智慧城市的大數據治理

陳哲

當前，大數據逐漸成為一種驅動智慧城市治理和運行的重要戰略資源，但若要讓其發揮最大價值，首先要保證數據本身要有很高的質量，這就需要做好針對大數據本身的治理。如果沒有做好數據本身的治理，數據質量不高，那么依靠這些數據就很難治理好智慧城市。現在數據開放的呼聲很高，然而在數據開放的同時要保證數據質量，否則數據開放的程度越高、被應用的范圍越廣，數據帶來的危害也就越大。數據的質量主要體現在真實性、準確性、及時性、完整性、安全性和可利用性等多個方面。

前言：“大數據治理”的兩層含義

在全球范圍內，運用大數據完善社會治理、提升政府服務和監管能力漸成趨勢。2015年9月，國務院正式發布《促進大數據發展行動綱要》，其中一個重要內容就是充分利用大數據，“打造精準治理、多方協作的社會治理新模式”。未來如何利用大數據提升治理能力將成為我國智慧城市建設需要解決的核心問題。

本研究報告所提到的“大數據治理”包含兩層含義，涉及兩個不同層面的問題。一個是如何利用大數據做好智慧城市的治理；另一個則是在智慧城市的發展過程中如何做好對大數據本身的治理，比如界定數據所有權、使用權、收益權、采集邊界、隱私保護等基本問題。其實在很大程度上，如果做不好對大數據本身的治理，那么對大數據的采集、分析和開放就會變得無章可循，最終也會影響利用大數據來治理好智慧城市的效果。所以為了推動智慧城市的健康發展，這兩個問題需要一起考慮。

智慧城市：從“管理”到“治理”

1、什么是“治理”？

1995年，聯合國全球治理委員會在其發布的《我們的全球伙伴關系》研究報告對“治理”的概念做出界定：治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。治理共有四個主要特征：（1）治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；（2）治理過程的基礎不是控制，而是協調；（3）治理既涉及公共部門，也包括私人部門；（4）治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。

2、互聯網助力從“管理”到“治理”

智慧城市的內涵就是將先進的技術和理念深度融入城市的規劃、服務和管理的整個過程，參與者包括政府、市民、企業、第三方組織等。城市治理與城市管理的不同之處在于，“管理”強調政府作為城市管理者，實現自上而下的管理。“治理”追求的則是政府、企業、市民和第三方機構等共同進行城市治理，將“自上而下”與“自下而上”相結合，實現上下互動，形成“政府、社會、市場”多元共治的城市治理模式。在當下的互聯網時代，大數據的開放共享原則為這一新型城市治理模式的落地提供了基礎性支撐。只有各方都了解相關信息，才能有效地進行溝通協作。而互聯網技術則為提高城市治理效率提供了一個很好的平臺，大大方便城市各方的協調和互動。

在神州數碼智慧城市研究院咨詢總監楊顯峰看來，通過廣泛采集數據，綜合處理數據，實現公共服務的技術創新、管理創新和模式創新，這是大數據時代的必然選擇。政府在收集利用數據方面具有天然優勢，利用大數據提升決策水平，是實現政府由“經驗管理”到“科學治理”轉變的重要手段，是政府治理現代化的必經之路。

騰訊集團副總裁江陽認為，通過互聯網平臺可以進一步助力政府的治理創新，以及減政放權等重要的改革方向。政府可以通過互聯網的技術、平臺、工具，甚至是互聯網思維，來進一步進行運營模式、組織生產模式的改進，提升政府的服務效率。

3、智慧城市的治理目標：宜居、宜業、可持續發展

美國智慧城市理事會（Smart Cities Council，以下簡稱SCC）是2012年成立于西雅圖的一個私人行業聯盟，是美國智慧城市研究的領先者。SCC認為，一個智慧的城市是要利用信息通訊技術增強其宜居性（livability）、宜業性（workability）以及可持續性（sustainability）。SCC的這一觀點也就道出了智慧城市的治理目標，那就是“宜居”、“宜業”與“可持續發展”。“宜居”就是要讓市民生活得更舒適，“宜業”則是要拉動城市產業發展，“可持續”則是要讓城市的發展不僅要惠及當下，還要惠及未來。所以城市治理不僅要服務市民的生活，還要服務企業的發展，不僅要服務當下，還要服務未來。如何充分發揮大數據的作用，在有限的資源、資金條件下優化城市治理，進而向市民、企業提供更好的服務，是智慧城市所面臨的實際問題。

讓城市“宜居”就是提高城市居民的生活質量，讓廣大市民獲得一個舒適、干凈、便捷、健康、安全的生活環境和條件。具體而言就是要讓市民能夠便捷地享受到醫療、教育、交通等公共資源。2015年，我國很多城市都受到了霧霾的侵擾，讓城市管理者和廣大市民都充分意識到了做好環保的緊迫性。

