跨部門協(xié)同的困境及其破解
——基于美國海事機(jī)構(gòu)協(xié)同機(jī)制的研究

□ 姜佳瑩

跨部門協(xié)同的困境及其破解
——基于美國海事機(jī)構(gòu)協(xié)同機(jī)制的研究

□ 姜佳瑩

跨部門協(xié)同在實(shí)踐中會(huì)遇到諸多困難，有效解決這些問題才能促進(jìn)部門間合作的順利實(shí)現(xiàn)，增進(jìn)公共價(jià)值。海事機(jī)構(gòu)是跨部門協(xié)同的典型領(lǐng)域，美國海事機(jī)構(gòu)跨部門協(xié)同的成功經(jīng)驗(yàn)值得中國學(xué)習(xí)和借鑒。其有效的運(yùn)作機(jī)制包括從結(jié)構(gòu)上和程序上保證跨部門合作的順利實(shí)現(xiàn)，結(jié)構(gòu)性機(jī)制包括設(shè)立綜合管理機(jī)構(gòu)國家海洋委員會(huì)，并下設(shè)不同的管理機(jī)構(gòu)，詳細(xì)規(guī)定人員職責(zé)；程序性機(jī)制包括簽訂合作協(xié)議建立部門間協(xié)同關(guān)系，制定統(tǒng)一的行動(dòng)規(guī)則，明確規(guī)定協(xié)同合作原則，明確并細(xì)化分工與職責(zé)等。美國的經(jīng)驗(yàn)表明，建立良好的組織結(jié)構(gòu)，結(jié)果導(dǎo)向的組織與制度設(shè)計(jì)以及以細(xì)節(jié)規(guī)定提高制度的可操作性是跨部門協(xié)同有效實(shí)現(xiàn)的重要因素。

跨部門協(xié)同；美國海事機(jī)構(gòu)；結(jié)構(gòu)性機(jī)制；程序性機(jī)制；結(jié)果導(dǎo)向；海洋事務(wù)

黨的十八大提出建立中國特色社會(huì)主義行政體制目標(biāo)，包括“穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革”，這就對(duì)有效的跨部門協(xié)同提出了更加現(xiàn)實(shí)的要求。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，公共部門面臨的問題越來越復(fù)雜，超出單一部門的解決能力，因此需要多部門、多領(lǐng)域和多層次的協(xié)同合作。但協(xié)同的實(shí)現(xiàn)往往遇到諸多困難，有效化解這些難題才能更好地實(shí)現(xiàn)合作，更好地推進(jìn)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

海洋事務(wù)是最需要跨部門協(xié)同的領(lǐng)域之一。美國是海洋大國，也是海洋強(qiáng)國，其有效的海事管理機(jī)制是其海洋力量發(fā)展的重要保障，而有效的跨部門協(xié)同是美國海事管理體制的重要特征。本文以美國海事機(jī)構(gòu)的協(xié)同機(jī)制為案例，從“結(jié)構(gòu)”和“程序”兩個(gè)維度分析其跨部門協(xié)同有效實(shí)現(xiàn)的深層原因，以期為中國政府破解跨部門協(xié)同困境提供參考和借鑒。

一、跨部門協(xié)同的困境

現(xiàn)代管理的分工和專業(yè)化在提高效率的同時(shí)，也使得管理“碎片化”，部門之間愈加疏離，溝通及合作機(jī)制亟須改進(jìn)。我國的跨部門協(xié)同實(shí)踐中也存在一些問題和障礙，解決這些問題才能建立有效的跨部門協(xié)同機(jī)制，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。

(一)政府職能定位不清晰，部門間職責(zé)分工不明確

長期以來，政府職能都存在定位不清晰、分工不明確的問題，職責(zé)清晰始終是政府改革的重點(diǎn)之一。黨的十八大強(qiáng)調(diào)要“深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。”我國也一直在政府職能改革方面不斷努力，2008年國務(wù)院開始推行大部制改革，將職能相近甚至職能交叉的機(jī)構(gòu)整合，合并為一個(gè)新的統(tǒng)一的大部門，以減少職責(zé)重疊和交叉，降低協(xié)調(diào)成本。但機(jī)構(gòu)整合本身并不能從根本上解決職責(zé)分工不清的問題，部門合并只是將原來不同部門之間的矛盾轉(zhuǎn)到同一個(gè)大部門內(nèi)部，問題依然存在，只是表現(xiàn)為大部門內(nèi)部的職責(zé)分工不明。內(nèi)部的協(xié)同合作依然存在障礙。

