論體育公共服務中的政府權力及其控制

郭春玲

摘要：體育公共服務中政府的權力運行是一個貫穿體育領域建設法治型服務型政府的關鍵問題。權力運用不當可能背離、威脅甚至侵害個人體育權利和權益，體育公共服務領域的政府權力控制實際上是政府權力與個人權利關系的處理問題。從普遍規(guī)律看，政府權力的運行都應遵循一定的原則，否則就失去了規(guī)范和秩序。按照一般要求，應遵循民主、制約、法治和責任原則，并應擁有精簡、高效、科學、公正的運行程序，加強社會參與的程序機制建設，使政府權力更快捷更高效地服務體育公共服務實踐。總體來說，未來的體育公共服務中的政府權力應當在總結經驗的基礎上盡快依法調整權力配置，必要的集權與適當的分權相結合，實現控權功能，盡早建立政府責任監(jiān)督與追究機制，堅決依法治吏。

關鍵詞：體育公共服務；權力運行；控制；法治

中圖分類號：G812.0文獻標識碼：A文章編號：1006-2076（2016）05-0019-06

Abstract：he exercise of government power in sports public service is a key issue. If improperly used， it will make the rights and interests of individual sports threatened or abused， so the exercise of government power in this area should be controlled. From the universal law， the operation of the authority of government should follow certain principles， otherwise we will lose the specification and order. According to the general requirements， it should follow the democratic constraints， the rule of law and the principle of responsibility and should have a lean， efficient， scientific and fair run the program， strengthen procedural mechanisms of social participation， to make government more efficient and more power efficient. Overall， the government power over public sports service should adjust power allocation in the future on the basis of past experience and according to the law as soon as possible， implement necessary centralization and decentralization to achieve the right control， and establish the government monitoring and accountability mechanism to hold officials accountable.

Key words： public sports services； exercise of power； control； rule[K]

1問題的提出

體育公共服務中的政府權力及其控制不僅是一個重要的法治理論問題，也是體育法治秩序得以形成的重要變量。舉國體制和市場體制相結合的體育民主與法治要求對權力的制約和對權利的保障，它以擴大和增強市民社會自主領域和自律能力為指向。國家權力控制范圍縮小和社會自律秩序逐步確立，已經成為體育走向民主與法治必不可少的條件。

目前體育公共服務的研究大多是基于管理學、體育學研究視角，主要有以下幾個方面的研究：1）服務型政府的體育公共服務的職能作用和推動研究；2）政府購買體育公共服務研究；3）體育公共服務體育行政管理體制研究；4）體育公共服務體系研究；5）建設法治政府下的體育公共服務管理體系等方面。近幾年法學研究者開始關注體育公共服務問題，但更多的是關注法治型政府的構建研究，針對政府權力研究還較為鮮見。

關于體育公共服務中的政府權力及其控制，有學者建議通過立法限制行政權力，以達到控制的目的，筆者認為，事實上行政權力是不需要立法限制的，因為行政權力的范圍本身就是有限的，關鍵在于政府權力的運用。眾所周知，行政權力可以為人民謀福祉，但如果運用不當更可能背離、威脅甚至侵害個人體育權利和權益，比如大多數政府部門根據自身利益而很少吸引個體人群參與的體育公共服務的政策決策方式制約了體育公共服務發(fā)展的實踐，這意味著，體育公共服務領域的政府權力控制實際上是政府權力與個人權利的關系的處理。在體育公共服務中可能會有政府權力擴張的現象，有必要認真對待體育公共服務中的政府權力及其控制。

這里的政府權力是指，國家行政機關或被授予行政管理權限的其他社會組織，為有效執(zhí)行國家意志，依法對社會公共事務進行組織和管理的一種能力或力量。在我國，政府的行政活動主要包括兩大部分：一是“警察活動”，二是“公務活動”。前者是行政機關為了維護公共安全、公共衛(wèi)生和公共秩序而限制個人自由的活動；后者是在文化教育、社會保障等方面向社會提供公共服務的活動。政府的行政權力除了具有一般國家權力的階級性、強制性、普遍性特點外，最主要的是其公共性特征。公共性就是特指政府權力針對公共領域，處理公共事務，以實現公共利益為目標。政府權力的運行集中體現在公共管理和公共服務等活動方面。

