水土保持領域生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度Ⅱ：主體梳理

李發(fā)鵬，王建平，孫 嘉，劉登偉

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

水土保持領域生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度Ⅱ：主體梳理

李發(fā)鵬，王建平，孫 嘉，劉登偉

(水利部發(fā)展研究中心，北京 100038)

水土保持；生態(tài)環(huán)境損害；責任追究；責任主體

在水土保持領域貫徹落實《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》，需要明晰承擔水土資源損害責任的相關主體。在系統(tǒng)梳理水土保持管理體制的基礎上，分析了水土保持管理事權關系，進而梳理總結出了承擔水土資源損害責任的相關主體，為界定水土保持責任、構建水土保持領域的生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度提供支撐。

在水土保持領域貫徹落實《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》(以下簡稱《辦法》)，需要明晰責任追究的范圍，即界定承擔水土資源損害責任的相關主體。水土管理涉及國家、省、地市、縣等多級黨委與政府部門，牽扯水利、國土、林業(yè)、農業(yè)等多個行業(yè)管理部門，實際水土資源損害必將涉及不同層級、不同行業(yè)管理部門的黨政領導干部。為科學界定水土資源損害的責任主體，本文在梳理水土保持管理體制及水土保持事權關系的基礎上，概括總結了承擔水土資源損害責任的相關主體，以期為構建水土保持領域的生態(tài)環(huán)境損害責任追究制度提供支撐，進一步推動水土保持生態(tài)文明建設進程。

1 水土保持管理體制概況

根據(jù)水土保持法規(guī)定，我國水土保持管理的組織工作是在各級政府的領導下，由各級水行政主管部門負責管理，國務院水行政主管部門主管全國的水土保持工作。具體來講，我國水土流失及其綜合防治涉及地方黨委政府和行業(yè)管理部門，其中行業(yè)管理部門又包括主管部門(含派出機構)、協(xié)同管理部門、其他有關部門等[1]，詳見表1。

表1 承擔水土保持管理職責的相關責任主體

2 水土保持管理事權關系分析

分析中央與地方、行業(yè)管理部門間的水土資源管理事權關系，可以更好地梳理水土保持各相關工作部門黨政領導干部的責任，為合理界定應當承擔水土資源損害責任的相關主體提供依據(jù)。

2.1 中央與地方事權關系

根據(jù)我國當前的治理體系及財稅體制現(xiàn)狀，水土保持管理屬于中央和地方共同行使事權的事務。但是，根據(jù)水土保持相關事權的特征及事權運行的流程不同，中央與地方共同行使事權的職能分工稍有不同。

2.1.1 分級管理的事權

分級管理事權即依據(jù)特定標準將事權分成不同的級別，然后由中央和地方的業(yè)務主管部門分別行使[2]。對于特定標準，則根據(jù)相關事務的具體特征，進行定性(初級和高級、普通和重大等)或定量(基于投資量、工程量等)分類。水土保持領域分級管理的事權主要涉及跨區(qū)域的事項、分級審批和分級監(jiān)管?？缡〖壭姓^(qū)域的水土保持管理相關事權都屬于中央。分級審批和分級監(jiān)管通常是根據(jù)水土資源領域事項的重要性(工程量、投資量、審批權限等)進行劃分，包括建設項目水土保持方案審批、水土保持設施驗收、水土保持建設工程審批與驗收、生產建設項目水土保持監(jiān)督檢查、生產建設項目水土保持監(jiān)測等。

以水土保持方案審批為例，水行政主管部門審批水土保持方案實行分級審批制度：①國務院審批(核準、備案)項目、跨省(區(qū)、市)項目和中央立項水利項目的水土保持方案，由國務院水行政主管部門審批；②中央審批立項的生產建設項目和限額以上技術改造項目的水土保持方案，除了國務院水行政主管部門審批的項目，均由省級水行政主管部門審批；③地方審批立項的生產建設項目和限額以下技術改造項目的水土保持方案，由相應級別的水行政主管部門審批；④鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體、個體及其他項目的水土保持方案，由項目所在縣級水行政主管部門審批；⑤跨地區(qū)項目的水土保持方案，報上一級水行政主管部門審批。同時，要求縣級以上地方人民政府水行政主管部門審批的水土保持方案，報上一級人民政府水行政主管部門備案。

2.1.2 過程分工的事權

過程分工的事權即中央和地方在不同階段介入某一事權運行過程。過程分工的事權是最為常見的，尤其在政策領域最為普遍。根據(jù)決策與執(zhí)行的方式不同，過程分工的事權又可以分為剛性約束下的事權分工和彈性約束下的事權分工兩類[2]。

(1)剛性約束下的事權分工，主要包括決策和監(jiān)督兩個方面，在中央和地方形成“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”事權運行流程, 如中央在起草法規(guī)、擬定政策、制定規(guī)劃、出臺規(guī)章/標準/技術規(guī)范決策之后，地方才能行使其政策執(zhí)行的職能，然后中央通過工作考核、工作檢查、監(jiān)測等手段，監(jiān)督地方落實政策的效果。剛性約束的事權分工體現(xiàn)在水土資源領域，主要包括水土保持相關法律法規(guī)、水土保持相關政策、水土保持規(guī)劃、水土保持行業(yè)標準/技術規(guī)范、水土保持監(jiān)測與公告等，以及配套的貫徹落實監(jiān)督管理措施等。這類事項的相關責任較為明確，是水土資源損害責任追究中應重點考慮的內容。