(二)部門間合作意識(shí)不足，缺乏協(xié)同理念

由于不同部門在履行職責(zé)的過程中有各自的利益訴求，往往從部門自身利益出發(fā)做出決策，追求部門利益，缺乏大局觀念，導(dǎo)致各自為政的部門主義普遍存在，部門間協(xié)同合作時(shí)障礙較多，主動(dòng)合作的意識(shí)不足，對(duì)協(xié)同合作的重要性認(rèn)識(shí)不足。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)的組織文化建設(shè)中，普遍對(duì)部門間合作重視不足，沒有形成作為一個(gè)整體的政府概念，缺乏協(xié)同理念。這使得政府工作人員往往對(duì)跨部門協(xié)同的積極性不高。

(三)跨部門協(xié)同的形式隨意性較大，協(xié)同機(jī)制運(yùn)行不暢

目前，政府部門間協(xié)同合作的主要形式是各種領(lǐng)導(dǎo)小組或行動(dòng)小組等臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，其設(shè)立往往是為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件或某一階段的工作，設(shè)立的隨意性較大，沒有明確的法律法規(guī)依據(jù)，行動(dòng)缺乏硬性約束機(jī)制，各部門合作的主動(dòng)性往往不足；同時(shí)，這種臨時(shí)小組內(nèi)部經(jīng)常存在信息溝通不暢以及從本部門利益出發(fā)的觀念和工作方式等問題，臨時(shí)機(jī)構(gòu)成員的行動(dòng)表現(xiàn)也不納入本部門的考核范圍，這些都影響實(shí)際合作的效果。

(四)跨部門協(xié)同制度建設(shè)滯后

長期以來，我國都沒有建立部門間協(xié)同合作的長效機(jī)制，沒有將部門間合作常態(tài)化，跨部門協(xié)同的實(shí)施主要依據(jù)問題的大小及領(lǐng)導(dǎo)的重視程度來定，缺乏規(guī)范化的制度保障，對(duì)于跨部門協(xié)同中各部門的職責(zé)權(quán)限規(guī)定也較少，更缺乏專門的法律依據(jù)，不同政府部門之間的協(xié)調(diào)與合作只能依靠行政手段，約束力和強(qiáng)制力都不足。同時(shí)，也缺乏對(duì)跨部門協(xié)同的績(jī)效考核及相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，這也降低了跨部門合作的積極性和主動(dòng)性。

有效化解這些難題，才能使部門間協(xié)同合作順利實(shí)施，更好地解決超出單一部門能力和權(quán)限的復(fù)雜問題。我國在跨部門協(xié)同的理論和實(shí)踐上都處于探索階段，學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。美國是跨部門協(xié)同機(jī)制有效運(yùn)作的國家之一，研究美國經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)作機(jī)制對(duì)中國的實(shí)踐具有啟示意義。海洋事務(wù)是最需要跨部門協(xié)同的領(lǐng)域之一，由于海洋的整體性及海水的流動(dòng)性，海洋事務(wù)往往涉及多個(gè)部門、甚至多個(gè)領(lǐng)域和多個(gè)地區(qū)，因此，海事機(jī)構(gòu)之間的跨部門協(xié)同尤為重要。美國海事機(jī)構(gòu)的跨部門協(xié)同機(jī)制是其海洋事業(yè)發(fā)展的重要保障，分析其內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制將有利于我國學(xué)習(xí)和借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)。本文從結(jié)構(gòu)性和程序性兩個(gè)方面分析其有效運(yùn)作的內(nèi)在因素。

二、美國海事機(jī)構(gòu)跨部門協(xié)同的結(jié)構(gòu)性機(jī)制

美國《政府部門間海洋政策特別工作組最終報(bào)告》中提到：任何一個(gè)單一的機(jī)構(gòu)都無法成功地解決復(fù)雜及不斷變化的海洋、海岸和五大湖區(qū)的問題。成功的管理要求有一個(gè)有效的治理結(jié)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)應(yīng)具有持續(xù)的領(lǐng)導(dǎo)力及廣泛的機(jī)構(gòu)間協(xié)同，以有效管理這些海洋資源的使用。*Final Recommendations of The Interagency Ocean Policy Task Force,p.4.http://www.whitehouse.gov/files/documents/OPTF_FinalRecs.pdf.