體育公共服務（僅僅指狹義的公共服務）是指通過政府權力的介入和公共資源的投入使公民的生活、生存與發(fā)展的某種具體的直接的體育需求得到滿足，能使公民受益或享受。從這個意義上講，體育公共服務中的政府權力是有限的且明確的。體育公共服務中的政府權力運行與公共行政、公共管理是不同的。這里講的體育公共服務不包括國家所從事的體育經濟調節(jié)、體育經營市場監(jiān)管、體育社會管理等一些職能活動，即凡屬政府的行政管理行為，維護體育市場秩序和社會秩序的監(jiān)管行為。如果按照體育公共服務屬于社會公共服務的范疇來看（根據內容和形式分類，公共服務可以根據其內容和形式分為基礎公共服務、經濟公共服務、公共安全服務、社會公共服務等），體育公共服務中政府權力主要介入于體育教育和體育健身與文化領域兩個很重要的方面。也就是說，排除了公共行政、公共管理以及監(jiān)管等政府職能的行政權力，這里突出的是其公共性、服務性的職能。體育公共服務只是同體育經濟調控、體育市場監(jiān)管、體育社會管理相并列的國家的又一項職能。

隨著社會民主與法治的推進，政府職能的轉變，政府權力的范圍在逐步縮小。以體育行政許可為例，現階段有體育行政審批事項9項，其中行政許可5項、非行政許可審批4項，共9項行政許可權力，相比以前大大縮少了。 政府權力必須是依法行使，遵循法無規(guī)定不可為。從體育公共服務的角度看，目前對政府權力相關法律規(guī)定是明確的。比如公共文化體育設施條例規(guī)定，“各級人民政府舉辦的公共文化體育設施的建設、維修、管理資金，應當列入本級人民政府基本建設投資計劃和財政預算”，“國務院文化行政主管部門、體育行政主管部門依據國務院規(guī)定的職責負責全國的公共文化體育設施的監(jiān)督管理”，“文化、體育、城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設、土地等有關行政主管部門及其工作人員，不依法履行職責或者發(fā)現違法行為不予依法查處的，對負有責任的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。從上述這些法律規(guī)定看出，體育公共服務的法律依據、政府行為標準、程序以及政府責任與職能的承擔是明確的，政府權力在體育公共服務中的范圍是有限的。

2體育公共服務中的政府權力運行

2.1權力運行的程序機制

程序和制度在體育公共服務中起著越來越重要的作用。程序在行政和法律活動中的積極意義越來越受到學者們的關注和肯定。例如，有的學者把程序視為“制度化基石”；有的認為程序是現代法治的控權機制，認為用行政程序規(guī)范行政權力的行使可以避免傳統控權機制的僵硬、死板，既可以不過于約束政府行為的手腳，又可以防止政府實施行政行為的肆意、濫權。程序既包含著對行政權力的限制與制約，也包含著對行政權力的規(guī)范與支持。程序可以有效避免行政形式主義、官僚主義和行政冷漠。法治所期待的不僅僅是基于人權和民主價值搭建的制度框架，更期待的是在制度框架下為民服務的體育實踐。

當前，政府購買體育公共服務的程序方面還不規(guī)范。一些地方體育行政部門沒有嚴格按照有關規(guī)定和程序通過公開招標的方式來選擇體育公共服務的承接主體，很多是通過私下協商，或者是根據以往的經驗和社會組織的知名度以及一些個人喜好來決定將體育公共服務的項目交給誰。目前各地普遍的做法是交給一些有很深淵源的體育社團或協會和體育組織來承擔，這就在很大程度上對程序機制打了折扣。在體育公共服務中，對政府權力行使的過程規(guī)范和制約還缺乏應有的程序制度，在以下一些方面還缺乏應有的建設：

