礦產資源制度改革對找礦突破戰略行動影響探析

胡永達

(1.中國社會科學院工業經濟研究所，北京 100836; 2.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037；3.國土資源部礦產勘查技術指導中心，北京 100120)

管理專論

礦產資源制度改革對找礦突破戰略行動影響探析

胡永達1,2,3

(1.中國社會科學院工業經濟研究所，北京 100836; 2.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037；3.國土資源部礦產勘查技術指導中心，北京 100120)

找礦突破戰略行動是國家能源資源安全和產業轉型升級的重要保障，其持續穩定推進至關重要。雖然戰略行動總體推進順利并取得了豐碩成果，但礦業權流轉過程中資源所有權人與行政管理人雙重角色的定位、各級政府勘查開發審批監督的責權劃分以及資源稅費體系和生態補償制度等方面存在的問題產生了較大的負面影響。新出臺的礦業權出讓制度改革、權益金制度改革、自然資源統一確權登記等系列礦產資源制度改革將有力消除這些負面影響，為找礦突破戰略行動的順利推進創造更好的機制體制，促進礦產資源勘查開發格局重塑等各項目標的實現。

找礦突破戰略行動；礦產資源；制度改革；機制體制

0 引言

我國重要能源資源礦產能取得如此重大突破，一方面是因為我國地質勘查程度尤其是基礎性地質工作程度的提高以及地質找礦理論和技術方法的創新，另一重要方面是勘查投入的較大幅度增加。國土資源部公布的《“十二五”全國地質勘查成果通報》顯示，2011～2015年我國累計投入地質找礦資金5770多億元，較“十一五”增長近40%。

能源資源安全是我國安全體系中的重要一環，能源資源的安全保障是我國經濟可持續發展和產業轉型升級的關鍵基礎，地質找礦工作的穩定推進和重要礦產資源儲量的持續增長關系重大，是能源資源安全的前提和條件。然而，目前我國地質勘查工作面臨著多方面的挑戰，也存在諸多的問題。最主要的問題是國內外礦業形勢低迷，社會投資積極性下降明顯，勘查投入持續下降。國土資源部地質勘查進展統計數據顯示，2015年全國地質勘查、非油氣地質勘查和固體礦產勘查資金投入分別為899億元、326億元和240億元，同比均下降19%以上，且均為連續三年下降。

當前全球經濟步入后金融危機時代，經濟復蘇緩慢，我國也進入了經濟發展新常態，短期內礦業形勢難以出現根本性的好轉，地質勘查投入仍可能繼續較大幅度減少。因此，如何從體制機制角度提升找礦積極性、穩定地質勘查投入、實現找礦突破和重要礦產資源儲量凈增長是我國地質找礦領域重大課題，也是我國經濟可持續發展和產業轉型升級的關鍵基礎。

2016年底，中央出臺了系列涉及礦產資源改革方面的政策文件,這些政策將產生系列影響。為此，本文從梳理最新出臺的相關制度出發，結合工作實踐，淺析最近系列改革對找礦突破戰略行動的影響。

1 找礦突破戰略行動面臨的主要體制機制問題

《找礦突破戰略行動綱要(2011～2020年》提出“公益先行、商業跟進、基金銜接、整裝勘查、快速突破”的地質找礦新機制，并要求著力打造以市場為導向的多元投資制度平臺。上述新機制的推行和多元投資制度平臺建設成果總體較好，為立足國內增強資源保障能力奠定了較為扎實的基礎，但在找礦突破戰略行動推進過程中依然存在不少對礦產資源勘查開發投資積極性造成一定負面影響且迫切需要解決的問題，尤其是礦業權流轉、管理及相關稅費制度等相關問題，主要表現在以下幾方面。

1.1 政府在礦業權流轉過程中具有雙重角色

《礦產資源法》第3條規定，“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權”[1]。礦業權(探礦權、采礦權)是從礦產資源所有權派生的用益物權(包含所有權中占有、使用、收益、處置四項權能中的前三項)。在礦業權實際流轉過程中尤其是一級市場出讓環節，國土資源主管部門受各級政府委托行使礦產資源所有人相關權利的同時也是社會經濟監管者，擁有雙重身份[2]：一方面代表礦業權出讓人與承讓人間形成平等民事主體關系；另一方面代表行政管理部門與承讓人間形成管理與被管理關系。作為資源所有權人，追求的是經濟利益最大化，作為行政管理部門追求的是公共利益。上述兩者之間本質上不存在根本矛盾，但實際上常常面臨兩難選擇乃至于缺位、越位。