(一)海洋綜合管理機(jī)構(gòu)——國家海洋委員會(huì)成立

美國的涉海管理部門包括國防部、內(nèi)政部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部、商業(yè)部、勞工部、交通部、能源部、國土安全部、環(huán)境保護(hù)署、管理與預(yù)算署、航天航空局、國家信息署、科學(xué)技術(shù)政策署和國家科學(xué)基金會(huì)等。這些部門都有各自的職責(zé)分工，但也時(shí)常會(huì)出現(xiàn)交叉和重復(fù)。總統(tǒng)行政辦公室內(nèi)就有三個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)與海洋有關(guān)部門的協(xié)調(diào)，分別是白宮科技政策辦公室(The White House Office of Science and Technology Policy)、環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)和國家安全委員會(huì)。白宮科技政策辦公室通過國家科技委員會(huì)負(fù)責(zé)聯(lián)邦政府科技政策的協(xié)調(diào)，并下設(shè)海洋問題聯(lián)合分委員會(huì)(The White House Office of Science and Technology Policy Joint Committee on Ocean)負(fù)責(zé)海洋科學(xué)與技術(shù)政策的協(xié)調(diào)；環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府管轄范圍內(nèi)的環(huán)境問題及其有關(guān)海洋問題；國家安全委員會(huì)則通過其全球環(huán)境政策協(xié)調(diào)委員會(huì)負(fù)責(zé)國際海洋問題的協(xié)調(diào)。*夏立平、蘇平：《美國海洋管理制度研究——兼析奧巴馬政府的海洋政策》，《美國研究》，2011年第4期。

由于政府職能部門和區(qū)域及地方政府的管理職責(zé)重復(fù)，導(dǎo)致職責(zé)不夠清晰，職權(quán)存在交叉，而各部門及各層級(jí)政府的利益取向不同，使得多個(gè)海洋管理主體之間各自為政，彼此協(xié)調(diào)不暢，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋有機(jī)體的統(tǒng)一管理，損害了美國海洋事業(yè)的整體發(fā)展。

因此，為加強(qiáng)聯(lián)邦政府高層對(duì)海洋政策實(shí)施及海洋綜合管理的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)，美國開展了新的海洋體制建設(shè)。2004年12月，美國總統(tǒng)小布什簽署行政命令，成立了內(nèi)閣級(jí)的海洋政策委員會(huì)(The United States Committee on Ocean Policy)，任命白宮環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)負(fù)責(zé)人擔(dān)任海洋政策委員會(huì)主席。2010年7月，奧巴馬政府頒布《政府部門間海洋政策特別工作組最終報(bào)告》，對(duì)海洋政策委員會(huì)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行整合，成立國家海洋委員會(huì)(National Ocean Council，NOA)，以發(fā)揮實(shí)現(xiàn)更高水平的管理，更強(qiáng)有力的指導(dǎo)作用，加強(qiáng)海洋管理中各有關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)，強(qiáng)化決策和爭(zhēng)端解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全新的，更高水平的管理。

(二)國家海洋委員會(huì)的成員組成及職責(zé)。

美國國家海洋委員會(huì)的成員包括：國務(wù)卿、國防部長、內(nèi)政部長、農(nóng)業(yè)部長、商業(yè)部長、交通部長、能源部長、國土安全部長、總檢察長、國家環(huán)保署署長、環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)主席、管理及預(yù)算辦公室主任、國家航天與航空管理局局長、國家情報(bào)局局長、科學(xué)與技術(shù)政策辦公室主任、國家科學(xué)基金會(huì)主任、聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會(huì)主席、參謀長聯(lián)席會(huì)議主席、總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、總統(tǒng)國土安全和防恐助理、總統(tǒng)能源政策助理、總統(tǒng)能源和氣候變化助理、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)政策助理、副總統(tǒng)指定的一名聯(lián)邦政府職員、國家海洋與大氣管理局局長，以及聯(lián)合主席可能隨時(shí)指派的其他的諸如此類的美國政府的高級(jí)官員及雇員等。

