《湖北省水土保持規劃(2016—2030年)》解讀

劉元成

(湖北省水利廳，湖北 武漢 430071)

《湖北省水土保持規劃(2016—2030年)》解讀

劉元成

(湖北省水利廳，湖北 武漢 430071)

水土保持規劃；總體目標；主要任務；落實措施；湖北省

《湖北省水土保持規劃(2016—2030年)》劃定了湖北省水土流失重點防治區，確定了全省預防和治理水土流失、保護和合理利用水土資源的總體部署，明確了全省水土流失的防治目標、任務、布局，提出了預防、監管、治理、監測的措施體系和近期重點項目安排，是今后一個時期湖北省水土保持工作的發展藍圖和重要依據，也是貫徹落實國家和湖北省生態文明建設要求的行動指南。

2017年7月14日，湖北省人民政府正式批復同意《湖北省水土保持規劃(2016—2030年)》(以下簡稱《規劃》)，這是湖北省水土流失防治進程中的一個重要里程碑。《規劃》是湖北省首部獲得省人民政府批復的省級水土保持規劃，是今后一個時期湖北省水土保持工作的藍圖和重要依據，也是貫徹落實國家和湖北省生態文明建設要求的行動指南。為較好地了解《規劃》，現就其主要內容進行解讀。

解讀一 湖北省水土流失的現狀及危害

水是生命之源，土是萬物之本，水土資源是人類賴以生存和發展的基礎性資源。湖北地處長江經濟帶承東啟西的樞紐地帶，是三峽工程庫壩區和南水北調中線工程核心水源區，生態區位十分重要。湖北省水土保持工作肩負著“確保丹江一庫清水永續北送”“永葆長江母親河生機活力”“扶助革命老區綠色崛起”“服務貧困山區群眾脫貧致富”的特殊使命，在經濟社會發展中的作用巨大。

湖北是全國水土流失較為嚴重的省份之一，水土流失面廣量大。據2015年全省水土流失遙感普查成果，全省有水土流失面積3.55萬km2，占國土面積的19.10%，其中中度及以上水土流失面積占到水土流失總面積的47.79%，侵蝕量遠高于土壤容許流失量。同時，湖北省工業化、城鎮化進程快，人口規模、資源需求和環境壓力不斷增大，公路、鐵路、礦山、城鎮等大規模建設導致的人為水土流失十分嚴重。

湖北省水土流失危害的集中表現：一是加快土壤流失，影響糧食安全，制約山區發展。水土流失導致耕地數量減少、耕層變薄、質量下降、生產能力降低，影響全省糧食安全，影響武陵山區、秦巴山區等山區的經濟社會發展。二是淤積江河湖庫，淤塞城市管網，影響防洪安全。部分山區群眾陡坡耕種，一些生產建設項目不注意攔擋，導致大量泥沙淤積于江河湖庫、塘堰溝渠和城市排水管網，加劇洪澇災害，威脅城鄉防洪安全。三是減少水源涵養，加劇面源污染，影響供水安全。水土流失導致植物與土壤的水源涵養能力降低，加劇干旱災害，同時流失的水土攜帶化肥、農藥和生活垃圾等污染物進入水體，加劇面源污染，影響供水安全。四是引發山洪泥石流，加劇揚塵霧霾，影響生態安全。水土流失導致土地退化，削弱生態系統調節功能，極易造成滑坡、塌方，影響公共安全，惡化人居環境，影響投資環境，制約區域經濟發展。