讓城市“宜業”則要拉動城市的產業發展，創造更多、更好的就業崗位，促進經濟繁榮。城市的產生是人口集聚的結果，而人口往往也是因產業而集聚。產業發展是推動城市發展的重要動力，否則城市的發展將喪失活力和動力。促進產業轉型升級、轉變經濟增長方式是當下我國經濟發展的核心問題。我國城市的產業發展的未來方向，是從高投入、高污染、高消耗、低產出、低質量、低效益的產業模式，逐步轉向低投入、低污染、低消耗、高產出、高質量、高效益的產業模式。鼓勵一座城市發展好高效、綠色、可持續的產業，有助于提升對清潔廉價能源的利用效率，減少污物排放，這樣不僅能提升一座城市的宜業性，也能提升其宜居性。為拉動一座城市的產業升級，需要通過有效的城市治理，創建一個運行效率高、服務效果好、創新動力足的產業經濟運行環境。

4、大數據：智慧城市的“血液”

發展智慧城市的一大要義就是通過深度、全面的信息化來滿足城市管理方式轉變的需求。智慧城市通過物聯網、云計算、移動互聯網等新一代信息通信技術在城市經濟、社會、民生等各領域的充分運用，能夠有效提高對各領域信息數據的感知、采集、建模、分析和處理能力，為城市的大數據治理提供了數據基礎。智慧城市所積累的數據資源，可被用來提升一座城市的規劃發展能力、公共設施水平、公共服務水平、居民生活水平和產業發展能力。《促進大數據發展行動綱要》指出，“堅持創新驅動發展，加快大數據部署，深化大數據應用，已成為穩增長、促改革、調結構、惠民生和推動政府治理能力現代化的內在需要和必然選擇”，“結合信息惠民工程實施和智慧城市建設，推動中央部門與地方政府條塊結合、聯合試點，實現公共服務的多方數據共享、制度對接和協同配合”。

智慧城市與之前的“數字城市”、“信息化城市”、“智能城市”的不同之處在于，智慧城市是信息通信技術對城市各方資源配置方式產生基本影響下的產物。智慧城市中的信息通信技術的應用是深刻而全面的，伴隨信息技術的理念和精神也逐步滲透到城市治理、公共服務等領域，并產生根本影響，為城市治理制度、規則等方面的創新奠定了基礎。智慧城市可以讓城市各方很方便地共享諸種決策信息，并獲得平等參與城市資源配置的可能性。大數據的充分運用有助于推動城市各項事務更好地實現公開、公平、公正。基于大數據的智慧城市運營管理平臺的主要功能，一是輔助城市管理者作決策，二是預測未來事件發生的幾率，三是提高協調各方資源的效率。徐州市副市長馮興振表示，在發展智慧城市的歷史機遇下，隨著信息技術的持續發展、平臺服務的深入加載、數據價值的不斷顯現，徐州城市將形成更為精細、高效的治理模式。

SCC認為智慧城市的核心是對數據的使用。智慧城市是“系統的系統”（Asystem of systems），能源、水、交通、環境等系統元素之間彼此影響，產生了大量可供挖掘價值的寶貴數據。SCC將智慧城市的核心功能概括為3C，分別是收集數據（Collect data）、傳輸數據（Communicatedata）和處理數據（Crunch data）。

收集數據：智慧城市運用分布在城市各個角度的傳感器和終端設備收集各方面的指標數據，實時監測原始的動態信息，并儲存于現有的數據庫系統。比如，針對智慧交通的高精度傳感器，可以及時監測城市各處路況和擁堵信息。在獲得相關使用者允許的情況下，市民隨身攜帶的智能手機也可以成為傳感器，了解城市不同地段的人流量、擁擠度等。現在一些景區已經開始嘗試通過游客的手機信號來評估景區的人流擁擠狀況，為控制流量與游客導流提供決策信息參考。通過收集數據，政府、市民和企業等城市主體將更加了解其所在的城市。在假期出行游玩前，游客不再需要根據經驗來猜測某街某地是否擁堵，可以通過手機等終端實時獲得相關的數據信息。

傳輸數據：各種傳感器在收集數據之后，還需要通過有線或無線的渠道，將各類數據傳送到城市的控制中心。智慧城市數據傳輸的最終目標是讓連接無處不在，實現萬物互聯。

處理數據：完成數據收集和傳輸之后，還要進行有效的數據分析，以更好地認清現狀、預測未來。認清現狀有助于根據實時需求實現相關資源的最優化配置，比如電網的供需平衡、調整交通信號減少擁堵等。預測未來則是為了提前了解各種情況發生的概率，提前做好準備。比如提前預測即將到來的暴雨是否會引發洪水或內澇。數據分析是將數據“升華”為智慧的關鍵一步，可以為改善城市治理提供有效決策。

中央黨校“中國智慧城市課題研究小組”成員閻榮舟認為，城市管理者實現自我革命還不能使得城市智慧自成，還需要整合城市信息管理體系，形成一張網、一張圖、一張嘴。所謂“一張網”，就是城市的信息收集網絡要形成一個技術標準，可以嵌入，可以延展，消除信息孤島，消除信息鴻溝。所謂“一張圖”，就是城市規劃可以分開規劃，但必須綜合執行，使得經濟社會發展規劃、生態規劃、文化發展規劃、土地規劃等多個部門規劃能夠內在邏輯統一、技術指標統一，可以疊加，互為補充。所謂“一張嘴”，就是城市治理的主體，要達成統一規則體系的共識，萬口說一言，消除以部門利益和部門標準為內核的碎片化話語體系。