國家海洋委員會(huì)的主要職能是：全面負(fù)責(zé)實(shí)施《國家海洋政策》，并就實(shí)施過程中產(chǎn)生的問題向總統(tǒng)提出建議；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府部際間的海洋事務(wù)，為進(jìn)一步貫徹《國家海洋政策》制定全國戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃；負(fù)責(zé)沿海和海洋空間規(guī)劃的組織和實(shí)施；協(xié)助行政管理與預(yù)算局編制全國年度海洋預(yù)算；負(fù)責(zé)國際海洋問題的協(xié)調(diào)。

國家海洋委員會(huì)的具體職責(zé)分為兩個(gè)層次：

第一層次的職責(zé)，也是部門首長級(jí)職責(zé)，是國家海洋委員會(huì)擔(dān)負(fù)執(zhí)行美國國家海洋政策的整體責(zé)任，具體包括：(1)定期更新和制定國家優(yōu)先目標(biāo)；(2)審查并給出國家政策執(zhí)行目標(biāo)的年度指示，這些目標(biāo)建立在行政優(yōu)先權(quán)及副級(jí)建議的基礎(chǔ)上；(3)為爭(zhēng)端解決及副級(jí)無法解決的問題的決策制定提供平臺(tái)。NOC一年至少要召開兩次會(huì)議，但聯(lián)合主席可以為爭(zhēng)端解決或其他問題組織召開額外的會(huì)議。

第二層次的職責(zé)，也是部門副職的職責(zé)，包括：(1)確保國家政策執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；(2)確保海岸及海洋空間規(guī)劃的執(zhí)行；(3)給予部門間海洋資源管理政策委員會(huì)(Oceanic Resources Management-Interagency Policy Committee,ORM-IPC)和部門間海洋科技政策委員會(huì)(Oceanic Science and Technology-Interagency Policy Committee,OST-IPC)行政優(yōu)先權(quán)；(4)確保ORM-IPC和OST-IPC的活動(dòng)及相關(guān)行為與政府政策相一致；(5)與國家安全委員會(huì)(NSC)、國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(NEC)、能源和氣候變化政策辦公室(OECC)以及其他合適的部門協(xié)同合作；(6)向其咨詢機(jī)構(gòu)提供指導(dǎo)和反饋，并且接收來自外部的意見和建議；(7)協(xié)助解決爭(zhēng)端和制定決策，如果做不到，就將問題上報(bào)到第一層級(jí)。該層級(jí)還將承擔(dān)國家海洋研究領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)(NORLC)的法定職責(zé)。

(三)國家海洋委員會(huì)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

為推進(jìn)工作，國家海洋委員會(huì)下設(shè)以下機(jī)構(gòu)：

指導(dǎo)委員會(huì)(Steering Committee)：指導(dǎo)委員會(huì)是確保國家海洋委員會(huì)在優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域綜合協(xié)調(diào)的重要平臺(tái)。成員包括來自科學(xué)與技術(shù)政策辦公室(OSTP)和環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)(CEQ)的代表、部門間海洋資源管理政策委員會(huì)(ORM-IPC)和部門間海洋科技政策委員會(huì)(OST-IPC)主席，以及國家海洋委員會(huì)辦公室主任。該指導(dǎo)委員會(huì)至少每?jī)蓚€(gè)月舉行一次會(huì)議，與國家安全委員會(huì)、國家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)等部門磋商，確保獲得它們的支持。

治理協(xié)調(diào)委員會(huì)(Governance Coordinating Committee)：治理協(xié)調(diào)委員會(huì)包括來自美國18個(gè)州、地方和部落的代表，他們擔(dān)任跨轄區(qū)海洋政策問題的協(xié)調(diào)者。GCC成員擁有關(guān)于州、地方和部落政策問題的多樣化的經(jīng)驗(yàn)，是國家海洋委員會(huì)的重要組成部分。GCC成員任期兩年。

