經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下礦山環(huán)境保護(hù)的制度供給策略

張 興，郭琳琳

(國(guó)土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

管理專論

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下礦山環(huán)境保護(hù)的制度供給策略

張 興，郭琳琳

(國(guó)土資源部咨詢研究中心，北京 100035)

礦山環(huán)境保護(hù)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和建設(shè)美麗中國(guó)的重要組成部分，也是踐行中央構(gòu)建和諧社會(huì)的基本要求。本文深入分析了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下礦業(yè)產(chǎn)業(yè)面臨的現(xiàn)實(shí)發(fā)展困境，如何順應(yīng)礦業(yè)市場(chǎng)低迷的新周期，加強(qiáng)礦山環(huán)境制度供給側(cè)改革，提出了適應(yīng)新常態(tài)的完善法律法規(guī)、明確礦業(yè)權(quán)屬、落實(shí)責(zé)任主體、完善礦地保護(hù)等制度供給的對(duì)策建議，對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下的我國(guó)礦山環(huán)境保護(hù)相關(guān)制度建設(shè)提供一定的理論指導(dǎo)。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)；礦山環(huán)境保護(hù)；制度建設(shè)；供給側(cè)改革；責(zé)任主體

資源環(huán)境是制約當(dāng)今社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基本要素。礦產(chǎn)資源作為一種特殊的生產(chǎn)要素，源于自然環(huán)境之中，為保障國(guó)家能源安全、促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)，同時(shí)也在一定程度上帶來(lái)了資源環(huán)境問(wèn)題。在國(guó)家大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)大背景下，礦山環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)已成為生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分。

同時(shí)，礦業(yè)開(kāi)發(fā)作為一個(gè)特殊行業(yè)，有其自身發(fā)展規(guī)律與行業(yè)活動(dòng)特點(diǎn)，制度供給必然與其他行業(yè)不盡相同。如何適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，在“五位一體”的總體布局指導(dǎo)下，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的新發(fā)展理念，全面推進(jìn)制度性改革，契合礦業(yè)市場(chǎng)低迷的新周期，加強(qiáng)礦山生態(tài)環(huán)境制度建設(shè)，使國(guó)家綜合治理體系更加制度化、法制化、長(zhǎng)效化，這既是當(dāng)前礦政管理的迫切需要，也是用制度供給保障生態(tài)文明建設(shè)的策略之一。

1 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下礦山環(huán)境制度供給必要性

自2012年以來(lái)，全球整體經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)，全球礦業(yè)延續(xù)下行態(tài)勢(shì)，礦產(chǎn)品需求下行壓力加大。受國(guó)際經(jīng)濟(jì)提振乏力影響，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速減緩，要素紅利的減少以及資源價(jià)改等一系列制度性改革的推進(jìn)，沖擊了發(fā)展中的中國(guó)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)，中國(guó)礦業(yè)產(chǎn)業(yè)也步入了L型增長(zhǎng)期。加之之前的礦產(chǎn)品價(jià)格低迷，短期內(nèi)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了“調(diào)頭”跡象，而礦業(yè)開(kāi)發(fā)已與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)性等問(wèn)題復(fù)合重疊，礦業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)也在不斷升級(jí)中。雖然近期煤炭、鋼鐵等產(chǎn)能出現(xiàn)了一定程度的反彈，但更多是受固定資產(chǎn)投資和氣候影響所致。總體而言，未來(lái)幾年我國(guó)礦業(yè)仍面臨去產(chǎn)能、去庫(kù)存及生態(tài)環(huán)境修復(fù)壓力，煤炭、鋼鐵、有色金屬等行業(yè)及其礦業(yè)后端產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵積淀動(dòng)力不足，“皇帝女兒不愁嫁”的賣方市場(chǎng)猶如即逝的過(guò)眼云煙，礦業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下滑讓更多的礦業(yè)大型公司兼并重組、抱團(tuán)取暖，以抵御經(jīng)濟(jì)“嚴(yán)寒”，規(guī)避市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)是中央深刻認(rèn)識(shí)和全面把握當(dāng)前我國(guó)發(fā)展的階段性特征所做出的重大科學(xué)判斷，是指導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展總體向好的重要發(fā)展戰(zhàn)略理念[1]。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)正從增量擴(kuò)能為主轉(zhuǎn)向調(diào)整存量，做優(yōu)增量并存的深度調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期。按照十八屆五中全會(huì)在新時(shí)期宏觀經(jīng)濟(jì)政策方面釋放的新信號(hào)，著力加強(qiáng)資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的核心是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，在此背景下國(guó)家對(duì)高耗能、高污染等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)必然要采取限制性措施，在一定程度上勢(shì)必會(huì)對(duì)礦業(yè)行業(yè)產(chǎn)生較大的影響。目前礦業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷，企業(yè)資金鏈條緊張和礦山效益滑落等趨勢(shì)未改，礦業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)直接與環(huán)境保護(hù)成效密切關(guān)聯(lián)，加之居民對(duì)高質(zhì)量的環(huán)境消費(fèi)需求與日俱增，而供給側(cè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受到體制機(jī)制制約的弊端表現(xiàn)越來(lái)越明顯[2]。在礦業(yè)整體低迷的現(xiàn)實(shí)情況下，礦山環(huán)境保護(hù)該當(dāng)如何應(yīng)對(duì)，已成為當(dāng)前礦業(yè)發(fā)展和礦政管理面臨的最大挑戰(zhàn)。

