臨沂市水土保持監督管理工作的實踐與思考

喬士強，陳新軍，肖殿斌，丁明波，王連雷(.蘭陵縣水利局，山東 蘭陵 777； .臨沂市水利局，山東 臨沂 7600；.平邑縣水土保持局，山東 平邑 700； .莒南縣水利局，山東 莒南 76600)

臨沂市水土保持監督管理工作的實踐與思考

喬士強1，陳新軍2，肖殿斌3，丁明波4，王連雷4
(1.蘭陵縣水利局，山東 蘭陵 277731； 2.臨沂市水利局，山東 臨沂 276001；3.平邑縣水土保持局，山東 平邑 273300； 4.莒南縣水利局，山東 莒南 276600)

水土保持；監督管理；臨沂市

革命老區臨沂市開發建設勢頭迅猛，對水土保持監督管理提出了更高的要求。臨沂市在開展水土保持生態建設的同時，進一步加強水土保持監督管理，遏制人為擾動帶來的水土流失。分析了臨沂市近年來水土保持監督管理的做法與成效，指出當前發展形勢下存在的問題，并對下一步工作提出了落實水土保持政府考核機制、開展“天地一體化”動態監管等建議。

臨沂市位于山東省東南部，轄3區9縣157個鄉鎮街道，總面積17 184 km2，總人口1 113萬人，其中農村人口占75%。臨沂是著名的革命老區，近年來經濟發展迅速，在全國革命老區中率先脫貧。城市建設依托沂河開展環境綜合整治，建成臨沂濱河國家級城市濕地公園，城市生態環境進一步提升[1]。隨著經濟建設的快速發展，城鎮基礎設施建設突飛猛進，礦產資源大規模開發，伴隨而來的是人為水土流失形勢日益嚴峻，這就對水土保持監督管理工作提出了更高的要求。

1 臨沂市水土保持監督管理現狀

近年來，臨沂堅持“防治并重，預防為主”的方針，落實“三同時”制度，狠抓“三權”落實，強化監督管理，不斷鞏固建設成果。在監督管理范圍內生產建設項目較為集中的區域，以占地5萬m2以上的大中型生產建設項目和礦產資源開發類項目為重點，集中開展檢查、整治，有效落實了開發建設單位的水土流失防治責任[2]。在配套執法體系建設上，認真貫徹《中華人民共和國水土保持法》和《山東省水土保持條例》，出臺了《臨沂市水土保持補償費征收使用管理辦法》，制訂了進一步規范生產建設項目水土保持監督管理工作實施方案。在規范化建設方面，在10個縣開展了水土保持監督執法能力建設試點，并全部通過水利部驗收。2016年，全市審批水土保持方案209個，征收補償費1 122萬元。

2 主要經驗與做法

2.1 強化組織機構

作為山東省水土流失主要發生區，為了確保做好水土保持工作，臨沂市進一步強化了組織機構建設。市水保機構為市水利局副處級二級單位，12個縣區中， 5個縣區單列正科級水土保持局，3個縣區的水土保持機構為縣水利局副科級二級單位。在執法人員配備上，市、縣都成立了水土保持監督管理站與執法大隊。新水土保持法實施后，為進一步加強各部門之間協作開展水土保持監督管理的能力，各縣區陸續成立或恢復了以縣政府主要領導為主任，發改、國土、財政、環保、農業、林業、水利、交通等部門一把手為成員的水土保持委員會[3]。

2.2 完善制度建設

除出臺了《臨沂市水土保持補償費征收使用管理辦法》，制訂了進一步規范生產建設項目水土保持監督管理工作實施方案外，在10個縣區開展了水土保持監督執法能力建設試點，制定了行政執法人員監督檢查管理守則，完善了法律體系，規范了管理制度，提高了監管效率。同時，將水土保持監督管理納入全市經濟發展保障體系。在臨沂市《關于認真貫徹中央和省委一號文件精神加快全市水利改革發展的實施意見》中，把“水生態環境治理明顯改善”作為全市水利改革發展的主要目標之一，把“加快水生態工程體系建設，提高城鎮水土流失防治水平”作為加強水利基礎設施建設的重要內容。市縣兩級水保部門每年初都簽訂工作責任書，將年度治理任務、水土保持監督執法情況等作為評定縣級水保部門工作績效的主要依據。

2.3 規范執法流程

在監督管理工作中實行一站式審批、流程式管理、社會化參與、同步化繳費，極大地推動了水土保持監督管理工作落實。2013年編寫了水土保持審批事項業務手冊和服務指南，制定了水土保持方案審批管理流程和事中事后監管制度。生產建設項目開工前，執法人員按照分工進行現場查看，提出施工準備期間的水土保持相關要求，查看水土保持措施、管理和費用落實等情況。送達《生產建設項目水土保持監督檢查程序表》，告知在項目開工前、施工過程中、項目投入使用前每個階段水土保持的工作程序及內容，需落實的水保義務及配合的工作。根據生產建設項目施工進度，對施工現場進行定期監督檢查，針對存在問題，填寫《生產建設項目水土保持監督檢查情況表》，要求建設單位限期落實。2016年全市開展專項檢查5次，共檢查項目184個。