1.2 中央與地方在礦業權審批與監督管理方面權責不對稱

我國現行的分級審批制度一定程度上有利于發揮各級政府及其國土資源主管部門積極性，但審批權限依然過于向上集中，中央與地方權責不對稱現象突出。

《礦產資源法》及其配套法規規定，我國探礦權由中央和省兩級主管部門審批，采礦權由中央和省、市、縣四級主管部門審批。而且《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》規定，煤、石油、頁巖油、烴類天然氣、二氧化碳氣、煤層氣、地熱、放射性礦產、金、銀、鉑、錳、鉻、鈷、鐵、銅、鋁、鉛、鋅、鎳、鎢、錫、銻、鉬、稀土、磷、鉀、硫、鍶、金剛石、鈮、鉭、石棉、礦泉水等34種重要礦產的探礦權、采礦權均由國土資源主管部門審批。探礦權審批方面，省級國土資源主管部門對34種重要礦產以外礦產具有審批權，而市、縣兩級沒有任何權限；采礦權方面，市、縣兩級僅在砂石、黏土等礦產具有一定的審批權。總體來看，我國礦業權(探礦權、采礦權)審批權集中于中央和省兩級，市、縣國土資源主管部門權限非常小。

今年2月，原浙江省國土資源廳組織開展礦地綜合開發利用采礦權試點工作，吳興區以此為契機，在原有基礎上，深入排摸研究，積極申報試點，努力探索出一條資源開發、礦地利用和生態保護協調發展的新路子。下面以吳興區埭溪鎮美妝小鎮小羊山場平工程、湖州里魚山礦業有限公司妙西鎮大山頂礦兩個試點項目為例介紹一下吳興區對礦地統一規劃、綜合開發、高效利用的資源統籌開發利用模式的探索情況。

然而，礦產資源勘查開發的管理監督、開發利用與保護以及礦地關系協調等工作主要由市、縣國土資源管理主管部門承擔。在礦產資源勘查開發管理過程中，中央與地方尤其是部省兩級與市縣兩級間事權劃分不科學；存在權責不對稱、信息不對稱以及管理上的脫節,不利于理順管理職能與進行有效監管[3]。

1.3 資源稅費體系弊端抑制社會投資積極性

自1986年第一部《礦產資源法》實施以來，我國礦產資源領域稅費并存制度首次以法律形式確立下來[4]，后經1994年分稅制度改革、1996年《礦產資源法》第一次修改、2011年國務院通過《國務院關于修改(中華人民共和國資源稅暫行條例)的決定》以及資源稅由從量計征改成從價計征等系列過程形成了資源稅、礦產資源補償費、探礦權使用費、采礦權使用費、探礦權價款、采礦權價款等我國“一稅二款三費”的稅費體系。該體系總體上較好地體現了礦產資源國家所有和有償使用，但在實際勘查開發過程中依然存在不少問題和弊端，既不利于資源保護和利用，也抑制了社會投資的積極性尤其是當前礦業形勢低迷情況下的投資積極性，國家能源資源安全保障因此面臨挑戰。主要的問題有以下幾方面。

第一，礦業權價款內涵、外延擴大乃至異化。《探礦權采礦權使用費和價款管理辦法》對探礦權價款和采礦權價款的定義是：探礦權價款指國家將其出資勘查形成的探礦權出讓給探礦權人, 按規定向探礦權人收取的價款;采礦權價款指國家將其出資勘查形成的采礦權出讓給采礦權人, 按規定向采礦權人收取的價款。即探礦權、采礦權價款體現的是國家前期投入的收益或回報。然而，在現實中，一方面許多省(區、市)是對所有的礦業權不論國家是否出資勘查均收取價款[5]；另一方面與“招、拍、掛”制度及地方財政收入相結合后，價款外延呈擴大化趨勢，多數地方礦業權價款評估缺乏嚴謹性且個人主觀性強，既存在因貪腐故意降低評估結果的現象，又存在出于地方財政收入考慮故意提高價款或要求企業一次性交齊價款的情況，影響礦產資源國家所有權收益實現的同時打擊了絕大部分社會投資的積極性。

第二，資源稅與資源補償費征收理論依據、作用方式存在重疊。資源稅最初設計是為了調節企業間因自然條件不同形成的資源開采中的級差以保證公平競爭，促進礦山合理開發。1994年稅制改革，資源稅全部改為從量計征且不太考慮礦山的資源稟賦、特點等；此外，隨著近幾年資源稅從價計征的實施，與資源補償費的征收方式、作用逐漸趨同，進而兩者間不再有理論上本質區別。這一方面因稅收間的級差與礦山企業收入相比顯得微乎其微，導致企業更多地傾向于“采富棄貧”，資源浪費嚴重；另一方面企業因資源稅、資源補償費本質相同覺得重復收稅(費)，造成負面情緒乃至于抵制情緒，既不利于國家所有權益的實現也不利于激發社會投資積極性以保障國家能源資源安全。

