礦產資源開發中的利益分配沖突與協調研究

(新疆農業大學 管理學院,新疆 烏魯木齊 830052)

礦產資源開發中的利益分配沖突與協調研究

王承武,王志強,馬 瑛,景邀穎
(新疆農業大學 管理學院,新疆 烏魯木齊 830052)

礦產資源開發利益分配是否合理對礦產資源的開發、利用和保護有著重要影響。為了有效協調礦產資源開發中國家利益、地方利益、礦區群眾利益之間的沖突,必須建立礦產資源開發利益分享機制,調節礦產資源收益分成比例,完善礦產資源產權制度和資源稅費制度,建立以區域利益補償和資源收益共享的分配機制。

礦產資源;利益沖突;利益協調

1 利益主體及其關系

在我國現行礦權制度下,礦產資源開發收益分配涉及的利益主體包括中央政府、地方政府、礦業企業與職工、資源地居民、礦業權評估機構等,不同利益主體參與礦產資源開發利益分配的方式和獲益能力有所差異,利益矛盾的表現形式錯綜復雜。這些主體之間的利益關系主要表現在:①中央政府。我國《礦產資源法》第三條規定:“礦產資源屬于國家所有,并由國務院代表國家行使對礦產資源的所有權”。國家主要通過礦權交易獲得財產性收益以實現所有權上的經濟權益。中央政府在礦產資源開發中扮演著三個角色,即礦產所有者、礦業管理者和礦業投資者[1]，不同角色下中央政府的行為方式和獲益渠道有所不同。作為礦產資源所有者,通過征收礦產資源有償使費,如礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費等獲得所有權收益;作為行政管理者,運用稅收、信貸等經濟杠桿調節各利益主體之間的經濟利益關系,維護正常的礦業市場秩序;作為礦業投資者,通過成立國有礦業企業獲得礦業權許可,從事礦產品生產加工等經營活動,以經營利潤和礦業權價款方式獲取經濟利益。②地方政府。地方政府在礦產資源開發中扮演著管理者和實施者的角色。

一方面，地方政府代表國家對礦業企業的開發經營活動進行監督管理,維護當地正常的礦業市場秩序,保障國家既得的礦產資源利益;另一方面，作為資源屬地群眾的代言人,當資源地居民的利益受到損害時,地方政府要與中央政府進行博弈,以盡可能實現自身利益的最大化[2]。地方政府既希望與中央政府共同分享礦產資源稅費收入,以增強地方政府的財政實力,又希望通過與中央政府博弈,獲得更多的礦產資源勘探開發權,以促進地方經濟發展。因此,地方政府作為礦產資源開發利益分配主體具有雙重性的特點,這是中央與地方政府利益沖突產生的主要原因。③礦產企業。礦產企業通過在礦業權市場上取得探礦權和采礦權從事礦業生產經營活動,獲得的礦產資源收益形式主要表現為勘查成果和礦產品。我國的礦產企業主體主要分為國有投資、私人投資和國外資本投資,但絕大多數都是國有投資即國有礦產企業,也包括一些地方礦業企業。國有礦產企業是實現國家利益的重要載體。一方面,通過礦業生產經營活動獲得投資回報,以利潤或稅費的形式上繳給國家,以此體現礦產資源國家所有權的經濟利益。另一方面,礦業企業通過獲取的投資回報以實現企業的生存與發展。所以在制度規范、產權明晰的前提下,礦產企業與中央和地方政府的利益關系主要體現在礦產資源稅費的征收標準和經營收益的分配比例上。地方礦業企業與國有礦業企業作為競爭主體關系,由于存在中央與地方的利益博弈,在礦產資源的實際占有上存在著一定的利益沖突[3]。④礦業企業職工。礦業企業職工作為礦產資源開發利益分配的主體之一,主要通過提供技術、勞動、資本等方式參與到礦業企業的經營活動中。礦業企業的發展離不開企業職工提供的勞動,礦產企業職工在礦產資源開發過程中通過付出勞動或參與投資的方式獲得相應的報酬,他們的報酬取得形式主要包括工資和入股分紅。⑤資源地居民。礦產資源開發會給當地居民帶來相應的就業機會,增加當地政府的財政收入,提高當地居民的生活水平,但同時也會給資源所在地造成一系列經濟影響和環境破壞,帶來諸多社會問題,如土地塌陷、耕地面積減少、農作物絕收、礦區農民搬遷等,礦區居民成為礦產資源開發利用負外部效應的直接承擔者。因此,在礦產資源收益分配中應全面考慮和評估礦產資源所在地居民因采礦帶來的環境污染、生態破壞等一系列負外部效應所造成的經濟損失,除了給予一定的經濟補償之外還應從礦產資源開發中獲得或分享更多的機會和利益。⑥礦業權評估機構。礦業權評估機構作為中介機構,主要是為礦業權人和礦業管理者提供探礦權、采礦權價值評估等服務,評估機構以合同的形式規定雙方的權利和義務,并獲取收益。