1）權力缺位，不履行法定職責。一些政府部門在公共體育服務中往往重服務，甚至為了服務好放棄政府的法定職責，也有不依據法律不按程序規(guī)則提供服務的情形。

2）權力濫用，追求公共性是服務型政府的本質屬性。一方面要求政府通過體育公共服務維護公民體育基本權利和社會公共利益；另一方面，要求政府官員必須秉公執(zhí)法、清正廉潔，不以權謀私利或者團體利益。在體育公共服務實踐中，一些地方政府及其工作人員在自身利益驅使下，往往出現利益化服務和自我服務的現象。主要表現在以下方面：一是政府部門為追求部門經濟利益，采用放棄增進公共利益的使命，以營利為目的犧牲體育公共需求（一些體育場成為大型停車場和營利性展館商鋪）；二是服務中為追求政績等政治利益而重投入輕產出，不計成本；三是在提供公共服務過程中，也有個別政府官員以權謀私，不能公正執(zhí)法等。

3）權力越位，形成強制性服務。體育公共服務強調國家是提供服務的主體，有可能導致政府對體育公共服務的壟斷現象。當政府壟斷時，對接受服務的公民來說，實際上成為一種強制性力量，這就有可能會出現個別行政機關打著“服務體育”的旗號謀取團體利益和個人利益。

4）體育公共服務中還存在著以言代法的現象，權力不透明、暗箱操作、利益交換的現象，領導指示、批示、會議紀要等權力行使形式勝過法律作用的現象……說到底，這都是阻礙和影響公共體育服務進程的要害。就體育公共服務而言，應加強社會參與的程序機制建設，把權力關進制度的籠子里，使政府權力更高效地服務體育公共服務實踐。

2.2權力運行遵循的原則

從普遍規(guī)律看，權力的運行都應遵循一定的原則，否則就失去了規(guī)范和秩序。

2.2.1遵循民主原則。要求政府的行政權力運行要平等地服務公眾社會，平等地反映人民的意志和利益，為市民社會提供一個真正公平公正的體育公共服務環(huán)境。首先要反映人民意志，服務于大多數人的共同意志。體育作為人的最基本的權利之一，是公民基本的健康和文化需求，政府的行政權力運行必須以公民的體育權利為根本服務目的。但體育實踐中，也存在權力侵犯民主的現象，因為掌握并行使權力的個人也是獨立存在的，有獨立的思想和思維以及個人的意志和判斷，難免會出現不公正不公平的權力運行。出現不公的原因主要有兩方面，一是偏私，二是失誤。偏私是當前政府行政權力運行很重要的表現，因財而偏私，因權而偏私，因情而偏私等等，比如在一些政府購買體育公共服務中過程缺乏公開性和競爭性，甚至出現權力腐敗，究其原因就是偏私的權力運行，沒有把人民的利益作為自己權力運行的使命，沒有按照人民的意志規(guī)范性操作。權力失誤也是當今政府行政活動中的一個典型現象。失誤就意味著不公正不公平，對民主是極不負責任的。往往體育實踐中失誤也是多樣的，有無能而失誤，有無知而失誤，也有制度的缺失而失誤，總之不論哪一種失誤，都會在體育公共服務中造成體育資源的浪費、損害甚至侵犯公民的體育權利和利益的現象。因此，體育公共服務中的政府權力運行應堅持民主原則放在首位，真正全心全意服務于人民，體育公共服務才能到位。