解讀二 湖北省水土流失防治取得的主要成效

湖北省委、省政府長期高度重視水土保持工作，在黨中央、國務院和國家有關部委的關懷和支持下，帶領全省廣大干部群眾開展了大規模的水土流失綜合防治工作。自1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布實施以來，湖北在三峽庫區、丹江口庫區、武陵山區、大別山革命老區、幕阜山區等水土流失較為嚴重地區先后實施了“長治”“丹治”“世行”和坡耕地綜合整治等水土保持重點工程，省發改、財政、國土、農業、林業、扶貧、移民等有關部門相繼組織開展了石漠化治理、農業綜合開發、低丘崗地改造、天然林保護、鞏固退耕還林成果、三峽后續扶持治理等一大批具有水土流失治理功能的項目建設。20多年來，全省累計治理水土流失面積3.3萬km2，各治理區生產生活條件明顯改善，林草植被覆蓋度逐步增加，蓄水保土能力不斷提高，減沙攔沙效果日趨明顯，水源涵養能力日益增強，水源地保護初顯成效，生態環境明顯趨好，取得了顯著成效。三峽庫區、丹江口庫區、大別山革命老區、幕阜山區等水土流失較為嚴重地區先后實施“長治”“丹治”和坡耕地綜合整治等水土保持重點工程后，治理區已發展為湖北省重要的特色農產品產業基地和生態旅游觀光帶。武漢、鄂州、咸寧等城市有效控制了生產建設造成的水土流失，結合城市水系整治和生態園區建設，進一步美化了城市生態環境，改善了人居環境。

解讀三 《規劃》出臺的背景與過程

隨著國家經濟社會的快速發展，資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等問題日益突出，為改變這一被動局面，黨中央、國務院對大力推進生態文明建設作出了一系列重大決策部署，湖北省委、省政府提出了一系列貫徹落實要求。水土保持作為湖北省生態文明建設的重要組成部分，其發展水平與全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國等一系列新要求還不能完全適應，與廣大人民群眾對提高生態環境質量的新期待還有一定差距，水土流失依然是湖北省當前面臨的重大生態環境問題。今后15年是防治水土流失、保護和合理利用水土資源的關鍵時期，急需在全省層面制定統一的水土保持規劃，為實現全面建成小康社會和生態文明建設提供必要支撐和保障。

為此，2011年8月，按照水土保持法的要求和水利部的統一部署，湖北省水利廳會同省發改委、財政廳、國土資源廳、環境保護廳、農業廳、林業廳等部門成立了《規劃》編制工作領導小組，負責并啟動了編制工作。《規劃》編制工作歷經6年，分為區劃、規劃和審查報批3個階段。省、市、縣三級協同配合，共同努力，經過深入調查研究、專家審核把關、反復研討論證，并廣泛征求省直相關部門、基層水利單位和社會公眾意見后，最終形成《規劃》文本報請省政府批準實施。這是自中華人民共和國成立以來湖北省首次“自上而下”和“自下而上”相結合、系統開展的全省水土保持綜合性規劃。《規劃》的實施不僅是落實水土保持法和《湖北省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》的有效途徑，也是貫徹黨中央、國務院和湖北省委、省政府關于推進生態文明建設一系列決策部署和安排要求的具體行動，對于加快全省水土流失防治、促進全省生態文明建設將產生巨大的推動作用。

解讀四 《規劃》的指導思想與原則

《規劃》的指導思想是：深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，認真落實黨中央、國務院關于生態文明建設的決策部署，牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，堅持預防為主、保護優先，全面規劃、因地制宜，注重自然恢復，突出綜合治理，強化監督管理，創新體制機制，實現水土資源可持續利用，為保護和改善生態環境、加快生態文明建設、推動經濟社會持續健康發展、建設美麗湖北提供重要支撐。

《規劃》編制中，遵循“以人為本、人與自然和諧相處，統籌兼顧、全面規劃，因地制宜、分區防治，重點突出、項目帶動，依法行政、強化監管，科技支撐、技術創新”的基本原則，確定了今后一個時期湖北省水土流失防治的發展思路和目標任務，并著重考慮了以下幾個方面：一是注重體現生態文明建設對水土保持的新要求；二是注重貫徹水土保持法和《湖北省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》的相關規定；三是注重反映水土保持實踐的新成果和新經驗；四是注重運用最新普查成果和數據，充分利用科學技術手段；五是注重以經濟社會發展需求為導向，解決面臨的突出問題；六是注重同國家和湖北省有關規劃相協調。