由此可見,礦產資源開發中的利益分配格局與各利益主體自身的權利和責任有關,當礦產資源開發中各利益主體的權利和責任不匹配或沒有得到很好履行時,就會導致矛盾沖突的產生,這就需要讓獲利多的利益者對獲利少的利益者進行補償,從而形成合理的利益分配格局。

2 利益矛盾及其表現

上述分析表明,在現行礦權制度下,礦產資源開發中所涉及的利益主體是多元的,都是追逐自身利益最大化,為了獲得更多的資源開發收益,各利益主體之間不可避免地會產生一些利益矛盾,主要表現在政府與礦業企業的矛盾、地方政府與中央企業的矛盾,表面上是政府與企業之間的利益矛盾,實質上是中央與地方之間的利益矛盾[4]。

2.1 礦產資源開發收益權的分配矛盾

礦產資源開發收益權的分配是由礦權制度決定的,其中最重要的制度就是礦產資源稅費制度。世界上大多數國家采用的是“所得稅權利金”模式,通過征收權利金來體現國家對礦產資源的所有權。我國采用的則是以資源稅和礦產資源補償費為核心的模式,通過征收礦產資源補償費來體現國家對礦產資源的所有權。地方政府能分享的資源稅有兩大類:地方稅和共享稅。其中,地方稅包括資源稅、房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅、城建稅及教育費附加，共享稅包括增值稅、營業稅、企業所得稅[5]。資源稅、所得稅、增值稅和礦產資源補償費是地方政府稅費分享的主要來源，但由于資源稅的稅額標準偏低,對地方財政收入的貢獻不大。此外,由于資源稅征收不區分地域,省外和省內消費的稅率相同,在油氣價格偏低的情況下,導致本應屬于資源輸出地的那部分收益嚴重外溢。增值稅屬于共享稅,75%上繳中央,25%留在地方,由于資源地很多礦產品都是以原材料或初級產品的形式輸出,因此資源地政府能分享到的增值稅很少。另一部分稅收,如土地使用稅、城市建設維護稅在企業稅收中只占很小的比例,對地方財政的貢獻很小。礦產資源補償費在中央與省、直轄市之間的分成比例為5∶5，在中央與自治區之間的分成比例為4∶6。地方所獲得的礦產資源補償費按照一定比例在省、市、縣之間逐級分成后,市、縣級政府能得到的礦產資源補償費所剩無幾,縣以下的鄉(鎮)、村組則無法分享到這筆費用。此外,我國從事油氣資源開采的企業大多是中央大型國有企業,這些企業雖然分布在資源所在地,但收入核算和稅收不在當地,大部分稅收上繳給了企業總部所在地,雖然給地方GDP數字上帶來了增長,但在財政上并沒有得到太多實惠,從而造成中央大型企業對地方財政收入貢獻遠不如地方企業。此外,我國稅法規定管道運輸業的稅收由其企業所在地的稅務部門征收,這一規定對資源所在地是十分不利的。目前我國從事管道運輸業的機構基本上都分布在中部和東部城市,管道運輸營業稅也在這些城市繳納,油氣資源通過管道運輸源源不斷地被輸送到中部和東部城市供當地企業生產和居民生活使用,這些城市不但由此獲得了經濟發展所需的資源,而且還獲得了相應的稅收收入,顯然這種財政分配制度對資源所在地是不公平的,相當于是擠占了資源所在地應得的財政利益。如“西氣東輸”工程的起點是新疆巴州輪臺縣輪南鎮,天然氣輸送管道途徑上海等地區,管線總長4000km以上,新疆境內有1000km以上,但由于該工程的機構總部所在地在上海,因此管道運輸營業稅在上海市繳納。相關統計數據表明,“西氣東輸”工程中管道運輸業每年的營業稅約為3億元,這部分稅收大部分在上海繳納,而返還給新疆的每年僅有1億元。