2.4 加大宣傳力度

臨沂市于 2010 年開始推進水土保持國策宣傳教育進黨校工作。編制水土保持教材，以生態建設為主題主線，把紅色沂蒙精神與綠色水保生態相結合，把紅色教育融入水土保持生態建設中。通過典型帶動、全面開花的方式，認真開展水保國策教育“進黨校”“進課堂”等活動，向黨政領導干部開展水土保持國策宣傳教育，提升各級領導干部水土保持理念和意識，推進水土流失依法防治和生態文明建設。目前，全市已將水土保持課程列入黨校主體班、鄉鎮黨政一把手培訓班、村干部培訓班等各類專題班次教學計劃，讓各級領導干部接受水土保持培訓。2016年，市委黨校共開展水土保持培訓班6次，縣級開展63次，共培訓各級領導干部 2 400多人次。2015年7月臨沂市被確定為全國水土保持國策宣傳教育進黨校試點。2016年3月16日，在全國水土保持工作視頻會議上，臨沂市就水土保持國策宣傳教育進黨校的經驗作典型發言。通過開展水保國策宣傳教育進黨校活動，提升了全市各級領導干部的水保理念，強化了各級黨政領導的責任感及生態保護意識，為水土保持監督執法提供了良好的基礎平臺。

2.5 提高執法能力

市、縣兩級水土保持機構均建立了水土保持執法隊伍，全面推進綜合執法，延伸構建水土保持執法網絡，配齊車輛、器材，并保障執法經費，健全和完善執法制度。為提高執法人員素質，每年舉行水土保持執法培訓班集中培訓學習一周，請有關專家就法律法規、執法人員行為等內容進行授課培訓。通過集中培訓，每位水土保持監督執法人員熟悉了水土保持法律法規，明確了自己的工作職責，掌握了監督執法工作程序，具備了獨立開展工作的能力。

3 當前監督管理工作存在的問題

3.1 監督執法硬度不夠

生產建設項目審批立項涉及的部門較多，在當前“提高項目立項審批效率、簡化審批流程”的并聯審批形勢下，水土保持方案、環評等審批不再作為項目立項的前提條件，這就要求在監督執法中要提高執法的力度和硬度。雖然新水土保持法加大了對水土保持違法對象的處罰力度，但多年形成的執法軟弱及其他行政干預的存在，導致這項強制處罰的硬性規定很少被用到。

3.2 社會水土保持意識依然淡薄

盡管近幾年臨沂市水土保持宣傳力度加大，社會對水土保持的認知程度有所提高，但在圍繞經濟發展、注重招商的大環境下，少數領導仍然以GDP為核心，加快招商引資步伐。為促進項目盡快落地，忽視開發建設帶來的水土流失，以犧牲環境為代價實現經濟目標。不考慮水土保持法律規定，行政干預審批的情況時有發生，導致企業對水土保持工作重視不夠，拿到批文是其最終目的，違規立項投產的情況時有發生。

3.3 水土保持方案落實不到位

近兩年，生產建設項目水土保持方案編報率有所提升，但事中、事后監管缺乏，有的地方把水土保持補償費收取作為一項任務，導致監督部門為完成任務，在監督管理過程中一切圍繞著收費轉，批復的水土保持方案僅僅成為收取水土保持補償費的依據。后期方案落實跟不上，讓監管對象產生只要繳補償費，人為水土流失就合法化的錯覺。有的事中、事后監管僅僅是為了完成任務，完全流于形式，檢查不到現場，讓企業填寫發放的表格，并將其作為驗收依據。

3.4 上下協調機制缺乏

生產建設項目水土保持方案按立項級別，由相應的水行政主管部門審批、管理。由于上下級水行政主管部門缺乏協調，致使下級水行政主管部門不能及時了解和掌握上級審批結果和信息，影響配合監督。上級水行政主管部門管理的范圍大、人員少等，負責審批的重大生產建設項目往往“該管的管不到”，而項目屬地的下級水行政主管部門卻沒有管理權限，建設單位不予配合，“想管的管不了”。

4 建 議

4.1 建立政府考核機制

在加大宣傳、提高社會水土保持意識的同時，還要從制度上進行約束，增加水土保持在各級政府考核指標中的權重。2016年水利部印發了《關于加快推進水土保持目標責任考核的指導意見》(水保〔2017〕108號)，在下一步工作中，要按照十八大以來生態文明建設要求，結合指導意見，擯除“唯GDP論政績成敗”的考核指標，推動市、縣、鄉鎮政府開展水土保持目標責任考核，制定考核的重點內容、關鍵指標和評價方法，提高各級政府對水土保持的重視程度。