(2)彈性約束下的事權分工，主要指中央部門借助資金、補助和獎勵等方式，激勵和引導地方工作重心，在中央和地方之間形成“決策—執(zhí)行—激勵”的事權運行流程。①補助和獎勵，中央部門在下達任務時，提供一定的補助和獎勵資金，完成相關任務的地方則獲得這些資金支持；②示范和評比，中央部門在地方層面開展政策試驗，樹立示范區(qū)，探索典型做法，然后推動地區(qū)交流，實現(xiàn)經驗推廣。彈性約束的事權分工體現(xiàn)在水土資源領域，主要包括國家水土保持重點建設工程管理、國家農業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目管理等治理工程方面，以及水土保持科技示范園區(qū)、水土保持生態(tài)文明示范縣/城市等。這類事項屬于鼓勵、調動地方積極性的手段，水土資源損害責任追究時需要根據(jù)情況酌情考慮。

2.2 行業(yè)部門間事權關系

涉及水土保持管理的行業(yè)管理部門主要有水利、林業(yè)、農業(yè)、國土資源、發(fā)展與改革、財政、環(huán)境保護、交通、建設等主管部門。行業(yè)部門間的事權關系較為復雜，其中水行政主管部門是水土保持的主管部門，林業(yè)、農業(yè)、國土資源部門是水土保持協(xié)同管理部門，發(fā)展與改革、財政、環(huán)境保護、交通、建設等部門按照職責各自負責水土保持相關工作。現(xiàn)有管理體制下，行業(yè)部門水土資源保護與治理的相關職責存在一定交叉。

水行政主管部門負責涉及水土保持有關政策、法律法規(guī)、規(guī)劃、技術標準/規(guī)范等領域的事權，承擔生產建設項目水土保持審批并監(jiān)督實施、水土流失監(jiān)測與公告等事權。此外，水行政主管部門還承擔組織實施部分水土保持建設項目的事權。對其他行業(yè)部門或其他行業(yè)所屬的企事業(yè)單位負責組織實施的水土保持建設項目提供指導并負責監(jiān)督管理。

林業(yè)、農業(yè)、國土資源、交通、建設、環(huán)境保護等行業(yè)管理部門并不以水土資源管理為主，但是在本行業(yè)管理中融入了水土資源保護與治理的職責，體現(xiàn)了一崗雙責的特點。如交通部門在組織實施或監(jiān)督管理本行業(yè)生產建設活動過程中，需要發(fā)揮其監(jiān)督管理水土流失防治及水土保持措施落實的相關責任。

發(fā)展與改革和財政部門則主要是參照行業(yè)管理部門的意見進行相關審批及資金安排等事權。

3 水土保持領域生態(tài)環(huán)境損害責任主體

通過梳理水土保持管理體制及相關事權關系可知，我國水土保持管理體現(xiàn)了“條塊分割，以地方為主”的模式，承擔損害的黨政領導干部責任主體主要有地方黨委和政府領導干部及行業(yè)管理部門領導干部兩大類。地方黨委和政府領導干部，又可劃分為地方黨委和政府主要領導成員和分管水土保持管理的有關領導成員。其中，地方黨委和政府對本地區(qū)水土保持工作負總責，黨委和政府主要領導成員是第一責任人，承擔主要責任，對涉及水土保持管理的集體決策也承擔主要責任。分管水土保持管理的有關領導成員在職責范圍內承擔相應責任，主要涉及執(zhí)行、管理和監(jiān)督類的有關損害責任。行業(yè)管理部門領導干部，又可劃分為水行政主管部門領導干部和其他行業(yè)管理部門領導干部。其中，水行政主管部門領導干部主要承擔水土保持政策、規(guī)劃、執(zhí)行、許可與審批、監(jiān)測與公告、監(jiān)督與管理等相關責任；其他行業(yè)管理部門領導干部主要承擔行業(yè)內涉及水土保持的行業(yè)政策、規(guī)劃、監(jiān)督管理等責任。

4 結 語

水土保持工作具有顯著的綜合性、復雜性和長期性特點，因此承擔水土資源損害責任的相關部門及責任主體也相對較多。梳理部門職責和水土保持事權關系，可以明晰水土保持管理責任主體及其相互關系，為下一步界定水土資源損害責任奠定基礎。

[1] 水利部，中國科學院，中國工程院.中國水土流失防治與生態(tài)安全：水土流失防治政策卷[M].北京: 科學出版社，2010:123-124.

[2] 韓旭，涂鋒. 中央、地方事權關系研究報告[M].北京: 中國社會科學出版社，2015:63-67.

(責任編輯 孫占鋒)

S157

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1000-0941(2017)10-0019-03

李發(fā)鵬(1981—)，男，山東費縣人，副研究員，博士，主要從事水利政策研究工作。

2017-06-25