海洋研究咨詢小組(Ocean Research Advisory Panel)：海洋研究咨詢小組(ORAP)成立，是為向國家海洋研究領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)(NORLC)提供咨詢服務(wù)。國家海洋委員會(huì)副級(jí)委員會(huì)(Deputy-level Committee)承擔(dān)了管理NORLC的法定職責(zé)。ORAP的成員來自美國國家科學(xué)院、州政府、學(xué)術(shù)界和海洋產(chǎn)業(yè)，代表了海洋科學(xué)、海洋政策，以及其他相關(guān)領(lǐng)域。ORAP是根據(jù)《聯(lián)邦咨詢委員會(huì)法》(the Federal Advisory Committee Act,FACA)成立的咨詢委員會(huì)，是FACA唯一特許的向所有海洋機(jī)構(gòu)提供咨詢的機(jī)構(gòu)。國家海洋政策行政命令第13547號(hào)指定ORAP向內(nèi)閣級(jí)別的國家海洋委員會(huì)“提供獨(dú)立的建議和指導(dǎo)”。

為了更好地貫徹實(shí)施美國的海洋管理政策，國家海洋委員會(huì)主席還協(xié)同國務(wù)卿以及其他涉海相關(guān)部門，加強(qiáng)與其他國家的海洋管理機(jī)構(gòu)，以及國際海事組織、國際海底管理局、國際捕鯨委員會(huì)、北極理事會(huì)等國際組織的合作。

圖1 美國國家海洋委員會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)圖

三、美國海事機(jī)構(gòu)跨部門協(xié)同的程序性機(jī)制

(一)簽訂合作協(xié)議建立部門間協(xié)同關(guān)系

簽訂部門間合作協(xié)議是美國海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)合作的重要途徑。合作協(xié)議通常都詳細(xì)介紹了協(xié)同合作的背景、目的和意義，并對(duì)合作細(xì)節(jié)做具體規(guī)定。

2013年美國國家海洋與大氣管理局(以下稱NOAA)與美國海岸警衛(wèi)隊(duì)(以下稱USCG)首次發(fā)布了兩個(gè)機(jī)構(gòu)的合作戰(zhàn)略《美國海岸警衛(wèi)隊(duì)與國家海洋與大氣管理局海事合作戰(zhàn)略》(United States Coast Guard and National Oceanic and Atmospheric Administration Cooperative Maritime Strategy,以下簡(jiǎn)稱《戰(zhàn)略》)。

《戰(zhàn)略》概述了兩個(gè)機(jī)構(gòu)未來十年在海洋領(lǐng)域的共同目標(biāo)，規(guī)定了兩個(gè)機(jī)構(gòu)正式的伙伴關(guān)系。其要點(diǎn)包括：(1)推動(dòng)一個(gè)安全的、可持續(xù)的海洋環(huán)境。培育一個(gè)安全、可靠、高效和環(huán)保的海運(yùn)系統(tǒng)；USCG和NOAA協(xié)同執(zhí)法，促進(jìn)海洋生物資源的可持續(xù)發(fā)展和管理；協(xié)同預(yù)備、響應(yīng)事后災(zāi)難和緊急事件及恢復(fù)。(2)加強(qiáng)區(qū)域合作。包括墨西哥灣地區(qū)，北極地區(qū)及其他新興優(yōu)先區(qū)域。(3)培育科學(xué)、技術(shù)和青年教育方面的創(chuàng)新能力。包括培育新興技術(shù)的熟練與協(xié)作能力；協(xié)調(diào)活動(dòng)與資源；加強(qiáng)信息互享；加強(qiáng)青年教育中的科學(xué)、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)(STEM)。同時(shí)，兩個(gè)機(jī)構(gòu)達(dá)成一致：隨著時(shí)間的推移，該戰(zhàn)略保持靈活，以適應(yīng)不斷變化的需求和不斷出現(xiàn)的新的研究。

除了以上三個(gè)戰(zhàn)略重點(diǎn)，還有許多其他因素確保合作的長期成功，包括：實(shí)施國家海洋政策；加入海洋法公約；建立有效的伙伴關(guān)系；充分利用行政和培訓(xùn)的效率以及規(guī)劃適應(yīng)氣候變化的影響。

(二)制定統(tǒng)一的行動(dòng)規(guī)則，為協(xié)同合作提供依據(jù)