智慧城市大數據治理的實踐探索

1、我國積極推動公共數據資源開放

我國各級政府部門擁有大量與市民生活、企業生產相關的寶貴數據，比如：氣象數據、金融數據、信用數據、電力數據、煤氣數據、自來水數據、道路交通數據、客運數據、安全刑事案件數據、住房數據、海關數據、出入境數據、旅游數據、醫療數據、教育數據、環保數據等。為充分發揮這些數據的價值，我國各級政府也在不斷加快公共信息資源的開放步伐。據國家信息中心信息化研究部副主任單志廣介紹，在我國，政府部門和公共部門掌握超過了80%最有價值的數據。

2013年，國務院發布了《關于促進信息消費擴大內需的若干意見》，要求促進公共信息資源共享和開發利用，推動市政公共企事業單位、公共服務事業單位等機構開放信息資源。2014年，國家發改委、工信部等八部委發布《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，在文件中提到，“大力推動政府部門將企業信用、產品質量、食品藥品安全、綜合交通、公用設施、環境質量等信息資源向社會開放，鼓勵市政公用企事業單位、公共服務事業單位等機構將教育、醫療、就業、旅游、生活等信息資源向社會開放”。2015年，國務院印發《促進大數據發展行動綱要》，提出“在依法加強安全保障和隱私保護的前提下，穩步推動公共數據資源開放。推動建立政府部門和事業單位等公共機構數據資源清單，按照“增量先行”的方式，加強對政府部門數據的國家統籌管理，加快建設國家政府數據統一開放平臺”。

由貴州省政府主導打造的“云上貴州”，是一個匯聚政府和企業數據的數據平臺，實現了數據存儲、共享開放和開發利用。“云上貴州”涉及電子政務、工業、交通、環保、旅游、商務、食品安全等多個領域。從2014年起，貴州省以工業、交通、旅游、環保等7個部門為首批試點，開展數據集聚和云應用。政府部門不再自建數據中心，全部使用“云上貴州”平臺所提供的云存儲和云計算服務。通過“云上貴州”平臺，政府各部門間實現了數據共享、業務協同，減少前置審批，強化事中、事后監管，使公共服務更加便捷、高效。在基礎設施配套完備的前提下，“云上貴州”按照“誰擁有、誰定級”的原則，將每朵云的政府數據資源分類梳理，形成目錄。按完全開放、有條件開放和暫不開放三級，將數據分為綠數據、灰數據和紅數據。利用“云上貴州”平臺，“智能交通云”實現了與公安、消防、醫療等部門的聯動互通，通過聯合執勤的方式，出警效率大大提升。

無錫市提出了“一中心四平臺”的智慧城市頂層設計架構模式。“一中心四平臺”主要包括城市大數據中心，以及電子政務、城市管理、經濟運行、民生服務四大綜合信息服務平臺。截至2015年底，無錫市“一中心四平臺”已匯聚了來自34家委辦局的5799個數據項，1億4千萬余條數據，基本建成人口、法人基礎信息庫，實現了電子政務、城市管理、經濟運行和民生服務四大領域運行情況的實時展現和數據挖掘分析，初步形成了“全市政務數據統一部署，基礎數據統一集聚，業務數據深度融合，應用數據深入挖掘，主題數據跨地區、跨部門、跨層級共享，目錄與交換體系全面完善”的大數據生態體系。

2、海外城市利用大數據治理交通擁堵

海外一些城市在利用大數據治理交通擁堵方面已經取得了不錯的效果。瑞典國家公路管理局和斯德哥爾摩市政廳通過智能交通系統的建設和應用，令斯德哥爾摩市的交通擁堵水平降低了25%，同時溫室氣體排放量減少了40%。斯德哥爾摩市在通往市中心的道路上設置了18個路邊監視器，利用射頻識別、激光掃描和自動拍照等技術，對所有車輛進行自動識別，在工作日的上午6點半至下午6點半的時段，對進出市中心的車輛收取擁堵稅。如今智能交通系統已經成為斯德哥爾摩市的一張城市名片。另外在歐洲一些城市，紅綠燈的間隔時間可以通過不同的時段人流量、車流量的統計和實時觀測來進行調節和設置，縮短不必要的等紅燈時間，提升出行效率。美國紐約市目前已建成一套覆蓋全市的智慧交通系統。紐約市的智能交通系統可以及時跟蹤、監測全市所有交通狀態的動態信息，一方面可以讓機動車駕駛者及時按照交通擁堵信息選擇最佳行駛路線，另一方面也可以讓相關政府部門根據最新的路況信息進行交通管理。

3、那些“先天長著數據觸角”的智慧城市

韓國的松島新城可以說是“天生”的智慧城市。作為韓國智慧城市建設的一個代表性項目，松島新城規劃的主體思想就是在一片土地上從零開始，建起一個適合人們居住、生活和工作的未來城市，其目標是杜絕現代都市生活所產生的各種問題，在各個方面都能滿足世界級城市的要求，為市民提供優越的生活質量。