2016年的國(guó)土資源工作與往年有所不同，推進(jìn)供給側(cè)對(duì)需求側(cè)變化的適應(yīng)性調(diào)整成為工作的重中之重。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是今年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中提出的適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重大戰(zhàn)略部署和治國(guó)理政思路創(chuàng)新，經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主戰(zhàn)場(chǎng)在要素市場(chǎng)的“三去一降一補(bǔ)”，對(duì)新形勢(shì)國(guó)土資源管理補(bǔ)短板首先應(yīng)補(bǔ)上“制度短板”，當(dāng)前的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體態(tài)勢(shì)決定了礦山環(huán)境持續(xù)健康發(fā)展的根本出路在于如何通過(guò)制度性安排有序推進(jìn)礦山環(huán)境治理，以創(chuàng)新資源供給帶動(dòng)民生對(duì)環(huán)境需求發(fā)展，以環(huán)境消費(fèi)需求倒逼資源供給升級(jí)。可以說(shuō)，供給側(cè)改革必將引起礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件、體制和政策環(huán)境發(fā)生相應(yīng)變化[3]，也為礦山環(huán)境恢復(fù)治理制度建設(shè)提供了有利契機(jī)。制度性改革不僅關(guān)系我國(guó)發(fā)展全局深刻變革，也對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下的礦山環(huán)境保護(hù)工作提出了新要求。推進(jìn)供給側(cè)改革關(guān)鍵在制度創(chuàng)新和改革引領(lǐng)，主要是通過(guò)體制機(jī)制法制改革促進(jìn)礦山環(huán)境保護(hù)工作改革，明確以生態(tài)文明建設(shè)統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)，構(gòu)建更為完善的礦山環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力長(zhǎng)效機(jī)制，服務(wù)于資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2 當(dāng)前礦山環(huán)境制度建設(shè)中存在的有關(guān)問(wèn)題