解讀五 《規劃》的目標與主要任務

《規劃》確定的總體目標是：到2030年,建成與全省經濟社會發展相適應的水土流失綜合防治體系，實現適宜治理的小流域清潔化、生態化，到2030年全省新增水土流失綜合防治面積25 000 km2，建設生態清潔小流域600條，創建水土保持示范城市50個、國家級水土保持科技示范園20個、省級水土保持科技示范園60個；建成布局合理、功能完備、體系完整的水土保持監測網絡，實現水土保持監測自動化；建成完善的水土保持監管體系，全面落實生產建設項目“三同時”制度，實現水土保持監督管理信息化、制度化、規范化；打造一批水土保持示范城市、水土保持科技示范園，顯著提高全省水土保持的科技創新能力、科技貢獻率和社會影響力；全省水土流失基本得到控制。其中，近期目標是：2016—2020年，基本建成與全省經濟社會發展相適應的水土流失綜合防治體系，全省新增水土流失綜合防治面積9 500 km2，年均減少土壤流失量2 400萬t；建設生態清潔小流域200條，創建水土保持示范城市20個、國家級水土保持科技示范園10個、省級水土保持科技示范園30個。

《規劃》確定的主要任務：一是預防保護。貫徹“預防為主，保護優先”的方針，以維護和增強水土保持功能為原則，以國家級和省級水土流失重點預防區尤其是水源地、河流、湖庫周邊為重點，采取封育保護、自然修復等措施，保護和建設林草植被，提高林草覆蓋度和水源涵養能力，維護水生態安全，明確生產建設活動的限制或禁止條件。二是綜合治理。堅持“綜合治理、因地制宜”，以水土流失重點治理區為重點，在水土流失地區開展以小流域為單元的綜合治理，在重要江河源頭區和重要水源地積極推進生態清潔小流域建設，在坡耕地、崩崗及石漠化相對集中區域開展專項綜合治理。加強綜合治理示范區建設，充分發揮綜合治理“保生存、保水源、保安全、保生態”的作用，改善山丘區生產生活條件，促進產業結構調整，實現糧食增產、農業增效、農民增收。三是水保監測。建立健全水土保持監測體系，完善省級水土保持監測中心、14個水土保持監測分站建設，對現有的監測點在優化調整的基礎上改造升級，開展相應監測工作。定期開展全省水土流失普查及專項調查，并發布公告。四是綜合監管。加強法規制度建設，創新體制機制，強化科技支撐，建立健全綜合監管體系，加強機構及隊伍建設，提升綜合監管能力；開展水土流失研究、治理效益評價，完善水土保持科技隊伍建設體系，開展人才技術培訓；推進水土保持信息化建設。五是國策宣傳。開展水土保持“進學校、進機關、進黨校、進社區農村、進企業工地”活動，打造一批水土保持示范城市和示范園，強化宣傳引導和社會監督，增強全民的水土保持國策意識。

解讀六 《規劃》總體布局及功能區劃分

總體防治布局：《規劃》明確了全省“三屏兩片兩帶一圈”水土流失防治總體布局。“三屏”——鄂東北大別山-桐柏山生態屏障、鄂西北秦巴山區生態屏障、鄂西南武陵山地生態屏障三個生態屏障。該區域因生態基礎脆弱，屬于湖北省水土流失重點預防區。“兩片兩帶”——鄂東南幕阜山區重點治理片、三峽庫區重點治理片，長江流域水土保持帶、漢江流域水土保持帶。該區域因土地開發劇烈，屬于湖北省重點治理區。“一圈”——武漢城市圈。該區域建設項目密集，屬于湖北省重點監管區。

水土保持功能區劃分：《規劃》將全省劃分為13個水土保持功能區，分別為大洪山丘陵保土區、鄂北崗地農田防護區、鄂東北低山丘陵水源涵養保土區、鄂東南山地丘陵保土生態維護區、鄂東孝-漢-黃城市群丘陵人居環境維護區、鄂東沿江丘陵平原農田防護區、鄂西北丹江口水庫周邊山地丘陵水質維護保土區、鄂西大巴山荊山山地生態維護區、鄂西大巴山南坡保土區、鄂西南武陵山地水源涵養保土區、江漢平原農田防護區、江漢平原西部丘陵人居環境維護農田防護區、荊南丘陵平原農田防護水質維護區。

