歐盟“改進的擴大程序”新在哪兒

徐鳳江

2月5日，歐盟委員會出臺“新的擴大程序”提案。3月26日，歐洲理事會正式批準通過該提案。出臺該提案的背景是，2019年10月推遲同北馬其頓和阿爾巴尼亞開啟入盟談判（此為2019年內第二次推遲）后，歐盟公信力和信譽廣受質疑，歐盟一方面表示將于2020年5月歐盟—西巴爾干薩格勒布峰會前作出是否同兩國啟動入盟談判的決定，另一方面強調通過改革未來的擴大程序規范同西巴爾干國家之間的關系。2019年11月，法國發布關于改進擴大程序的非正式文件，正式將此提上議程。

“新的擴大程序”提案主要包括四項原則。一是可信性。提案強調，歐盟（成員國）與西巴爾干成員將通過聚焦法治、國家機構和公共管理的功能化以及經濟能力的強化等基本問題重塑互信。同時，雙方將責任置于首位，努力兌現各自承諾。二是更強的政治性。歐盟與西巴爾干成員間將建立全方位、立體式、高級別的政治參與，包括定期舉行歐盟—西巴爾干峰會（至少每年一次）、部長級會議及其他相關領域會議，邀請西巴爾干成員參與“地平線2020”等歐盟各類會議或機制。更重要的是，未來將新增聯系委員會、混合議會委員會等聯系機制，鼓勵更多歐盟成員參與西巴爾干入盟進程，如入盟監管和評估等。三是活力性。為克服候選國改革存在的“結構性缺陷”和增強改革效率，未來的入盟談判將實行“章節打包”。所有33個章節分為六組，包括基本制度，內部市場，競爭力和包容性增長，綠色議程和可持續性互聯互通，資源、農業和凝聚力，以及對外關系。具體操作是，在滿足談判的啟動基準后，談判將以每組整體開啟，但仍以單個章節逐個結束。每組談判設有時間框架，盡可能在一年內完成。此外，第一組“基本制度”的談判最先開啟，也將最后結束。換言之，關于“基本制度”的談判貫穿于整個談判進程的始終。四是可預測性。在何時啟動每組的談判上，候選國擁有更大的主動權。在談判進程中，歐盟與西巴爾干成員間熟知彼此需要采取什么行動以及何時完成行動。一切都是可預見和可操控的。

“新的擴大程序”提案引發了廣泛關注和爭論。提案的確體現了一些創新之處，歐盟機構、成員國以及西巴爾干成員都表示歡迎。但不少評論認為，歐盟的初衷并非重塑擴大機制，而是使法國等國滿意，并說服他們盡快同意開啟與北馬其頓和阿爾巴尼亞的入盟談判。從內容上看，提案仍是“新瓶裝舊酒”。歐盟在對提案進行的補充回答中，突出強調新程序將適用于北馬其頓和阿爾巴尼亞的入盟談判，處于談判中的黑山和塞爾維亞不必重新嵌入，兩國可自主選擇適用該程序。對于尚未獲得候選國地位的波黑和科索沃則未有提及，只是反復強調二者推進內部改革的緊迫性。進一步看，歐盟重申“新的擴大程序”旨在強調所有西巴爾干成員確定的入盟前景，然而，加入歐盟的條件（《歐洲聯盟條約》和哥本哈根標準）并沒有改變。因此，該提案在很大程度上并非一個全新、完整的機制，把它叫作“改進的擴大程序”似乎更加合適。

除上述四項原則外，“改進的擴大程序”還突出強調“激勵與懲罰結合”的原則，并提出入盟“可逆性”問題。也就是說，在未來的入盟擴大進程中，候選國內部改革的成效是獲取獎勵以及實現入盟進展的根本基石，進展評估與監管仍是關鍵環節。對于入盟進展表現不錯的候選國，歐盟基金亦有所傾斜。同時，如果候選國改革不力、成效有限，歐盟不排除對其使用“剎車”、按“暫停鍵”、削減基金甚至是取消資格的懲罰手段。總的來講，從實行“章節打包”談判、定期舉行歐盟—西巴爾干峰會以及擴大具有“可逆性”等方面看，“改進的擴大程序”確有一些不同于過往的思路和做法，但這只是歐盟針對西巴爾干現實、彌合內部差異的“妥協方案”，還是成為助推地區成員融入歐洲一體化的催化劑，仍有待實踐檢驗。