美國在20世紀(jì)90年代便已認(rèn)識(shí)到聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間合作的重要性，建立了較為完善的聯(lián)邦響應(yīng)體系。通過將不同部門作為一個(gè)整體納入響應(yīng)框架之內(nèi)，各機(jī)構(gòu)能夠根據(jù)自身職責(zé)和框架規(guī)定發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，同時(shí)與其他機(jī)構(gòu)互為補(bǔ)充和協(xié)助。為應(yīng)對(duì)緊急事件，尤其往往涉及更多的部門的海洋領(lǐng)域緊急事件，美國聯(lián)邦政府的國家應(yīng)急預(yù)案自1992年以來多次修訂。

1992年的《聯(lián)邦響應(yīng)預(yù)案》(Federal Response Plan,FRP)。1988年美國國會(huì)通過《羅伯特·T·斯塔夫?yàn)?zāi)難恢復(fù)與緊急救助法》。作為執(zhí)行該法案的一項(xiàng)具體舉措，聯(lián)邦政府發(fā)布了FRP。其目的是在出現(xiàn)超出地方政府應(yīng)對(duì)能力的巨災(zāi)時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)聯(lián)邦政府的響應(yīng)機(jī)制予以幫助。FRP描述了相關(guān)政策、預(yù)案編制原則，應(yīng)急操作方式、27個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的職責(zé)等。之所以只規(guī)定聯(lián)邦層面的響應(yīng)，是由美國的聯(lián)邦制政體和突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的分層響應(yīng)原則(即首先是地方政府的響應(yīng)，需要時(shí)，自下而上地請(qǐng)求擴(kuò)大應(yīng)急響應(yīng))所決定的。該預(yù)案在1999年修訂。

2004年的《全國響應(yīng)預(yù)案》(National Response Plan,NRP)。“9·11恐怖襲擊”事件之后，美國各級(jí)政府對(duì)于加強(qiáng)全國“共同應(yīng)對(duì)”形成了新的共識(shí)。2003年，國土安全部的成立是應(yīng)急管理體制的重大改革。2004年根據(jù)《第5號(hào)國土安全政策令》，國土安全部推出了《全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)》(National Incident Management system)，規(guī)定了全國統(tǒng)一的突發(fā)事件指揮系統(tǒng)、多機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)系統(tǒng)和公共信息管理系統(tǒng)。這是規(guī)范應(yīng)急管理機(jī)制的重要舉措。正是在這樣的更為集中的體制和更為規(guī)范的機(jī)制前提下，NRP這一引領(lǐng)全國響應(yīng)工作的預(yù)案得以出臺(tái)。NRP合并了此前的FRP和其他以聯(lián)邦政府名義發(fā)布的專項(xiàng)預(yù)案，成為覆蓋全危險(xiǎn)要素(所有突發(fā)事件)、多專業(yè)(消防、警察、醫(yī)療急救等各有關(guān)職能)、各層級(jí)(各級(jí)政府、私營和非盈利組織、社區(qū))的統(tǒng)一、全面的應(yīng)急響應(yīng)計(jì)劃。當(dāng)然，它也重點(diǎn)規(guī)定了聯(lián)邦政府的響應(yīng)機(jī)制。

2008年的《全國響應(yīng)框架》(National Response Framework，NRF)。2005年卡特里娜颶風(fēng)中美國因救災(zāi)不力損失嚴(yán)重，2006年，為了體現(xiàn)本次救災(zāi)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，聯(lián)邦政府修訂了NRP。盡管如此，人們對(duì)它的意見依然不絕于耳，主要的問題集中在兩點(diǎn)：一是預(yù)案中對(duì)于多部門協(xié)調(diào)的職責(zé)規(guī)定仍然不夠清晰；二是該預(yù)案中許多規(guī)定是在平時(shí)就需要遵從的，很難確定何時(shí)“啟動(dòng)”它。于是，在2008年聯(lián)邦政府將該預(yù)案修訂為NRF。從“預(yù)案”到“框架”，發(fā)生了根本性的變化。在職能上，“框架”的定位既涵蓋“預(yù)案”、也高于“預(yù)案”。“框架”重在描述國家對(duì)于響應(yīng)活動(dòng)的框架性安排，如全國上下主要角色的職能、開展聯(lián)合行動(dòng)時(shí)的工作結(jié)構(gòu)、國家對(duì)于計(jì)劃制度的安排等。因此，“框架”從整體上講，不再需要啟動(dòng)，它一直都在發(fā)揮作用。*李雪峰：《美國國家應(yīng)急預(yù)案體系建構(gòu)及其啟示》，《中國應(yīng)急管理》，2012年第7期。