2.1 礦山環(huán)境保護(hù)上位法缺失

礦山環(huán)境法律體系是國(guó)土資源法律體系的重要構(gòu)成部分。目前我國(guó)沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的《礦產(chǎn)資源法》已有20余年，其部分條款內(nèi)容已不適宜經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的需要，特別是礦山環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)不健全問(wèn)題亟待健全完善。在中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，《礦產(chǎn)資源法》的法律地位的嚴(yán)肅性在執(zhí)行過(guò)程中被弱化，礦山環(huán)境管理工作中更多依賴行政命令和相關(guān)政策文件充當(dāng)法律手段，礦山環(huán)境保護(hù)更多是以具體環(huán)境中的實(shí)際問(wèn)題而做出的原則性規(guī)章，法律的重要性和適用性并不很強(qiáng)，執(zhí)法中出現(xiàn)人為偏差是必然的，這并不符合國(guó)土資源法治化建設(shè)的總體要求[4]。制度支撐能力較弱造成體制不順、機(jī)制不活問(wèn)題尚難以從根本上解決，雖然《礦產(chǎn)資源法》將礦山環(huán)境保護(hù)作為基本原則之一，但相關(guān)條款規(guī)定剛性不足，以利益分配為導(dǎo)向的礦業(yè)開(kāi)發(fā)成為了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下礦政管理的又一難題，也成為了礦山環(huán)境違法執(zhí)法中對(duì)礦山企業(yè)履行綠色責(zé)任與義務(wù)的監(jiān)督的羈絆之一。

2.2 配套法規(guī)不健全，監(jiān)管體制不順

配套法規(guī)不健全，管理體制不順已是當(dāng)前礦山環(huán)境恢復(fù)與治理過(guò)程中一個(gè)突出的問(wèn)題，礦區(qū)生態(tài)保護(hù)問(wèn)題“多龍治水”境況普遍存在。目前礦山環(huán)境恢復(fù)治理涉及生態(tài)重建、環(huán)境保護(hù)、土地利用等眾多領(lǐng)域，土地、森林、草原、環(huán)境、水等部門均有對(duì)礦山環(huán)境治理職能，按各自的制度體系進(jìn)行恢復(fù)治理工作[5]，各部門自身“單打獨(dú)唱”，各行其是，相互掣肘，分割管理體制不閉合比比皆是。且全國(guó)礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)“一張圖”建設(shè)尚處于建設(shè)初期階段，濫采亂挖、破壞植被、污染環(huán)境的礦山企業(yè)利用管理上的漏洞打“擦邊球”，為追求短期經(jīng)濟(jì)效益罔顧社會(huì)責(zé)任。現(xiàn)階段礦山環(huán)境管理權(quán)屬還難以合理界定，探索有效保護(hù)環(huán)境權(quán)能結(jié)構(gòu)和管理制度是亟待解決的問(wèn)題。另外各部門擁有各類涉及礦山環(huán)境恢復(fù)治理方向的資金，但缺乏成熟的、可操作性強(qiáng)的資金管理和使用辦法，致使這些資金的使用效果不佳，從制度層面上還沒(méi)有進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范和協(xié)調(diào)。

2.3 礦山環(huán)境保護(hù)責(zé)任邊界模糊

礦山企業(yè)作為礦山環(huán)境破壞、污染的制造者，理所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起維護(hù)礦山生態(tài)安全和環(huán)境治理恢復(fù)的主體責(zé)任，企業(yè)不能在資源開(kāi)發(fā)的巨大利益面前，罔顧具有法律效應(yīng)的契約底線。對(duì)礦山進(jìn)行土地復(fù)墾和生態(tài)治理恢復(fù)，既是礦山自身的企業(yè)責(zé)任，也是礦山企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)污染誰(shuí)治理”是國(guó)際上通用的基本原則，許多發(fā)達(dá)國(guó)家法律普遍規(guī)定，礦山企業(yè)從礦產(chǎn)品銷售產(chǎn)值的一定比例，計(jì)征土地復(fù)墾、生態(tài)綠化的責(zé)任。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，按照十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》精神，“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供”。目前“公共治理”機(jī)制中政府和礦山企業(yè)的礦山環(huán)境治理恢復(fù)主體責(zé)任尚未完全理順，有些地方政府親自“操刀”抓環(huán)境治理，完全嬗變?yōu)榈V山環(huán)境“新賬”和“舊賬”治理中的均等責(zé)任體角色，公共服務(wù)供給范圍呈擴(kuò)大化趨勢(shì)，這種“拉郎配”兜底式的奇葩治理方式轉(zhuǎn)而卻讓企業(yè)輕而易舉“搭車”，讓政府背負(fù)了后期治理不應(yīng)背負(fù)的沉重包袱。界定礦山環(huán)境保護(hù)范疇，厘清治理中的相應(yīng)責(zé)任體邊界問(wèn)題，已經(jīng)成為制度供給側(cè)改革和法制建設(shè)完善過(guò)程中需要解決的難點(diǎn)問(wèn)題之一，需要礦政管理部門加快研究。