2.2 礦產資源開發投資權的分配矛盾

西部地區礦產資源豐富,但獲得資源的收益卻很少。中央與地方政府的資源開發利益分配矛盾從表面上看是資源稅費分配比例問題,但本質上是資源的開發權問題[6]。礦產資源開發中，國家和地方的收益分配關系與資源投資開發權密切相關,資源投資開發權決定礦產資源開發收益的分配格局，誰擁有礦產資源的投資開發權,誰就能從資源開發中獲得更多的資源開發收益。在國家高度集權的管理體制下,國家基本壟斷了礦產資源的開發權,在資源開發的很多領域,地方都受到了嚴格制約,導致地方政府從資源開發中獲得的利益非常有限。以新疆為例,由于油氣資源的開發權都集中在中央政府,由中央企業壟斷開采,新疆地方政府只是在煤炭資源開發上具有一定的自主權,在油氣資源開發領域完全沒有決定權,無法以投資利潤回報的方式參與資源開發收益分配,只能以資源稅費的方式分享資源開發收益。因此,在礦產資源開發中,中央政府獲得了比地方政府更多的經濟利益。中央政府不但可以獲得國有礦業企業上繳的投資利潤,而且還可以獲得企業上繳的國稅收入部分。地方政府雖然不是資源產權主體,但完全可以通過國家對資源開發許可權的行政配置和投資權的控制來獲取相應的收益[7]。因此,為了獲得更多的資源開發收益,各地方政府都想方設法爭取礦產資源的投資開發權。在此過程中,地方政府與中央政府之間不可避免地會產生利益分配矛盾,陜北油氣資源開發中的中央與地方政府之間的產權博弈就是最具代表性的案例。

2.3 對地方經濟發展推動作用的矛盾

礦業是國民經濟的基礎性產業,具有顯著的產業關聯和波及效應。礦產資源開發在區域經濟發展中發揮著經濟聚集和輻射作用,主要表現在:①產業發展推動。通過發展礦產品精深加工產業,延伸產業鏈條,提高礦產品附加值,在帶動石油化工、煤化工等礦業產業發展的同時還可以帶動當地交通運輸業、建筑業、電力業的發展。②投資推動。礦產資源開發帶動相關配套設施的建設,改善投資環境。礦產行業投資回報率較高,會吸引大量國內外資本進入和投資者前來投資,進而帶動當地經濟的快速發展。③就業推動。礦產資源開發在帶動相關產業發展的同時,也帶來人流、物流和商流的發展,吸納當地勞動力就業,間接增加了就業機會。礦產資源開發對社會經濟雖然有這些推動效應,但在西部地區礦產資源大規模開發的過程中,一方面大規模的礦產資源開發給國家創造了巨大的財富和經濟效益,對中國經濟發展起到了重要的推進作用；另一方面,受制度安排和體制機制等方面的制約,資源開發并沒有使西部地區走出“富饒的貧困”,反而陷入“資源詛咒”的窘境。西部地區資源豐富與生活貧困現象并存,這是當前西部地區的突出問題。