松島在規劃建設中將先進甚至超前的信息基礎設施投入作為重點，在交通、城市管理、居住、辦公等方面，均實現了信息基礎設施的“無時無刻無處不在”。所有的城市信息都會匯集到城市綜合運營中心，并對外提供各類服務，讓市民和企業能夠很便捷地享受到信息服務。數以百萬計的傳感器部屬在松島道路、電網、供水和廢物處理系統中。該系統能夠精確追蹤、Ⅱ向應甚至預測人流和物流的變化。神州數碼智慧城市研究院咨詢總監楊顯峰指出，像松島這樣從零起步的新城，在發展中確實避免了很多老城發展困境以及改造所面臨的高昂費用，但也缺失了一個城市所必須的文化底蘊，所以有人會擔心這樣的新區會變成“城市主題樂園”。

日本千葉縣的柏之葉智慧城市是由一個房地產商聯合25家大型企業共同建設的一個智能化城市。柏之葉倡導的三大理念是環境共生的城市、健康長壽的城市與新型產業創新的城市。降低能源消耗、提高能源效率是柏之葉的一大特點。柏之葉全部實現了家庭能源和社區能源的智能化管理。很多建筑的外墻都有太陽能設施，這讓太陽能成為市民家庭使用的清潔能源。在居民家里的控制調節設備可以根據每個家庭對能源的使用習慣，及時調節室內溫度和能耗的變化。對于每個家庭，在白天能源使用量較低的時候，所有能源都會集中到一個儲電系統中。在晚上的能源使用高峰期，白天儲備的“閑置”能源會自動從儲電系統返回到各家庭中去，整個過程都受控制中心的自動控制。此外，柏之葉對每個家庭的能源消耗都有統計，對耗能少的家庭會給予社區服務的獎勵。

4、那些“后天裝上數據觸角”的智慧城市

美國芝加哥市通過在街邊路燈燈柱上安裝傳感器，構建收集城市信息的觸角。這些“燈柱傳感器”可以收集芝加哥的路面信息，檢測環境數據，如空氣質量、光照強度、噪音水平、溫度和風速等。芝加哥城市信息技術委員會提供的資料表明，這些“燈柱傳感器”不會侵犯個人隱私，它只偵測信號，不記錄移動設備的MAC和藍牙地址。未來幾年“燈柱傳感器”將分批安裝，全面覆蓋芝加哥市的大小街區。

西班牙巴塞羅那的智慧城市建設包含了信息化基礎設施、智能社會公共服務和城市的綠色可持續發展等各個方面，是一個包容開放的系統。巴塞羅那利用傳感器技術及時響應城市生活中產生的諸多需求。比如智能灌溉系統可以通過地面傳感器提供濕度、溫度、風速、陽光和氣壓等實時數據，以調整植物灌溉時間，讓灌溉更科學；在垃圾回收箱頂部和底部安裝的容量傳感器、壓力傳感器和氣味傳感器，可以通過無線網絡傳輸的方式將相關信息反饋到垃圾處理控制中心，進而靈活安裝垃圾運輸車的出行頻率和路線，提高垃圾處理效率。

維也納利用信息化技術對地下水管網排水系統進行智能化管理。奧地利在地下管網不同樞紐位置安裝了230個監測設備，在暴雨天氣時可以對管網內污水的流速、流量、水位等運行情況進行分層監測和實時監控，實時掌握管道淤積情況，保障水情及時疏通和其他可控操作。同時維也納管網公司與國家氣象局密切合作，及時向控制中心預報暴雨走向、降水量等，以隨時跟進對排水管網的智能化管控。

據神州數碼智慧城市研究院咨詢顧問薛宇介紹，荷蘭阿姆斯特丹市與埃森哲公司、奧地利理工學院聯合開發了DSE決策支持環境。DSE是一個在線的城市能源規劃工具，可以讓城市的利益相關者和決策者對能源數據進行可視化分析，創建不同的轉型計劃，并在虛擬平臺下進行場景模擬，計算各模擬措施對城市關鍵指標（例如二氧化碳、可再生資源、成本）的影響。DSE匯聚了來自于阿姆斯特丹市40萬建筑物的各項數據，包括建筑細節信息（年齡、表面、能源標簽、類型、功能等）、能源消費消耗數據（電力、天然氣、熱能）、人口參數（家庭規模、年齡構成）、新能源分布（太陽能、風能、地熱）等類型。DSE匯聚的數據既包括城市整體信息，又聚焦于重點城區，還細化到每幢建筑，可以支撐多種計算和測量。由于DSE是一個互聯網化的工具，所有城市都可以使用這個工具并向彼此學習。

智慧城市大數據治理需注意的問題

1、技術不是城市“智慧”的全部

技術是實現智慧城市的一種途徑和手段，但并不是智慧的全部。對諸種先進技術手段的充分運用也是智慧城市的一部分，而不是智慧城市的全部。所以我們不能從信息技術應用這個單一維度來評判一座城市是否智慧。大數據是提升城市治理水平的一種工具，我們在充分發揮大數據作用的同時，也不能唯工具論和唯大數據論，要同時充分發揮自己的主觀能動性。此外，發展智慧城市不僅僅是應用最先進的技術，還要注重對一座城市歷史、地域文化的保護和傳承。