2.2.2遵循制約原則。任何權力都必須受到制約，必須對權力實施監(jiān)督。當前隨著我國政府職能的轉變，以權利制約權力已經成為國家政治體制改革的目標取向。我國政府權力依據憲法主要建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，并以此作為權力制衡原則的體現形式。政府購買體育公共服務屬于一次重大的制度變革，涉及利益、權力的重新分配和重新調整，甚至一些受損利益集團還可能做出阻礙改革的行為。從目前一些地方政府的做法看，體育公共服務的購買大量地仍集中在體制內，也就是政府借用協會等民間體育組織間接壟斷體育公共服務。因為大多數服務購買方是政府所屬的體育總會、各個項目體育協會和行政機關下屬的文體部門等，由于體育協會等社團組織與政府的關系大多數屬于半官半民的組織屬性，身份與政府的從屬或淵源的依從性強，可見在某種程度上這種分權在目前的體制下是模糊的。 這種情形下購買體育公共服務的權力監(jiān)督很難有實質性的效果，從一些地方政府購買體育公共服務的實踐可見一斑。這也是今后政府購買體育公共服務服務中權力制約需要重點解決的問題。另一方面，政府作為服務購買的發(fā)包方主體，體育社會組織作為主要承包方主體，無論在資源還是在能力方面，政府都會是強勢利益主體，主導著該體育公共服務的進展和方向，而另一方主體則把這個體育服務項目看成是一種不可多得的資源。試想，這樣的購買關系下政府的權力不但沒有放權，而且極有可能形成新的壟斷和權力的擴張，最終會損害公民的體育權益。因此，權力制約必須從體制上入手，徹底割裂政府與體育社會組織（不限于體育類的社會組織）的關系。2015年《中國足球協會調整改革方案》的出臺，中國足球協會與國家體育總局的脫離案例是政府在權力制約、轉變政府職能方面邁出的重要一步，為今后的管辦分離做了榜樣。

2.2.3遵循法治原則。 “依法行政”作為一個重要的行政理念被樹立起來，應該說是我國現代體育公共治理和行政的一個顯著特點，法治政府建設就是應該遵循法治原則，從權力的運行到執(zhí)行，都在法律的框架下。為加快法治建設，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”。由此，各級行政機關無論履行哪一項職能，從行為到程序、從內容到形式、從決策到執(zhí)行都必須符合法律規(guī)定，行政權力必須在法律和制度框架內運行。體育公共服務是各級政府的基本職能之一，公共服務權力的行使是權力運行的主要形式，決不能脫離法治的軌道，必須遵循法治的軌跡依法行權。2014年12月15日，財政部、民政部、國家工商總局以財綜〔2014〕96號印發(fā)《政府購買服務管理辦法（暫行）》，辦法中對政府購買服務遵循的基本原則、購買主體和承接主體、購買內容及指導目錄、購買方式及程序、績效和監(jiān)督管理等方面做了規(guī)定，這為體育公共服務的政府權力行使提供了法律依據。政府的購買行為只能依法進行，若超出法律的限定做出的購買行為都是違法的。因此在體育公共服務中推進各級政府事權規(guī)范化、法律化是首先要解決的問題。

2.2.4遵循責任原則。指權力主體對于權力的不當行使或疏于行使，違反法律、侵犯公民和社會的合法權益必須承擔相應的否定性后果。其中包括政治責任、行政責任和法律責任。政府的職能是公共服務，公共責任是政府體育公共服務的核心內容。在體育公共服務中，權利與義務統一、職權與職責統一，是法治的基本要求，是現代責任政府的基本理念。那些把國家法律賦予的公共權力當作部門權力和個人權力，或者只行使權力不承擔責任的做法，都違背了依法行政的基本要求。任何政府官員，不論職位多高、權力多大，都必須遵守法律，依法行事，依法承擔責任。在體育公共服務中建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，我們認為是有必要的。因為在體育公共服務中，政府的公共責任是首先需要考慮的問題，這些公共體育資源是為了滿足公民體育需求和社會需求的，如果權力行使不當勢必會損害公民的體育權利和社會公共利益。當今很多地方政府已經開展體育公共服務外包項目的實施（常州是第一家），體育公共服務外包中的政府責任問題將是需要研究的新問題，與傳統的公法規(guī)制下的政府責任及其實現方式是不同的。