第三，標準過低且缺乏動態調整機制的礦業權使用費難以有效發揮其杜絕“跑馬圈地”、“圈而不探”的功能。探礦權(采礦權)使用費是國家將礦產資源探礦權(采礦權)出讓給探礦權人(采礦權人)，按規定向其收取的使用費，體現出的是資源占有成本，根本目的是防止“圈而不探”和“跑馬圈地”現象，促進資源有效勘查開發進而保障國家資源安全。當初制定標準時，考慮當時實際情況，探礦權使用費標準比世界其他國家低1/3～1/2，采礦權使用費標準大約為國外的1/7，基本適應了我國礦業當時生產狀況及各種經濟成分礦業企業的承受能力[4]。然而，隨著我國經濟社會和礦業經濟的發展，礦業權使用費標準顯得明顯過低且缺乏動態調整機制，“跑馬圈地”“圍而不探”等行為成本極低，現象普遍，投資意愿強烈的企業或資本只能“望洋興嘆”，礦產資源勘查開發市場“劣幣驅逐良幣”，正常健康的勘查開發秩序被嚴重擾亂，對找礦突破戰略行動的目標實現和資源安全保障形成較大的阻礙。

1.4 礦產資源開發環境修復制度對生態文明建設作用有限

總體而言，礦產資源開發對礦山及其周邊生態環境具有一定的破壞性、屬于典型的負外部性行為，礦山開發企業有理由也必須為這一行為對生態進行補償。對于礦山開發生態補償方面，我國實行的是環境治理恢復保證金制度，這一制度或類似制度20 世紀90 年代開始小范圍試行，到2006 年財政部、國土資源部、環保總局聯合發布的《關于逐步建立礦山環境治理和生態恢復責任機制的指導意見》正式提出建立礦山環境治理恢復保證金制度，目前已在全國普遍實施[6]。該制度為貫徹“誰污染、誰治理；誰破壞，誰恢復”的環保原則，意在促進礦山企業履行礦山環境治理恢復義務而制定的一項環境保護政策[6]。該制度實施以來對生態環境治理和恢復起到了較好的作用，但依然存在一些問題，不利于綠色礦業發展、找礦突破戰略行動的推進和生態文明建設。

首先，保證金繳納形式單一，以現金為主，且基本為一次性繳納，雖有利息但非常低，對礦山企業資金造成較大壓力、增加了生產成本，不利于礦山企業擴大再生產和深部、邊部找礦的投入。其次，保證金很難分期返還，絕大多數是在礦山完成治理恢復義務并通過驗收后一次性返還，如果企業尤其是大型礦山企業要實施“邊開采、邊治理”就得另外投入資金，導致企業“邊開采、邊治理”的積極性極低，容易對生態造成不可修復的破壞。最后，保證金的收取標準普遍非常低，治理恢復所需費用遠高于繳納的保證金，且沒有相應法律約束，為止一些礦山尤其是小型礦山開采完后寧愿不要求所繳納的保證金也不履行治理恢復義務，進而導致要么政府另外投入財政資金進行治理修復，要么生態環境永久被破壞。

2 近期礦業權相關制度改革情況梳理

2016年12月30日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平12月30日下午主持召開中央全面深化改革領導小組第三十一次會議[7]。會議審議通過了包括《礦業權出讓制度改革方案》、《礦產資源權益金制度改革方案》在內的十項重要改革文件。會議強調，完善礦業權出讓制度是維護礦產資源國家所有者權益的重要保障，要推進礦業權競爭性出讓，嚴格限制礦業權協議出讓，調整礦業權審批權限，強化出讓監管服務。要以維護實現國家礦產資源基本權益為核心，理順礦產資源稅費體系，合理調節礦產資源收入，建立符合我國特點的新型礦產資源權益金制度。

2017年1月11日，中共中央、國務院印發的《關于創新政府配置資源方式的指導意見》提出，到2020年，公共資源產權制度進一步健全，創新政府配置資源方式，自然資源方面，堅持資源公有、物權法定，要以建立產權制度為基礎，實現資源有償獲得和使用。