美國智慧城市研究專家安東尼·湯森在其著作《智慧城市：大數據、互聯網時代的城市未來》一書中，曾指出一個發人深思的問題，“我們并非使用新工具解決城市問題的第一代人，但我們是否有足夠的智慧，吸取過去的教訓，并在這一次取得成功呢？”，“當聽到人們談論技術將如何改變世界時，我都會異常緊張。對技術的了解足以讓我知道它的巨大潛力，還有它嚴重的局限性。當把技術輕率地用于解決復雜問題時，其結果往往不盡如人意”。

中國信息協會常務副會長胡小明曾表示，“智慧城市的思維邏輯是超越IT層次的，首先是城市智慧發展目標的合理定位，其次是實現路徑的可行性，確實保證達到預定的效益。單純的技術是無法保證效益的，IT只是工具，工具并無智慧，智慧體現在城市整體系統的配套優化改造方案之中。只有超越IT的思維才能駕馭諸多超越IT的資源，實現智慧城市目標”，“智慧城市應當是多樣的，不應當強加上某個統一標尺，有些人認為可以簡單地用信息技術使用率來評價城市智慧化的水準，即某種IT設施的普及率，如智能手機普及率、電子商務使用率、云計算普及率等等，但這種標準反映出的是IT工具使用情況，與城市智慧無關，用電腦寫論文并不一定比手寫論文水平高。以信息技術應用為標準會使地方政府偏離智慧發展的本質問題而去追求虛幻”。

2、大數據治理的局限和應用范圍

現在大數據的概念炒的火熱，然而對于智慧城市的治理而言，大數據也不是萬能的，存在局限，有著一定的應用范圍。在國家發改委中國城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵看來，大數據主要幫助政府來解決瞬間的、局部的、突發的事情。在中國信息協會常務副會長胡小明看來，大數據的優勢在改進微觀具體業務，而不是做出宏觀上的決策。大數據來自微觀業務領域，其聚集的數據是特定環境的數據，大數據所揭示的規律正適合于相應環境的業務改進。大數據的優勢是能夠發現特定領域內的精細規律，用于微觀業務改進會有很好的成效，大數據規律的應用范圍應只適合于特定的環境，環境擴大化會增加不確定性而降低規律的應用價值。大數據來自細節，其大展身手的天地也是細節，只有在細節改進成為主要問題的環境中大數據應用才會產生真正的效益。

城市運行過程中在市政、交通、環境、商業等各領域會產生巨大的數據，巨大的價值也蘊藏其中，需要加以挖掘和分析。與智慧城市治理相關的數據來源主要是各類傳感器收集的數據信息、市民在社交網站等網絡平臺上發布的信息等。大數據的一大價值是有助于預測未來。如果能夠根據一座城市各領域的歷史性數據對未來進行預測性分析，在紛繁復雜的現象和數據中找到關聯，形成結論，提前預測未來可能發生的事件，比如交通擁堵、用電高峰、管道泄漏、犯罪行為等，有助于城市治理者未雨綢繆制定好對策。另外為滿足市民常態化的生活需求，城市治理者還要充分挖掘大數據資源，打造市民公共服務平臺。

3、不要指望大數據能給出清晰的答案

大數據更多發揮的還是輔助決策的作用，而不能指望大數據能完全代替人來做決策，給出清晰的答案。大數據的“大”是相比之前人類擁有的數據資源而言的，而它所謂的“大”相對整個世界所富含的數據來說，不僅在當下，未來很長一段時間都難以窮盡一切。用大數據認識現狀、預測未來還是具有局限性的，某種程度上也是“管中窺豹”。所以大數據只是為城市治理的相關決策提供更多參考信息，還是需要結合人的智慧和經驗來做出最終判斷和決策。

在大數據分析異常火爆的當下，提到人類的“經驗”難免給人一種抱殘守缺的感覺。然而我們還是不能忽視人類智慧、經驗，甚至是直覺對于做出正確決策的重要性。相比白紙黑字的大數據，人類的經驗和直覺因為難以被量化和可視化，充滿了不確定性，給人以不靠譜的感覺。不過需要注意的是，這個世界本身就是充滿不確定性的，影響這個世界發展的很多因素也都難以被數據化。當然一座城市有著高度復雜的經濟社會現狀，完全依賴城市管理者的個人經驗和直覺來做決策也不科學，這就需要將大數據與人的智慧、經驗、直覺進行完美結合，在互補中達成最佳決策。

在胡小明看來，大數據能消除事物的不確定性屬于牛頓時代的思維，現代科學認為不確定性是事物的本質，不是大數據想消除就能消除的。在現實生活中不是所有的信息都是可以數字化的，人們的意愿、士氣、決策者對形勢的感受力、決心與毅力等，都無法數字化，且對決策越重要的因素越難以數字化，離開這些未能數字化的因素大數據決策將毫無意義。

4、要滿足新型城鎮化建設的實際需求

諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨曾說過，“中國的城市化與美國的高科技發展將是影響21世紀人類社會發展進程的兩件大事”。近年來，我國城鎮化發展的成就舉世矚目，目前城鎮化率已經突破53.7%，在基礎設施、經濟體量和人口規模等方面都取得了不小的發展。然而我國城市也面臨交通擁堵、城市空間無序開發、人口過度集聚、環境污染加劇等問題。