3 利益協調途徑與對策

3.1 調節礦產資源收益分成比例

礦產資源開發利益分配中要充分考慮各級政府、礦業企業、資源地居民等各利益主體之間的利益分配關系,同時要充分考慮和重視資源地政府及其居民的利益,通過建立科學合理的資源開發收益分配體系,尋求不同利益主體之間的利益平衡。建議調整中央與地方政府資源收益的分成比例,資源收益分成適當向資源地政府傾斜。世界許多國家和地區在處理資源收益分配關系時,都會充分重視資源地居民的優先受惠權,將資源開發收益按照一定比例劃歸資源所在地政府[9]。因此,建議國家對各級政府間的資源稅分成比例進行調整,加大資源地政府的分成比例,將資源地居民作為優先受惠的主體,不斷增強資源地政府的財政收入;加快推進增值稅轉型,提高增值稅在地方政府中的分成比例,即由現在的中央75%、地方25%調整到中央50%、地方50%。調整中央企業所得稅的征收方式,無論礦產資源開采企業所屬地在哪,都應在礦產資源開采地登記注冊,就地繳納所得稅[10]。將中石油、中石化等中央企業所得稅作為中央與地方共享稅,并在中央和地方之間按照6∶4的比例進行分配。改革管道運輸企業營業稅的征收方式,由以往按營業地點征收改為就地繳納,并按照5∶5的比例在資源地和企業所在地之間進行分配。提高資源補償費在中央和地方的分成比例,由原來的中央與省、直轄市5∶5,中央與自治區4∶6調整到2∶8或全額返還。在礦產資源收益分配上,國家可從西部民族區域的特殊性出發,實行差別化政策,賦予西部民族地區政府更多的資源開發權,在財政、稅收等方面給予更多的扶持政策,以實現東西部地區的協調發展。

3.2 穩步推進資源稅費制度改革

主要是:①擴大資源稅征收范圍,調整資源稅征收對象,適當提高資源稅稅率。一般按照礦產品銷售收入的10%作為計征標準,對所有礦產資源開采企業和個人普遍征收。由于我國現行資源稅實行省內與省外統一的標準,不區分省內消費和省外消費,從而導致資源地資源輸出過程中資源收益的外溢,對資源地財政收入的貢獻不大。如新疆、內蒙古等地區的礦產資源輸出量非常大,但得到的財政收入卻相對較少。因此,在礦產資源區際流動的過程中可借鑒聯邦制國家征收“跨州稅”的做法。當礦產資源跨州流動時要對從事礦產資源開采的企業征收跨州稅,以彌補資源輸出地在資源外輸過程中的利益損失。建議中央可率先在西部一些地區開展試點工作,對礦產資源的省內消費比礦產資源的省外消費多征收2%—5%的資源稅。通過省內、省外消費實行不同的資源稅率標準,將財稅收入從資源消費省向資源輸出省轉移,從而盡可能讓資源地在資源輸出過程中獲得更多的利益。②重新確定資源補償費率。目前,我國的資源補償費率標準為0.5%—4%,平均為1.18%,遠遠低于美國和澳大利亞的12.5%和10%。資源補償費率過低,不但會助長礦業企業過度開采和采富棄貧的行為,而且在經濟上也難以實現礦產資源的國家所有權權益。建議國家適當提高油氣、煤炭資源的礦產資源補償費計征標準,由原來的1%提高至3%—5%,加上資源稅,兩者合計比例達到10%—15%,與國際一般水平相當。