2.4 礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度不清晰

我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度方面存在著突出問(wèn)題，尤其是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)虛置問(wèn)題，缺乏具體的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)主體代表，進(jìn)而造成礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用長(zhǎng)期處于低效率的狀態(tài)，不僅造成具有稀缺性的礦產(chǎn)資源的爭(zhēng)搶開(kāi)發(fā)，而且造成作為一種公共物品的礦產(chǎn)資源被大量破壞和浪費(fèi)。政府、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)者的權(quán)利、義務(wù)規(guī)定不明確，致使礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)者尚難以主動(dòng)從源頭減少資源消耗和消減污染物排放。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》要求“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度”，而國(guó)家所有權(quán)主體和代表國(guó)家行使權(quán)利主體的不統(tǒng)一性，就會(huì)使得法律上的國(guó)家所有權(quán)被異化為部門所有。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)的進(jìn)一步推進(jìn)，又可能被異化為地方政府所有、企業(yè)所有，甚至是個(gè)人所有，礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度模糊帶來(lái)環(huán)境治理職責(zé)被稀釋，進(jìn)而遺忘并拋棄礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)本身具有的生態(tài)價(jià)值。

3 礦山環(huán)境制度供給的認(rèn)識(shí)與思考

3.1 健全完善礦山環(huán)境法律制度，完善相關(guān)配套法規(guī)的責(zé)任協(xié)調(diào)機(jī)制

國(guó)家把保護(hù)生態(tài)環(huán)境提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，樹(shù)立五大發(fā)展理念，從戰(zhàn)略部署、頂層設(shè)計(jì)、制度建設(shè)上全面謀篇布局推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。中央在保護(hù)生態(tài)環(huán)境上持續(xù)發(fā)力，為新常態(tài)下依法守住發(fā)展與生態(tài)兩條底線，讓“綠水青山就是金山銀山”和“綠色化”理念落地生根提供了新理念、新思維。《礦產(chǎn)資源法》作為礦政管理的根本大法，礦山環(huán)境保護(hù)應(yīng)貫穿于礦業(yè)產(chǎn)業(yè)的上中下游產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)，補(bǔ)強(qiáng)生態(tài)平衡與環(huán)境保護(hù)相關(guān)條款“空白點(diǎn)”，制定指導(dǎo)和協(xié)調(diào)資源開(kāi)發(fā)利用和礦山環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的專門性法律法規(guī)，為消除礦山環(huán)境管理“暗點(diǎn)”提供法律依據(jù)。

當(dāng)前礦業(yè)持續(xù)低迷，制定相應(yīng)的管理政策應(yīng)遇到改革阻力相對(duì)較小，抓住有利契機(jī)，加快制度供給側(cè)改革，創(chuàng)新管理制度，對(duì)政府職能定位和權(quán)限予以規(guī)范，在體制頂層設(shè)計(jì)中，做到?jīng)Q策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離。在礦政管理縱向上，減少多頭管理。明確部、省、市、縣之間分級(jí)授權(quán)，合理分解到多個(gè)層級(jí)，強(qiáng)化各級(jí)依法依規(guī)監(jiān)管工作法定責(zé)任，實(shí)現(xiàn)決策、審批、管理分級(jí)管理制度；在礦政管理橫向上，減少職能交叉。按照職能轉(zhuǎn)變要求，厘清交叉職責(zé)，明晰土地、森林、草原、環(huán)境、水等相關(guān)部門之間任務(wù)分解與分工，建立“有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)”問(wèn)責(zé)機(jī)制，特別應(yīng)制定和落實(shí)配套管理法規(guī)責(zé)任制，嚴(yán)守生態(tài)底線，完善責(zé)任追究制度。

