料簽字確認(rèn)，注意收集原始資料；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要加強(qiáng)對技術(shù)作業(yè)單位全過程的監(jiān)督管理，注意保存好視頻、照片、和糾紛調(diào)處等材料；村組要配合監(jiān)督技術(shù)作業(yè)單位人員進(jìn)行地塊調(diào)查、審核公示、合同簽訂，堅(jiān)決避免農(nóng)戶漏簽、未經(jīng)授權(quán)代簽、包辦代簽等弄虛作假行為。

3.3 化解矛盾糾紛，確保安定穩(wěn)定

土地確權(quán)工作后期矛盾糾紛爆發(fā)，情況錯(cuò)綜復(fù)雜，要深入調(diào)研，及時(shí)掌握基層情況。要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）匯總確權(quán)工作中存在問題，問題清單包括矛盾糾紛產(chǎn)生村組、雙方當(dāng)事人、涉及土地面積、糾紛主要事項(xiàng)、調(diào)解人、調(diào)解結(jié)果，問題清單分發(fā)給縣駐各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）確權(quán)工作指導(dǎo)員，由縣指導(dǎo)員組織縣、鄉(xiāng)、村糾紛調(diào)解委員會(huì)人員依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)，及時(shí)調(diào)解矛盾糾紛，政策法規(guī)沒有界定的一些問題也要本著尊重歷史，兼顧現(xiàn)實(shí)的原則，廣泛征求意見。矛盾糾紛由村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣確權(quán)辦，根據(jù)糾紛大小層層調(diào)解，確保一般糾紛不出村組，較大矛盾不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)，確保確權(quán)登記工作平穩(wěn)推進(jìn)。

[1] 朱北仲．我國農(nóng)村土地確權(quán)中的問題與解決對策．經(jīng)濟(jì)縱橫，2015，（05）：44～47

[2] 關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的通知．閩政辦[2014]113號）

3] 中華人民共和國物權(quán)法．2007年3月16日第十屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過

[4] 中華人民共和國農(nóng)村土地承包法．2002年8月29日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過，2003年3月1日起施行

[5] 福建省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作政策解答和有關(guān)資料匯編．福建省農(nóng)業(yè)廳2014年8月出版

[6] 中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法．2005年1月7日農(nóng)業(yè)部第2次常務(wù)會(huì)議審議通過，2005年3月1日起施行

[7] 顧劍明，李振航．農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革的浙江實(shí)踐．農(nóng)村經(jīng)營管理，2016，（02）：9～11