在我國發展智慧城市是推動我國新型城鎮化建設的需要，有助于解決大城市病、促進各大城市群科學合理發展。互聯網、大數據有助于解決資源分配不合理難題，推動公共服務均等化。國家信息中心信息化研究部副主任、中國智慧城市發展研究中心秘書長單志廣提出了“中國特色智慧城市”的概念，認為中國智慧城市核心是要解決以人為核心的城鎮化現實需求問題，而不是學國外看起來非常花哨的所謂數字化場景。

5、關注數據邊界問題

無論是政府開放數據，還是企業開放數據，肯定都不是開放全部數據。因為這要考慮信息安全、國家機密、商業秘密、個人隱私等多方面的問題。然而哪些數據該開放，哪些數據不該開放，則需要制定一個標準，加以界定。目前民眾網絡行為所產生的數據已經成為大數據的重要來源，一些機構也會對這些數據進行分析。那么這些數據的所有權是歸網民，還是相關網站，是一個需要界定的問題。當大數據已經成為信息時代的一種重要資產和資源，需要通過法律來界定數據的所有權、使用權、收益權等基本屬性。

同濟大學建筑與城市規劃學院副教授鈕心毅就表示，希望對大數據進行立法，能立法保護個人信息，需要國家法律來界定哪些數據能拿來做分析，哪些不能使用。神州數碼董事局主席郭為在第二屆世界互聯網大會上表示，“從09年開始，我作為兩會的代表就提出了這個關于數據主權的這樣一個概念，因為圍繞著數據主權的所有權、使用權等等以及如何交換價值體系等等，如果這些問題沒有一個清晰明晰的法律界限，實際上我們講智慧城市也好，數據開放也好，都沒有依據的，都會帶來很多的麻煩”。單志廣表示，“只有建立好非常完善的關于重要數據、個人隱私保障的法律法規，以及標準體系，還有工作規范、技術要求，才能真正保障大數據發展是健康有序的，而不是以損害我們的個人隱私和信息安全，甚至國家安全作為代價。”。

除了數據開放層面，數據采集層面也涉及數據邊界的問題。比如現在不少城市都在公共場合安裝了攝像頭，這些攝像頭所采集的影像資料有利于提升城市治理效率，但同時也面臨市民隱私保護的問題。從理論上來說，如果一座城市所有的公共場所都安裝有攝像頭，那么一個人從早上出門，到晚上回家，他在戶外一天的活動路線和行為，通過眾多攝像頭的“拼接”可以被了解的清清楚楚，等于被無形跟蹤了。這些視頻資料在采集和使用上需要注意哪些問題、考慮哪些邊界，都需要相關法規加以明確。據李鐵主任介紹，德國柏林共有360萬人口，全城只有360個攝像頭，一個重要原因就是很多人強調隱私權，所以政府就裝不了。

日本金澤大學環境設計學院教授沈振江介紹，大數據和開放數據的概念在日本是比較模糊的。日本在大數據公開方面經歷了一個很曲折的過程。比如在2013年，東京地鐵數據公開一個月之后就被迫停止，因為有人在告他們，國會沒有相關的立法。2014年，日本發布了《個人信息保護法》，指出大數據公開之后，公司可以對數據進行商業性交易，前提是必須把個人信息這部分的內容刪除。

紐約市的開放數據平臺就考慮到了對公眾隱私信息的保護。該平臺開放了按郵政編碼分區域的人口統計信息、用電量、犯罪記錄、飯店衛生檢查、注冊公司基本信息和中小學教學評估等歷史數據，并沒有開放每家每戶的人口數量等比較隱私的信息。據單志廣介紹，加拿大有一個新的信息化項目要開發，首先不是先拿給技術專家論證，而是先讓信息隱私官去評估。一個新的技術應用可能會讓市民受益，但是如果它侵犯了個人隱私，就通過不了信息隱私官這個環節，就需要重新調整方案。

智慧城市大數據治理的對策

1、做好大數據本身的治理，保證數據質量

當前，大數據逐漸成為一種驅動智慧城市治理和運行的重要戰略資源，但若要讓其發揮最大價值，首先要保證數據本身要有很高的質量，這就需要做好針對大數據本身的治理。如果沒有做好數據本身的治理，數據質量不高，那么依靠這些數據就很難治理好智慧城市。現在數據開放的呼聲很高，然而在數據開放的同時要保證數據質量，否則數據開放的程度越高、被應用的范圍越廣，數據帶來的危害也就越大。數據的質量主要體現在真實性、準確性、及時性、完整性、安全性和可利用性等多個方面。

以公共安全治理和食品安全治理為例。智慧城市的公共安全治理是一項綜合性很強的系統工作。為滿足治安管理、安全生產管理、交通管理、應急指揮等方方面面的需求，需要做好災難事故預警、安全生產監控等方面的數據采集和分析。隨著食品生產日益工業化，食品生產鏈條越來越長，這也提高了食品安全監管的難度。可以利用條碼、二維碼、RFID、NFC、傳感器等物聯網技術，建立起覆蓋食品生產、加工、銷售等各個環節的數據流，在此基礎上建立食品質量監督回溯平臺。相關監管部門和消費者可以隨時通過食品回溯系統查看到生產、批發、零售等環節的詳細信息。出現食品安全問題后可以迅速鎖定問題環節和相關責任。