在13個水土保持功能區中，關于水土流失重點防治區，《規劃》在國家劃定的桐柏山大別山國家級水土流失重點預防區、丹江口庫區及上游國家級水土流失重點預防區、武陵山國家級水土流失重點預防區、三峽庫區國家級水土流失重點治理區4個國家級重點防治區的基礎上，新增了大巴山荊山省級水土流失重點預防區、清江流域中下游省級水土流失重點預防區、幕阜山省級水土流失重點治理區3個省級重點防治區。關于水土流失易發區，《規劃》劃定孝感市的云夢縣、應城市、漢川市，荊州市的沙市區、江陵縣、監利縣、洪湖市、公安縣、石首市，以及省直管的仙桃市、潛江市、天門市等12個縣(市、區)屬于全省除山區、丘陵區之外的水土流失易發區。

解讀七 規劃確定的重點項目

《規劃》以4個國家級重點防治區和3個省級重點防治區域為重點，擬定了一批重點防治項目。

重點預防項目：遵循“大預防、小治理”“集中連片、以國家級和省級水土流失重點預防區為主兼顧其他”的原則，確定2個重點預防項目。一是重要江河源頭區水土流失重點預防項目。涉及清江源和沮漳河南河源區，以封育保護和生態修復為主，輔以綜合治理，以治理促保護，控制水土流失，提高水源涵養能力，構筑生態屏障。二是重要水源地水土流失重點預防項目。涉及丹江口庫區水源地、桐柏山大別山水源地及幕阜山水源地，通過封育保護、小流域綜合治理、生態清潔小流域建設及濱河(湖、庫)植物保護帶和濕地建設，形成以水源涵養林為主的防護體系，以減少入河(湖、庫)的泥沙及面源污染物，確保水質安全。

重點治理項目：以國家級水土流失重點治理區為主要范圍，充分考慮水土流失現狀及老少邊窮等地區治理需求，統籌兼顧正在實施的重點治理工程，確定5類重點項目。一是重點區域水土流失綜合治理項目。包括巖溶石漠化水土流失綜合治理、桐柏山大別山水土流失綜合治理、三峽庫區水土流失綜合治理、幕阜山區水土流失綜合治理、武陵山區水土流失綜合治理、大洪山區水土流失綜合治理、大巴山荊山重點防治區水土流失綜合治理及平原壟崗區水土流失綜合治理等8類項目。以國家級水土流失重點治理區為主，實施以小流域為單元的綜合治理，發展特色產業，促進區域社會經濟可持續發展。其中，近期治理水土流失面積3 707 km2，總體治理水土流失面積12 119 km2。二是坡耕地水土流失綜合治理項目。在坡耕地分布相對集中、流失嚴重的地區，將坡耕地改造成梯田，并配套道路、水系，以控制水土流失、保護耕地資源，涉及全省57個縣(市、區)。其中，近期綜合治理坡耕地262 km2，總體綜合治理坡耕地1 965 km2。 三是崩崗治理項目。在孝感、黃岡、咸寧、宜昌、黃石等南方紅壤區崩崗分布密集的區域，開展系統治理，遏制崩崗發展，保護土地資源，減少入河泥沙，涉及全省20個縣(市、區)。其中，近期治理崩崗1 070個，總體綜合治理崩崗2 040個。 四是生態清潔小流域建設項目。以小流域為單元，以山、水、田、林、路綜合治理為基礎，突出水土流失嚴重的坡耕地和溝道治理、湖庫環境治理、村莊生態環境綜合整治，實現小流域內山青、水潔、村美、田沃目標，建設范圍涉及全省17個市(州)。其中，近期建設生態清潔小流域200條，總體建設生態清潔小流域600條。五是城市水土保持建設項目。按照生態文明建設要求和“海綿城市”建設理念，以生態環境治理為主，采用植樹種草、固坡護岸、雨水蓄滲、雨水利用等治理措施，同時從源頭上嚴控人為水土流失和生態破壞，恢復和提高城市水土保持功能。建設范圍涉及全省17個市(州)。其中，近期建設水土保持示范城市20個，總體建設水土保持示范城市50個。