3體育公共服務中政府權力的控制

3.1依法調整權力配置，實行必要的集權與適當的分權相結合

當前各級政府體育部門紛紛制定了權力清單制度。從國家體育總局到地方各級政府體育行政部門根據自己的政府功能開出了政府權力清單事項。似乎對于體育公共服務有了可以把握的權力范圍，也就是對權力的限度范圍做了規(guī)定。我們認為，在公共服務發(fā)展初期，由于沒有規(guī)律和標準可遵循，先由政府牽頭自己出臺政策指導政府部門權力的運行是必要的。但根據“依法治國”的理念，政府權力應是法律設定的，政府內部自己制定的權力清單只能視為內部的操作規(guī)范標準，嚴格講不能作為法律依據。應盡快針對體育公共服務制定相關的法律，以法定化方式確定政府的權力來源和邊界、機構職責設置與人員配備，把各類行政權力運行的全部過程納入到法治化軌道。

一方面，在體育公共服務中，應通過法律設定體育公共服務中的中央行政權與地方行政權的權力界限，明確事權，尤其重視地方政府的權力邊界。在體育公共服務中也應充分考慮各個地區(qū)的地域特點和體育發(fā)展實際，在保證基本體育公共服務均等化的基礎上，應允許各地政府按照當地體育需求和體育發(fā)展特點，因地制宜，依法設定權力的邊界并及時調整內容（體育發(fā)展不平衡和經濟發(fā)展不均衡的特點，整齊劃一地設定權力清單不一定有利）。事實上，在京津冀地區(qū)公共服務實施共享，政府購買服務不設地域門檻的做法就很好。只有打破地區(qū)保護主義傾向，在體育公共服務購買方面建立統一、有序、開放、競爭的市場，才能促進體育資源有效配置，帶動體育的區(qū)域協調發(fā)展。地方先行法治化（廣東、浙江、江蘇）的實質就是地方法治化與國家法治化的關系，為體育公共服務提供了很好的平臺和思路。

另一方面，在各級政府中依法設定權力，實行必要的集權與適當的分權有機結合。在體育公共服務中，鑒于體育舉國體制及多年來的權力運行模式，適度的集權是重要的，因為權力的集中在某一個階段尤其是體育公共服務的發(fā)展初期是必要的，若沒有一定的集權，分散的權力就會失控或者濫用。尤其體育競賽活動、全民健身活動和體育公益領域的體育公共服務中，適度的集權有利于上級監(jiān)控下級，有利于構建穩(wěn)定的組織秩序，集中資源和力量發(fā)展體育公共服務，尤其有利于大型賽事表演等項目的組織管理。同時，適當的分權也是重要的。若沒有分權，將導致權力過分集中而出現專制，甚至有些專制的權力不受約束，那么很容易出現損害社會的偏私問題（甚至腐敗），結果是既不能滿足社會民眾的體育需求，也不利于體育事業(yè)的健康發(fā)展。由于體育公共服務各地體育需求的差異很大，又受限于各地的地方體育發(fā)展的不均衡性，政府行政權的設定既要依法，同時由于行政權力的行使總是以迅速處理的事情為對象，實行必要的集權與適當的分權的有機結合的方式不失為一種不錯的選擇，這樣可以避免權力的過度集中和過度分散。而實現這些就要充分運用法律的作用和力量。

3.2建立政府責任監(jiān)督與追究機制

所謂政治責任，就是要求國家機關及其工作人員所作所為，必須合理、合目的性（為人民服務），其政策必須符合人民的意志與利益。如果政府決策失誤或領導無方，造成嚴重的后果，雖然并不違法，也不受法律追究，但卻要承擔政治責任，按照規(guī)定要受到質詢、彈劾等。近些年我們也有質詢制度，但實踐中恐怕用得少。我們也有罷免制度，但更多的是對違法犯罪行為的官員才實行。