2017年1月16日國務院發布的《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》在完善礦產資源有償使用制度中明確規定和要求：一是全面落實禁止、限制設立探礦權、采礦權的有關規定，強化礦產資源保護；二是改革完善礦產資源有償使用制度，建立礦產資源國家權益金制度；三是完善礦業權有償出讓制度，出讓環節取消探礦權價款和采礦權價款，征收出讓收益，同時完善礦業權有償占用制度，占有環節將探礦權和采礦權使用費調整為占用費；四是完善礦業權分級分類出讓制度，合理劃分各級國土資源部門出讓審批權限；五是完善礦產資源稅費制度，落實全面推進資源稅改革的要求；六是進一步擴大礦業權競爭性出讓范圍，除協議出讓等特殊情形外，一律以招標、拍賣、掛牌方式出讓，同時要求嚴格限制礦業權協議出讓，規范協議出讓管理，嚴格協議出讓的具體情形和范圍。

此外，《自然資源統一確權登記辦法(試行)》經中央全面深化改革領導小組和國務院審定后于2016年12月由國土資源部、中央機構編制委員會辦公室、財政部、環境保護部、水利部、農業部、國家林業局聯合印發。其中明確要求建立自然資源統一確權登記制度；提出對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產資源等自然資源的所有權統一進行確權登記，界定各類自然資源資產的所有權主體；劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界。

3 礦業權相關制度改革的主要影響探析

隨著礦業權相關制度最新改革的落實和貫徹實施，更為有效的找礦新機制將逐步形成，對找礦突破戰略行動及國家能源資源安全保障具有明顯的積極影響和巨大的促進作用。總體來看，本文認為主要表現在以下幾方面。

第一，自然資源統一確權登記將有助于國家作為礦產資源所有者和經濟管理者雙重角色的進一步厘清。一般意義上，國家行政管理當局是國家的象征，擁有治理社會的權力，在領土范圍內擁有外部和內部主權。在行使主權和社會治理權利或經濟管理角色時，國家是公法主體，代表公共利益。法律賦予其經濟管理角色，由國土資源管理部門代表國家對礦業權受讓人資格進行審查、對礦業權市場和礦業權流轉進行干預、對礦業權人行使礦業權的過程進行監督等權利。另外，我國已建立了招標、投標、掛牌等競爭性出讓為主，協議出讓為輔的礦業權出讓制度，國家一般均是作為礦業權出讓人與受讓人簽訂礦業權出讓合同，具備行使平等民事主體的制度性條件。導致礦產資源所有者和經濟管理者雙重身份存在兩難選擇的主要原因是代表礦產資源所有者的主體不甚清晰。隨著我國自然資源統一確權登記的實施，礦產資源所有者的代表主體將進一步明晰，礦產資源所有者和經濟管理者兩個角色定位也必將進一步厘清和清晰。

第二，中央地方事權劃分更為科學，地方政府參與找礦突破戰略行動的積極性將明顯提升。十八大以來，中央一直強調并持續推行深化改革和簡政放權。在這一大背景下，礦產資源管理方面的一些審批事項或下放或取消，較大地調動了地方政府和社會資本的積極性，對找礦突破戰略行動產生了一定的積極影響。2016年12月底中央全面深化改革領導小組審議通過的《礦業權出讓制度改革方案》的全面實施首先一步將從根本上提升省級地方政府參與找礦突破戰略行動積極性，真正為省廳“地質找礦第一責任人”這一角色匹配相應的權利。另外，隨著省級礦業權出讓制度細則進一步細化，各省進一步擴大市、縣礦業權審批權限的可能性比較大，這將大大提升市、縣兩級政府參與找礦突破戰略行動以及礦產資源勘查開發管理監督、開發利用與保護以及礦地關系協調等工作的積極性，同時促進中央與地方各級政府事權關系的劃分更為科學。

第三，稅費體系進一步清晰、科學，社會資本找礦積極性有望大幅提升。最新公布的《礦產資源權益金制度改革方案(征求意見稿)》明確提出，取消探礦權價款、采礦權價款，征收礦業權出讓收益；將探礦權使用費、采礦權使用費調整為礦業權占用費；將礦產資源補償費適當并入資源稅[8]。這一方面從理論體系上更為清晰地反映了作為礦產資源所有者具有的權利和應得收益，防止概念內涵外延異化或擴大的同時讓社會和投資者更好理解；另一方面為提高礦業權占用成本以改變原來礦業權使用費標準過低、防止“跑馬圈地”和“圈而不探”等“劣幣驅逐良幣”現象提供了制度依據，可最大限度地盤活存量礦業權以增加地質找礦取得突破的機會和概率,同時將促使更多社會資本參與勘查開發活動。此外，稅費重疊現象不再存在，有利于礦產勘查開發投資稅負總體水平的下降、投資環境也將更為公平，進而促進社會投資積極性的回升。