解讀八 綜合監管的主要任務

《規劃》圍繞《中華人民共和國水土保持法》和《湖北省實施〈中華人民共和國水土保持法〉辦法》的貫徹實施，提出了綜合監管建設內容。重點從以下4個方面入手，逐步建立健全與生態文明建設要求相適應的綜合監管體系：一是健全水土保持監督管理機制。加強監督管理工作領導，構建和完善水土保持政策與制度體系，建立水土保持工作部門協調機制，明確政府各部門水土保持主要職責，建立水土保持監督管理的公眾參與機制。同時，重點建立規劃管理、工程建設管理、生產建設項目監督管理、監測評價等一系列制度。二是落實水土保持監督管理任務。明確并全面落實水土保持規劃、水土流失預防、水土流失治理、水土保持監督檢查及水土保持監測工作任務；建立規劃實施政府目標責任制和考核獎懲制度，強化水土流失重點預防區域保護和管理，加強水土流失重點區域治理，進一步加大生產建設項目水土保持監督檢查力度，做好水土流失動態監測和定期公告工作。三是提升水土保持監督管理能力。加強各級水土保持機構監督執法能力建設；完善水土保持監測技術標準體系和監測網絡體系；加強關鍵技術研究，提升科技支撐能力；加強信息化建設，推進國家和省級重點治理工程的“圖斑”化精細管理、生產建設項目水土保持“天地一體化”動態全覆蓋監控、監測工作的即時動態采集與分析，建成面向社會公眾的信息服務體系。四是強化水土保持國策宣傳教育。建立一支水土保持宣傳教育隊伍，搭建一批水土保持宣傳教育平臺，打造一批水土保持形象宣傳陣地，推出一批水土保持宣傳教育力作，樹立一批水土保持生態文明典型，持續宣傳水土保持基本國策，增強公眾的水土保持國策意識和法制觀念，提高領導干部對水土保持工作的重視程度，增強單位和個人履行水土保持法律義務的自覺性，提升各級水土保持工作者依法行政的能力，提升水土保持的社會影響力。

解讀九 實施《規劃》的保障措施及職責分工

《規劃》的落實需要采取以下保障措施：一是加強組織領導。建立水土保持工作領導協調機制，將水土保持工作納入生態文明建設考核體系和政府目標責任制考核內容，切實落實《規劃》目標任務。二是嚴格依法行政。嚴格執行水土保持有關法律法規，完善配套規章和規范性文件的制定及修訂工作。三是加大投入力度。發揮各級政府財政投入主導作用，鼓勵和引導民間資本參與水土流失治理，探索水土保持生態補償機制。四是創新體制機制。培育和完善水土保持社會化服務體系，推進水土保持生態文明工程建設，大力鼓勵社會力量和民間資本參與水土流失治理。五是依靠科技進步。加大水土保持科技投入，提高水土保持信息化水平，提升水土保持科技貢獻率。六是強化宣傳教育。加大水土保持科普教育投入，打造一批水土保持示范城市和示范園，充分發揮新聞媒體作用，強化宣傳引導和社會監督，增強全民水土保持國策意識。

省政府在《規劃》批復中明確要求：各市、州、縣人民政府要按照《規劃》確定的目標任務，加強組織領導，落實責任分工，完善政策措施，加大工作力度，切實推進本地水土保持工作。省政府有關部門和單位要切實履行職責，強化協作配合與監督管理，在規劃計劃編制、政策實施、項目安排等方面予以積極支持。省水利廳要牽頭做好《規劃》的組織實施工作，加強跟蹤監測、督促檢查和考核評估，及時研究解決相關問題，推動《規劃》全面實施。

(責任編輯 張培虎)

S157

C

1000-0941(2017)10-0008-04

劉元成(1961—)，男，湖北武漢市人，副廳長，主要從事水土保持管理工作。

2017-08-04