通過進一步的比較不難發(fā)現，公共文化體育設施存在的問題已經成為各地的普遍問題。如“政府免費開放的體育場內，相關部門常以體育場是免費開放為由不予以負責”，“一些政府出資建設的大型體育場變成了大型社會停車場（各省市普遍存在）”，政府要求各學校向社會免費開放體育場館和場地設施中的“公共責任”問題等。要解決這些問題，我們認為各級政府的權力控制應當從“責任”抓起，實現對權力的控制：1）依法實行質詢制、問責制、罷免制。強化對領導干部的監(jiān)督，促進領導干部增強政治責任意識，要有政治擔當。對體育公共服務中決策嚴重失誤或者依法應該及時做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政一把手、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。2）建立政府信息公開責任追究制度，在政府信息公開工作中故意或者過失違反有關法律、法規(guī)的規(guī)定，造成不良影響或嚴重后果應當承擔責任。3）建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，避免濫用決策權或失職瀆職等原因導致重大決策出錯。4）完善政府內部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進上級機關對下級機關的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督。5）接受立法機關對法律實施情況的監(jiān)督檢查。6）建立以“法治”為主要指標體系的政績考核制度，以保證法律的實施，即官員是否運用法治思維和法治方式推進體育公共服務的開展。

3.3依法治吏

治權實質是治吏，治吏是防止權力的懈怠和濫用。上述提及，政府及其工作人員要承擔相應的政治責任和法律責任，前者旨在促使政策反映民意，決策民主科學，防止決策的隨意性和瞎指揮；后者旨在促進依法行政、依法治國。早就有人說，權力意味著腐敗，絕對的權力意味絕對的腐敗。當一個人的權力無限膨脹，而沒有任何人任何力量與之對抗時也就沒有任何監(jiān)督，那么，權力的濫用就是不可避免的，一些官員的“權力越位”“不作為”等腐敗問題頻出就是必然的。在體育公共服務領域，這種官吏的濫用權力行為將直接損害公共利益和市民社會的根本利益，而現行的質詢、彈劾、罷免等就是一個系統化的“吏治”規(guī)范機制。為什么官吏在國家治理中被如此重視，承擔著如此重大的責任？因為這些官吏的行為涉及多個人或多數人的共同利益。而國家實施體育公共服務就是要滿足民眾和社會對體育的基本需求，滿足大多數人的體育訴求的。毛澤東在建國伊始就提出了“治國就是治吏”的思想，在現在看來仍然有著很強的現實意義。

體育公共服務要求重新進行權力的配置和機構的設置，將政府的一些社會性權力讓給社會組織，比如體育協會與政府的脫離等，這樣做勢必在一定程度上使一些利益集團和個人受到“損失”，個別官吏會產生不滿或變相利益尋租，所以必須從嚴治吏，在法律上應該制定出臺行政程序法，避免官吏在新的事物中產生新的腐敗和侵害公民體育權益的現象。

加強政府的權力控制，從嚴治官吏是實質。比如縮短官吏的任職期限（如果權力過大，任期就應該縮短），多傾聽群眾聲音，權力運行公開、透明，加大對官吏的查處力度，建立常態(tài)化監(jiān)督機制等都是比較可行的措施。總之，體育公共服務中官吏的腐敗治理和權力的控制是極其重要的。

4結束語

我國構建法治型政府服務型政府的過程中，體育公共服務作為重要組成部分不能忽視政府的行政權及其控制，做得好將加快依法推進體育公共服務建設的步伐，否則會產生新的社會問題。我國體育公共服務的政府權力及其控制問題既要明晰政府權力的界限與限度，又要防止權力的濫用；既要加強法律制度建設，又要依法實施依法執(zhí)行；既要強調政府組織建設，又要發(fā)揮人的主觀能動性，尤其是公眾的參與與監(jiān)督。規(guī)范政府的公權力，適用正當程序，逐步走向法治化依然是今后重要的理論和實踐問題。

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