第四，礦產資源勘查開發生態補償制度的進一步完善將促進我國生態文明建設。《礦產資源權益金制度改革方案(征求意見稿)》中也明確提出，取消礦山環境治理恢復保證金，建立礦山環境治理恢復基金；建立動態化監管機制，推進環境治理成本內部化。具體要求是，礦山按照銷售收入一定比例提取礦山環境治理恢復基金，計入企業成本，并由企業用于開展礦山環境保護和綜合治理；有關部門根據各自職責，建立動態監管機制，加強事中和事后監管，督促企業落實礦山環境治理恢復責任，對達不到環境恢復治理要求的要強制企業整改[8]。這是對環境治理恢復保證金制度的修正和完善，將原來一次性繳納改為礦山企業生命周期內持續計提，必將大大降低企業資金壓力和生產成本；此外強調了政府有關部門的監督責任和強制手段，防止部分礦山企業不履行環境恢復治理義務和責任。

總體來看，礦產資源勘查開發新生態補償制度的實施一方面將促使企業實施“邊開采、邊治理”積極性的提高以及礦山環境治理與生態修復責任的落實和履行，進而促進我國生態文明的建設；另一方面礦產企業將因資金壓力的減小和生產成本的降低而增加擴大再生產和深部、邊部找礦的投入，多方面地推進找礦突破戰略行動，促進重塑礦產資源勘查開發格局等各項目標的實現。

[1] 國土資源部. 中華人民共和國礦產資源法[EB/OL].(2004-06-25)[2017-01-19]. http://www.mlr.gov.cn/zwgk/flfg/kczyflfg/200406/t20040625_292.htm.

[2] 夏云嬌. 基于生態文明的礦產資源開發政府管理研究[D]. 武漢：華中師范大學，2013.

[3] 吳文盛.地方政府的礦業管制研究[J].資源與產業,2012，14(6):60-64.

[4] 范振林.中國礦產資源稅費制度改革研究[J].中國人口·資源與環境,2013，23(S1):42-46.

[5] 萬會,萬貴龍,張德會.我國礦業稅費制度與礦產資源國家所有權益研究[J].中國礦業,2011，20(10):6-9.

[6] 燕守廣,沈渭壽,鄒長新,等.礦山環境治理恢復保證金制度理論與實踐[J].環境科學與技術,2012(S1):423-427.

[7] 國土資源部. 中央全面深化改革領導小組第三十一次會議審議通過《礦業權出讓制度改革方案》、《礦產資源權益金制度改革方案》等文件[EB/OL]. (2017-01-04)[2017-01-19]. http://www.mlr.gov.cn/xwdt/kyxw/201701/t20170104_1425923.htm.

[8] 財政部. 關于公開征求礦產資源權益金制度改革方案(征求意見稿)意見的通知[EB/OL]. (2016-10-21)[2017-01-19]. http://jjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/tongzhigonggao/201610/t20161021_2440551.html.

Impacts of minerals resources institutional reform on national exploration & development planning

HU Yongda1,2,3

(1. Institute of Industrial Economics, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100836, China; 2. Development Research Center, China Geological Survey, Beijing 100037, China; 3. Mineral Exploration Technical Guidance Center, Ministry of Land and Resources, Beijing 100120, China)

It’s very important for national resource security and economic development to implement national exploration & development planning steadily. In the last five years, there were a lot of results in exploration, mechanism innovation and so on. Meanwhile, there were many problems, such as dual role of the government, disunited personnel right and economic rights, incomplete resources tax system and imperfect eco-compensation system and so on. Those had lots of negative influences for the planning. Fortunately, there were series of mineral resources institutional reform in the last few months. For example, reform of mining rights system and net smelter return royalty, unified registration of natural resources and so on. Because of those, many problems will be solved, and more perfect institutional system will be built. The target of the planning will be come true successfully.

national exploration & development planning; mineral resource; institutional reform; institutional system

2017-01-05

國土資源部中國地質調查局項目“整裝勘查區找礦預測與技術應用示范”資助(編號：121201004000150017)；2015年度國家社會科學基金重大項目“稀有礦產資源開發利用的國家戰略研究—基于工業化中后期產業轉型升級的視角”資助

胡永達(1981-)，男，江西南昌人，高級工程師，博士后，主要從事礦產資源國家戰略、資源與經濟發展等方面研究。

F407.1

A

1004-4051(2017)03-0015-05