2011年新框架和新預(yù)案體系。NRF頒布后，成為全國應(yīng)急響應(yīng)和預(yù)案體系建設(shè)的政策指導(dǎo)性文件。2011年以來，這一文件又受到政府新一輪對(duì)應(yīng)急管理戰(zhàn)略與政策反思的影響。在總結(jié)以往應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，美國總統(tǒng)奧巴馬發(fā)布了《第8號(hào)總統(tǒng)政策令》，強(qiáng)調(diào)了應(yīng)急準(zhǔn)備工作的重要性，指出應(yīng)急準(zhǔn)備要全面覆蓋預(yù)防、緩解、保護(hù)、響應(yīng)、恢復(fù)5個(gè)領(lǐng)域。其中，“預(yù)防”專指預(yù)防恐怖主義事件：“緩解”和“保護(hù)”相當(dāng)于我們的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段：“響應(yīng)”相當(dāng)于我們的監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急救援與處置兩個(gè)階段：“恢復(fù)”相當(dāng)于我們的事后恢復(fù)與重建階段。按照這一政策令，國土安全部組織人員起草了名為《全國準(zhǔn)備目標(biāo)》的全國應(yīng)急管理戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)全國應(yīng)急管理工作以提高覆蓋5個(gè)領(lǐng)域的31項(xiàng)應(yīng)急管理核心能力為中心。為適應(yīng)這一變化，美國政府計(jì)劃在2012年出臺(tái)一系列“框架”和“預(yù)案”：一是5個(gè)框架：《全國災(zāi)害預(yù)防框架》、《全國保護(hù)框架》、《全國災(zāi)難緩解框架》、《全國響應(yīng)框架》、《全國災(zāi)后恢復(fù)框架》。二是5個(gè)跨部門行動(dòng)預(yù)案。對(duì)應(yīng)于每一個(gè)《框架》，聯(lián)邦政府制定了一個(gè)跨部門的操作預(yù)案或者方案，以便按照《框架》要求落實(shí)相關(guān)的聯(lián)邦政府各部門的協(xié)調(diào)行動(dòng)。*李雪峰：《美國國家應(yīng)急預(yù)案體系建構(gòu)及其啟示》，《中國應(yīng)急管理》，2012年第7期。

(三)明確規(guī)定協(xié)同合作原則，統(tǒng)一協(xié)同合作指導(dǎo)思想

美國應(yīng)急反應(yīng)框架規(guī)定了應(yīng)急反應(yīng)的五項(xiàng)原則：

建立合作伙伴關(guān)系。緊急響應(yīng)行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)者必須通過制定共同的目標(biāo)加強(qiáng)協(xié)調(diào)能力，明確表示并積極支持加入合作伙伴關(guān)系，確保任何政府不因危機(jī)而癱瘓。聯(lián)邦、州、部落和地方各級(jí)政府的相互支持有利于共同制定應(yīng)急預(yù)案，必要時(shí)共同做出應(yīng)急反應(yīng)。建立合作伙伴關(guān)系要求所有合作伙伴在應(yīng)急框架下互相通報(bào)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)工作及快速反應(yīng)情況。

分層應(yīng)對(duì)。大部分緊急事件的開始和結(jié)束都在基層地區(qū)，并由基層處理。因此，要求基層機(jī)構(gòu)統(tǒng)一響應(yīng)。最基層的政府必須對(duì)突發(fā)事件做出反應(yīng)，必要時(shí)可請(qǐng)求外部援助。許多突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，需要當(dāng)?shù)卣⒎钦M織和私營機(jī)構(gòu)作出統(tǒng)一反應(yīng)；部分突發(fā)事件需要鄰區(qū)或鄰州的外部支持；少數(shù)突發(fā)事件需要聯(lián)邦政府的支持。各級(jí)政府、機(jī)構(gòu)、組織都要做好應(yīng)急反應(yīng)準(zhǔn)備，預(yù)備可能需要的資源。