3.2 明確礦業(yè)權(quán)屬制度，落實(shí)礦山環(huán)境保護(hù)主體建設(shè)

加強(qiáng)礦產(chǎn)資源保護(hù)主體建設(shè)，不僅是“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”新發(fā)展理念的體現(xiàn)，而且是加強(qiáng)礦產(chǎn)資源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有效措施，還能彌補(bǔ)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境污染短板。一是明晰產(chǎn)權(quán)，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。良好的產(chǎn)權(quán)制度是礦業(yè)健康發(fā)展之基，也是礦業(yè)環(huán)境保護(hù)之基。明晰權(quán)利與責(zé)任歸屬，界定礦業(yè)權(quán)主體在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的生態(tài)損益，減少礦山企業(yè)在礦業(yè)勘查開(kāi)發(fā)過(guò)程中的外部性，將環(huán)境治理費(fèi)用納入企業(yè)的成本會(huì)計(jì)核算，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源環(huán)境保護(hù)的責(zé)任進(jìn)行承諾。二是實(shí)施企業(yè)社會(huì)責(zé)任追究制度。強(qiáng)化采礦權(quán)人在環(huán)境保護(hù)與治理中的主體責(zé)任與義務(wù)[6]，使礦山企業(yè)牢記“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)破壞，誰(shuí)治理”責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)礦山企業(yè)主體的“行為追責(zé)”和“后果追責(zé)”。從制度建設(shè)上，不能為企業(yè)“搭便車”留下可鉆的空子，強(qiáng)化并完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。三是統(tǒng)籌規(guī)劃，明確監(jiān)督責(zé)任。在礦山環(huán)境治理中，政府部門要在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中解脫出來(lái)，去政府投入杠桿化是在做好下放權(quán)力“松綁”“減負(fù)”的同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管制度建設(shè)，做好提升服務(wù)水平的“加法”，明確相關(guān)政策導(dǎo)向，履行好賦予的監(jiān)管服務(wù)職責(zé)。

3.3 構(gòu)建配套的綠色礦山建設(shè)激勵(lì)機(jī)制，完善礦業(yè)用地環(huán)境保護(hù)制度

綠色已成為生態(tài)文明建設(shè)中體現(xiàn)國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力重要因子，按照以人為本，人與自然和諧相處、協(xié)調(diào)發(fā)展的原則，發(fā)展綠色礦業(yè)是當(dāng)今世界的大趨勢(shì)。在《礦產(chǎn)資源法》修改中，應(yīng)總結(jié)提煉綠色礦山建設(shè)成熟經(jīng)驗(yàn)，以土地復(fù)墾、生態(tài)重建和環(huán)境保護(hù)為基礎(chǔ)，樹(shù)立生態(tài)環(huán)境底線思維，將綠色礦山的條件和標(biāo)準(zhǔn)上升為法律制度。把握關(guān)鍵，優(yōu)化責(zé)任，在礦業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)低迷仍未見(jiàn)底的情景下，通過(guò)“一攬子”優(yōu)惠政策及激勵(lì)機(jī)制，調(diào)動(dòng)礦山企業(yè)治理環(huán)境的積極性，使礦山企業(yè)本身成為碧水藍(lán)天、綠水青山的直接受益人。