3.3 建立礦產資源開發利益分享機制

如何將礦產資源開發帶來的收益在不同利益主體之間進行合理的分配是礦產資源開發利益分享機制的核心。目前在我國的資源收益分配體系設計中,明顯忽略了資源地政府和當地居民的利益。為此,在礦產資源開發利益共享機制設計時,要充分考慮資源地居民的利益,注重資源地居民的優先受惠權,不斷提高資源地居民的生活水平,減小區域間、民族間的收入差距。通過建立科學合理的資源開發收益分配體系,尋求不同利益主體之間的利益平衡。主要包括:①建立礦產資源開發利益分享制度。在維護國家礦產資源的所有權的前提下,將資源產權在不同利益主體之間按比例進行分攤,根據不同利益主體所占的產權份額,對礦產資源開發利用所得的收益進行合理分配。根據各利益主體所占的產權份額,分享礦產資源開發與運營過程中所獲得的利益,這樣既可很好地兼顧中央、地方政府、礦業企業、資源地居民四個核心利益主體之間的利益關系,保障其各自的合理收益,又可從根本上減少礦產資源開發過程中各利益主體之間的摩擦與沖突。②在資源分配上,給資源所在地一定的政策優惠。西部地區作為我國油氣、煤炭資源等礦產資源的主要供給地,大量資源從西部調出,在資源開發過程中留給資源所在地政府的資源份額卻極小,一定程度上對資源所在地的利益產生了影響。因此,國家應擴大西部民族地區油氣資源本地深加工的比例,適當增加油氣資源在當地的留存份額,實現油氣資源就地進行加工轉化。③完善產業關聯配套機制。打通資源采掘業與加工業之間的產業鏈條,建立與資源產業開發相匹配的產業加工體系。通過延伸產業鏈條,不斷促進資源地新型工業化、新型城鎮化的發展,讓資源開發對西部地區的產業發展、投資、就業和消費的推動效應和經濟拉動效應真正體現出來。

3.4 改革與完善礦產資源產權制度

資源配置的效率和公平程度取決于資源產權制度安排,西部地區“富饒的貧困”現象的產生,實質上是資源產權“制度失靈”。在現行礦權產權制度下,礦產資源的所有權、收益權和支配權歸中央政府所有,地方政府擁有的僅僅是資源的使用權和經營權,只能以礦產資源稅費方式參與礦產資源開發收益分配。這種資源國家占有的形式將資源地政府對資源的支配和收益權利被排除在外,資源地的資源優勢與經濟發展的關系被無形割裂開來,導致資源地不能把資源優勢轉化為經濟優勢,出現“富饒的貧困”的現象。因此,有必要在資源領域建立一整套包括產權界定、產權配置、產權流轉、產權保護在內的資源產權制度。在維護礦產資源國家所有權的基礎上,加快礦產資源所有權改革試點,完善礦產資源產權結構,積極探索嘗試礦產資源國家所有實現形式上的多元化,允許西部地區地方政府作為合法的產權主體適度參與礦產資源所有權的權益分配。國家可考慮在西部資源富集地區推行陜北地區在油氣資源開發中實行的“油氣資源一級所有二級開發”的管理體制。地方政府在資源開發中直接以國有礦產資源所有者身份出現,不再僅是國家代理人的角色,這樣可大大提高地方政府的積極性,充分發揮地方政府在礦產資源開發利用監管中的低交易成本優勢,促進資源地財政收入的持續增長和居民生活水平的穩步提高,更好地保障國家所有者權益。為了充分體現和落實國家對民族地區自然資源優先開發權和資源開發利益補償的權力,國家可以考慮向西部民族地區適度放寬部分礦產資源的開發權,打破中央企業壟斷開發的局面,實行多元主體平等開發,讓資源地政府和居民能從礦產資源開發中直接獲得相應的利益。

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ResearchonInterestsSharingConflictintheProcessofMineralResourcesDevelopment

WANG Cheng-wu,WANG Zhi-qiang,MA Ying,JING Yao-ying
(College of Management,Xinjiang Agricultural University,Urumqi 830052,China)

Whether interest distribution was reasonable would have a deep impact on development,utilization and protection of mineral resources.To coordinate national interests,local government interests and mass interests,the following measures should be taken which was to establish benefit sharing mechanism,adjust the revenue-sharing proportion of mineral resources,improve system of mineral resources property rights and resources tax, establish regional interests compensation and revenue sharing mechanism.

mineral resources;conflict interests;interests coordination

10.3969/j.issn.1005-8141.2017.02.012

F424.1

A

1005-8141(2017)02-0184-04

2016-12-25；

2017-01-11

國家社會科學基金項目(編號:11XMZ055);新疆維吾爾自治區科技計劃項目(編號:201442104)。

及通訊作者簡介：王承武(1975-),男,湖北省麻城人,博士,教授,博士生導師,主要從事資源環境經濟研究。