4.2 運用新技術加強水土保持監管

利用衛星、無人機、三維激光掃描儀等高科技設備，助力水土保持監督檢查。基于高分辨率遙感影像，通過計算機自動提取與人機交互相結合的方法提取地表擾動、土地利用類型、措施類型等監管指標[4]，建立數據庫，并結合無人機和移動終端輔助監管指標的數據核查、行政執法的調查取證及水保設施的現場驗收，加快行業管理現代化進程。推動生產建設項目“天地一體化”動態監管[5]，滿足當前生產建設項目水土保持信息化、動態化、精細化、定量化、規范化和科技化的監管需求，解決事中、事后管理不到位的問題。

4.3 加強橫向與縱向溝通協調

加強與各級發改、國土、環保、農業、林業等部門的橫向溝通協調，在滿足“服務企業、提高效率”，推動項目立項并聯審批的同時，加強部門之間的協作，變水利部門的“孤軍奮戰”為全社會的“齊抓共建”。同時，加強各級水利部門的縱向聯系，適應行政體制“放管服”改革的要求，上級審批單位及時下放審批與監督管理權限，下級部門建立轄區內工作臺賬，及時與上級部門溝通監督管理情況，確保步調一致，形成工作合力。

4.4 加強項目事中、事后監管

將項目立項審批、方案落實、水土保持補償費收繳、監督檢查、設施驗收情況等歸類、登記、建檔，建立生產建設項目水土保持管理數據庫和工作臺賬，強化日常監督檢查，督促落實水土流失防治措施，著力提高水土保持設施驗收率，克服“重審批、輕監管”的傾向，切實依法強化事中、事后監管。

[1] 劉德力，陳新軍，鄧海瑜. 臨沂市水保建設現狀及生態文明建設措施[J].山東水利，2013(4)：60-61.

[2] 陳新軍.水土保持與生態文明——沂蒙山區水土保持探索與實踐[M].北京：知識產權出版社，2011：105-113.

[3] 陳新軍，張德國，公衍濤.蒙陰縣水土保持生態文明建設的主要做法[J].中國水土保持，2012(12)：64-66.

[4] 陳新軍，李德福.臨沂市開發建設項目揚塵污染防治技術探討[J].中國水土保持，2015(8)：26-28.

[5] 李智廣，王敬貴.生產建設項目“天地一體化”監管示范總體實施方案[J].中國水土保持，2016(2)：14-17.

(責任編輯 孫占鋒)

蒲朝勇司長對水土保持信息化工作提出明確要求

本刊訊 2017年7月19日，水利部水土保持司蒲朝勇司長在北京召開的水土保持信息化試點推進會上對加快推進水土保持信息化工作提出了明確要求：一是要深刻認識推進水土保持信息化工作的緊迫性。水土保持信息化是落實中央生態文明建設決策部署和相關制度的必然要求，是適應政府職能轉變和強化行業管理的重要抓手，是推動水土保持改革發展的迫切需要。各試點省和流域要提高認識、落實責任，切實加大工作力度，確保完成既定目標任務，為推動全國水土保持信息化工作發揮示范引領作用。二是要進一步理清思路。水土保持信息化工作重點是要為監督執法、重點治理、監測評價等工作服務。在監督管理方面，要通過水土保持信息化手段解決監管不到位問題，及時掌握生產建設項目水土流失防治落實情況，做到精準監管，保證監管到位不缺位。在重點工程管理方面，要應用遙感、無人機等手段，強化水土保持重點工程實施監管。在監測方面，全面應用衛星遙感手段，開展重點區域水土流失動態監測，分析年度全國及各級行政區水土流失消長變化。三是要進一步明確任務。數據錄入是水土保持信息化工作的基礎。各試點省要抓緊開展“十二五”以來的水土保持數據錄入工作，推進水土保持管理信息系統應用。要利用最新遙感影像開展生產建設項目“天地一體化”監管，對發現的疑似違規項目，流域機構、地方水行政主管部門要及時核實處理。要形成中央與地方相互協調、流域機構與各省密切配合、成果共享、上下聯動、合力推進水土保持信息化的工作機制。四是要進一步細化實化措施。各試點省要充分發揮省級水土保持監測機構的力量和作用，根據工作目標、要求、措施和時間節點，針對存在的機構、人員、經費，以及數據錄入和管理制度等問題，采取針對性措施予以解決，扎實推進各項任務落到實處。五是要提前謀劃經費保障。各省(區、市)要按照水土保持信息化實施計劃，加強與財政部門的溝通協調，及時將信息化工作經費列入2018年預算。

S157

C

1000-0941(2017)08-0004-03

喬士強(1971—)，男，山東蘭陵縣人，助理工程師，從事水土保持生態建設及監督管理工作。

2017-04-05