數據精準是實現政府治理精準化的基礎。《促進大數據發展行動綱要》指出要推動政府治理精準化。在企業監管、質量安全、節能降耗、環境保護、食品安全、安全生產、信用體系建設、旅游服務等領域，推動有關政府部門和企事業單位將市場監管、檢驗檢測、違法失信、企業生產經營、銷售物流、投訴舉報、消費維權等數據進行匯聚整合和關聯分析，統一公示企業信用信息，預警企業不正當行為，提升政府決策和風險防范能力，支持加強事中事后監管和服務，提高監管和服務的針對性、有效性。

在神州數碼數據服務事業部總經理梅嶺看來，打造數據治理環境，將政府各部門分散的數據進行有效的管理，一個關鍵問題是如何形成治理環境下持續的循環。政府數據并不是靜態的，而是會流動起來、互相調用的。某個數據從一個委辦局產生，被另一個委辦局申請去應用，反饋并持續修正，再共享給其它委辦局使用，這樣會形成一個不斷循環往復的過程。在這個循環中會發生一些變化，比如原來某些數據沒有共享，但是現在由于要求共享的需求變多了，就變為可共享的數據資源了；或者是原有共享的數據質量不好，導致利用起來的效果不好，通過不斷的反饋和修訂，數據資源的質量得到了提升。這是個由需求驅動、協同治理的過程。通過這個過程會促使更多的數據納入到信息資源管理范疇中，形成一個全面提升數據治理的環境。如何形成動態循環，并對循環當中的數據加強管理，保證其有效性、安全性和可利用性，就是政府數據治理工作的核心內容。

2、打造開放、協作、共享的大數據生態

韓國政府3.0推進委員會主席宋熙俊曾表示，智慧城市的關鍵成功因素首先在于發展智慧城市的靈活性。按需要、不斷逐個增加服務功能是比較好的方法，打通開放式的生態系統而非封閉式的物理空間，開放政策、開放數據、開放獲取，并且推動公開的討論，通過打造開放式的數據，智慧城市將能夠驅動以數據為導向的決策方法，并提供公共服務。

我國將致力于建立政府和社會互動的大數據采集形成機制。《促進大數據發展行動綱要》指出，“制定公共機構數據開放計劃，落實數據開放和維護責任，推進公共機構數據資源統一匯聚和集中向社會開放，提升政府數據開放共享標準化程度，優先推動信用、交通、醫療、衛生、就業、社保、地理、文化、教育、科技、資源、農業、環境、安監、金融、質量、統計、氣象、海洋、企業登記監管等民生保障服務相關領域的政府數據集向社會開放。建立政府和社會互動的大數據采集形成機制，制定政府數據共享開放目錄。通過政務數據公開共享，引導企業、行業協會、科研機構、社會組織等主動采集并開放數據”。

大數據資源的應用領域分布在智慧城市治理的方方面面，需要鼓勵各方力量結合自身所長來挖掘數據價值，開發相關應用和服務。《促進大數據發展行動綱要》中提到，“結合新型城鎮化發展、信息惠民工程實施和智慧城市建設，以優化提升民生服務、激發社會活力、促進大數據應用市場化服務為重點，引導鼓勵企業和社會機構開展創新應用研究，深入發掘公共服務數據，在城鄉建設、人居環境、健康醫療、社會救助、養老服務、勞動就業、社會保障、質量安全、文化教育、交通旅游、消費維權、城鄉服務等領域開展大數據應用示范，推動傳統公共服務數據與互聯網、移動互聯網、可穿戴設備等數據的匯聚整合，開發各類便民應用，優化公共資源配置，提升公共服務水平”。

基于開放數據的眾包開發已成為國外智慧城市建設的共同特征。2012年2月29日，紐約市通過了《開放數據法案》。根據開放數據法案，到2018年，除了涉及安全和隱私的數據之外，紐約市政府及其分支機構所擁有的數據都必須實現對公眾開放。對于開放數據平臺上沒有的數據，公眾還可以向專門的工作人員提出需求。此外，紐約市政府下屬的科技與電信部門聯合相關公司每年都會舉辦一屆名為“紐約Big Apps”的移動應用程序設計大賽，鼓勵參賽者開發出能讓紐約市民生活更舒適便捷的應用程序。加拿大多倫多市建設了“Wellbeing Toronto”網站。通過該網站，市民可以對多倫多140個社區的就業率、犯罪率、安全性、經濟情況、健康情況、教育、住房、環境、人口情況、托兒服務以及交通情況等信息進行查詢和比較。“Wellbeing Toronto”網站不僅可以幫助市民更好地了解所住社區，加強對市政府的了解，加強公眾與政府之間的連接和溝通，而且也可以幫助市政府依據網站上呈現的第一手民情資料，做出更科學的決策，提供更符合市民需求的公共服務。

我國一些城市也在積極推進政府數據開放和社會化開發利用。上海市經信委主辦了一系列關于上海城市數據開放的應用大賽，把政府涉及到的一些公共服務領域的數據開放出來，通過引入社會資源來開發提升城市公共服務水平的應用。貴陽市副市長徐昊認為，建設智慧城市，應當運用眾籌、眾創、眾包等方式，把智慧城市的運用、開發交還給社會，應該運用互聯網的思維，基于政府擁有的基礎數據平臺，讓更多的創業者、創新者、開發者去開發適合消費者的業務和產品。