對(duì)礦區(qū)生態(tài)治理完成后的土地權(quán)屬尚不清晰，尤其是閉坑后土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題如何處置，加之礦山地質(zhì)環(huán)境治理收益分配機(jī)制尚無(wú)明確統(tǒng)一規(guī)定，治理恢復(fù)投資人的投資回報(bào)、貢獻(xiàn)度也沒(méi)有相應(yīng)的法規(guī)和政策保障，也是制約礦山企業(yè)生態(tài)治理積極性問(wèn)題。應(yīng)處置好礦業(yè)權(quán)設(shè)置中資源開(kāi)發(fā)“輸出式”和資源轉(zhuǎn)換“輸入式”等環(huán)境問(wèn)題，建立和完善礦區(qū)生態(tài)治理的獎(jiǎng)懲機(jī)制和礦山企業(yè)誠(chéng)信體系，規(guī)避礦山企業(yè)對(duì)礦業(yè)用地過(guò)程中的生態(tài)環(huán)境損害，規(guī)范礦區(qū)臨時(shí)用地恢復(fù)治理的補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，謹(jǐn)防對(duì)礦業(yè)及相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)過(guò)度依賴，嚴(yán)控礦業(yè)市場(chǎng)低迷危及礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展，減少“多米諾骨牌效應(yīng)”對(duì)礦區(qū)土地復(fù)墾所帶來(lái)的聯(lián)動(dòng)傷害。建議對(duì)正在修訂的《土地管理法》和《礦產(chǎn)資源法》，單設(shè)“礦業(yè)用地”一章，明確礦業(yè)用地使用中環(huán)境保護(hù)評(píng)估、退出、治理恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)等，從法律制度層面作出系統(tǒng)性規(guī)定，促進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度化、法治化、常態(tài)化，以利于礦區(qū)土地恢復(fù)治理法律的統(tǒng)一與適用。

4 結(jié)語(yǔ)

維持礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，在遵循自然規(guī)律、地質(zhì)工作規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)則前提下，要從國(guó)家層面、法律層面、社會(huì)層面、責(zé)任層面等方面認(rèn)識(shí)礦山環(huán)境保護(hù)的重要意義，筑牢礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的生態(tài)保護(hù)“安全網(wǎng)”，守住環(huán)境質(zhì)量底線和生態(tài)功能基線。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，通過(guò)礦產(chǎn)資源價(jià)格形成機(jī)制改革，提高礦產(chǎn)資源利用效率，維護(hù)好天地人巨系統(tǒng)共享的生態(tài)空間，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的前提下搞好礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用，增強(qiáng)礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力，達(dá)到礦業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的完美結(jié)合。

[1] 齊建國(guó),王紅,彭緒庶，等.中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的內(nèi)涵和形成機(jī)制[J].經(jīng)濟(jì)縱橫,2015(3):7-9.

[2] 王先慶,文丹楓.供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2016：56-62.

[3] 張彥英,張興.推進(jìn)地質(zhì)工作結(jié)構(gòu)性改革[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2016(3):3-5.

[4] 張興,王迎川.可持續(xù)發(fā)展中的環(huán)境法制建設(shè)[J].環(huán)境科學(xué)動(dòng)態(tài),2005(2):29-30.

[5] 張建龍,孔令,張?jiān)茋?guó)，等.我國(guó)礦山環(huán)境恢復(fù)治理制度現(xiàn)狀及對(duì)策[J].中國(guó)礦業(yè),2011,20(4):45-46.

[6] 段鋼.綠色責(zé)任[M].上海：上海社會(huì)科學(xué)院出版社,2015:50-55.

Strategy on institutional supply of mine environment protection under the new normal of economy

ZHANG Xing，GUO Linlin

(Consulting Research Center, Ministry of Land and Resources，Beijing 100035,China)

Mine environment protection is an important part of promoting the construction of ecological civilization and building a beautiful China. It is the basic requirements of setting up a harmonious society from the central government. This paper analyzes and researches the realistic development dilemma of our mining industry under the new economic normal. How to adapt to current depressed mining market, and strengthen polices supply of mine environment protection. It provides theoretical andysis and policy advices on mining laws and regulations, mining rights, responsibility and mine land protection from their institutional supply. In the context of new economic normality, the results could provide some theoretical guidance for the associated institution construction of mine environment protection in China.

new normal of economy; mine environment protection; institution construction; supply-side reform; responsibility subject

2016-08-15

張興(1978-)，男，河北易縣人，國(guó)土資源部咨詢研究中心副研究員，工學(xué)博士，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)和礦政管理研究工作，E-mail：zhangxing8@163.com。

X322

A

1004-4051(2017)01-0013-04