3、充分發揮各方力量，共促智慧城市治理

做好智慧城市的治理，不僅要利用先進的互聯網技術，更要充分發揮互聯網的理念。互聯網之所以能給世界帶來如此巨變，很大程度上是因為它無遠弗屆，充分網聚了方方面面、角角落落的組織和個人，并將這些位于不同“網絡節點”中點點滴滴的力量加以放大，形成了一種自上而下、自下而上相結合的發展模式。反觀智慧城市的治理和發展，也要充分利用互聯網技術和理念，充分調動各界力量。比如可以利用互聯網思維的技術和思維，可以搭建開放、互動、參與、融合的公共新型服務平臺。

過去人們習慣站在行政的維度來看待城市管理。而在智慧城市的治理中，除了行政手段，也要更多發揮市場手段和社會自發力量來優化城市治理。凱文·凱利在其著作《失控》中花了不小篇幅來闡釋一個由各個物種和自然資源所構成的生態圈，在各種因素錯綜復雜的相互作用下，在看似“失控”和無序的情況中，會生發出一種“自組織力”。這種自組織力會不斷優化這個生態圈，促使它更長遠健康地演化。同一般的生態圈相比，綜合自然、經濟、社會等諸多因素于一身的城市，無疑是一個更為復雜的系統。治理這樣一個系統，僅是依靠自上而下的規劃和管理是不夠的，需要通過一種力量有效激發系統中各個分子的活力，在互動、協調中實現資源的科學配置，讓城市這個有機體健康發展。市場則是形成城市治理“自組織力”的一種有效力量。

我國已經充分認識到了調動各方力量、發揮市民力量對城市發展的重要性。2015年12月20日至21日，中央城市工作會議在北京召開。會議指出，城市發展要善于調動各方面的積極性、主動性、創造性，集聚促進城市發展的正能量。要堅持協調協同，盡最大可能推動政府、社會、市民同心同向行動，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力。政府要創新城市治理方式，特別是要注意加強城市精細化管理。要提高市民文明素質，尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享。

《促進大數據發展行動綱要》也指出，“打造精準治理、多方協作的社會治理新模式。將大數據作為提升政府治理能力的重要手段，通過高效采集、有效整合、深化應用政府數據和社會數據，提升政府決策和風險防范水平，提高社會治理的精準性和有效性，增強鄉村社會治理能力；助力簡政放權，支持從事前審批向事中事后監管轉變，推動商事制度改革；促進政府監管和社會監督有機結合，有效調動社會力量參與社會治理的積極性”。

4、確定發展大方向，讓智慧城市“自我完善”

現在一提到智慧城市建設，都會強調要先做好頂層設計。而各個城市在做頂層設計時需要注意兩個問題，一是要突出自身特色，二是不要捆得“太緊”。智慧城市要基于自身特色來發展，各有特色的城市互聯在一起才能形成互補效應，產生合力和張力，進而生發出更具活力的區域經濟。頂層設計主要是框定智慧城市整體的發展方向、目標定位和路徑問題，不應涉及具體執行層面的問題，要為智慧城市的未來發展留下靈活調整的空間。

胡小明指出，成功的信息系統不是由天才設計出來的，優秀的系統都是不斷改進、不斷適配、不斷調整出來的，智慧城市系統會越來越復雜，涉及面會越來越多，規劃要為以后的調節修改提供方便性。松耦合、互操作、適度開放選擇權都是在為系統未來的調整準備空間，靈活性好的系統更有生命力。

中央黨校“中國智慧城市課題研究小組”成員閻榮舟認為，智慧城市建設的根本出發點是以人為中心。之前以技術為中心的概念實際上是一種誤區。通過智慧城市的建設，實現人的“自組織”狀態，合理調配、合理使用資源，從而達到最小成本、最高產出的效果。在智慧城市建設的過程中，應該堅持采取政府主導、企業運營的方式，充分發揮市場的資源配置作用。

5、完善針對大數據的法律法規

為了及早確定大數據的一些基本問題，讓大數據的采集和使用都有法可依，需要補充、完善有關信息開放與保護等方面的標準和法律法規，在鼓勵數據共享開放的同時，也要避免發生侵犯國家安全、商業機密、公共安全和個體隱私的行為。國務院《促進大數據發展行動綱要》指出，加快法規制度建設，修訂政府信息公開條例。積極研究數據開放、保護等方面制度，實現對數據資源采集、傳輸、存儲、利用、開放的規范管理，促進政府數據在風險可控原則下最大程度開放，明確政府統籌利用市場主體大數據的權限及范圍。制定政府信息資源管理辦法，建立政府部門數據資源統籌管理和共享復用制度。研究推動網上個人信息保護立法工作，界定個人信息采集應用的范圍和方式，明確相關主體的權利、責任和義務，加強對數據濫用、侵犯個人隱私等行為的管理和懲戒。推動出臺相關法律法規，加強對基礎信息網絡和關鍵行業領域重要信息系統的安全保護，保障網絡數據安全。研究推動數據資源權益相關立法工作。