可擴(kuò)展、靈活和適應(yīng)力強(qiáng)的行動(dòng)能力。突發(fā)事件的規(guī)模、范圍和復(fù)雜性不斷變化，應(yīng)急反應(yīng)必須適時(shí)調(diào)整，資源的數(shù)量、類型和來源必須適應(yīng)形勢(shì)變化的需要。在每一個(gè)應(yīng)急反應(yīng)過程中，由于需求不斷變化，應(yīng)急反應(yīng)人員必須保持敏捷性和適應(yīng)性。

統(tǒng)一指揮下的統(tǒng)一行動(dòng)。有效的統(tǒng)一指揮是應(yīng)急反應(yīng)活動(dòng)不可缺少的，需要每一個(gè)參與的組織對(duì)自己所扮演的角色和職責(zé)有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)。成功的應(yīng)急反應(yīng)要求統(tǒng)一行動(dòng)，這不妨礙各參與組織的指揮鏈，反而有利于各轄區(qū)追求共同目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)高效協(xié)調(diào)。運(yùn)用突發(fā)事件指揮系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)跨轄區(qū)、跨機(jī)構(gòu)管理突發(fā)事件的重要環(huán)節(jié)。統(tǒng)一指揮可以為負(fù)有不同應(yīng)急管理權(quán)責(zé)的機(jī)構(gòu)提供聯(lián)合支持，每個(gè)參與機(jī)構(gòu)保持自己的權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)。軍隊(duì)不遵從突發(fā)事件指揮官的指揮，也不在突發(fā)事件指揮框架的統(tǒng)一指揮下行動(dòng)。

常備不懈。有效的應(yīng)急反應(yīng)，必須認(rèn)清危險(xiǎn)，常備不懈。國家的應(yīng)急反應(yīng)依賴于個(gè)人、家庭、社區(qū)、地方政府、部落政府、州政府和聯(lián)邦政府等的行動(dòng)能力。積極應(yīng)對(duì)，是應(yīng)對(duì)迅速擴(kuò)大或復(fù)雜突發(fā)事件必不可少的態(tài)度。為拯救生命、保護(hù)財(cái)產(chǎn)和環(huán)境，要求現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急反應(yīng)人員采取果斷行動(dòng)。雖然風(fēng)險(xiǎn)不可避免，但應(yīng)急先遣隊(duì)可以通過相關(guān)培訓(xùn)和預(yù)案演練有效地預(yù)測(cè)并應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)。獨(dú)立指揮或統(tǒng)一指揮，是保證居民、應(yīng)急先遣隊(duì)和其他參與應(yīng)急反應(yīng)人員安全的根本，也是確保衛(wèi)生和安全措施到位的根本。突發(fā)事件指揮官必須確保每一事件都指定一個(gè)受過良好訓(xùn)練并配備良好裝備的安全官員負(fù)責(zé)，分析判斷災(zāi)難和危險(xiǎn)情況，評(píng)估應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)效果，實(shí)施有效的應(yīng)急預(yù)案。*National Response Framework,second edition,May 2013,Homeland Security.http://www.fema.gov/media-library-data/20130726-1914-25045-1246/final_national_response_framework_20130501.pdf.

(四)明確并細(xì)化分工與職責(zé)，保障執(zhí)行順暢

為保障聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間協(xié)同合作的順利進(jìn)行，美國聯(lián)邦政府通過應(yīng)急支持工作小組(Emergency Support Functions，ESF)在戰(zhàn)略層面保障各部門響應(yīng)的協(xié)調(diào)。應(yīng)急支持工作小組由政府與私人部門等實(shí)體組成，人員分別為來自聯(lián)邦政府部門以及私人部門的專家，負(fù)責(zé)提供救災(zāi)支持、資源和服務(wù)。建立應(yīng)急支持工作小組的目的是把原先分散在各個(gè)不同部門內(nèi)的資源集中起來利用，包括物力資源和人力資源，而且這種組織形式可由適當(dāng)?shù)穆?lián)邦機(jī)構(gòu)掌握使用。*The Federal Response to Hurricane Katrina:Lessons Learned,February 2006,p.15.http://www.uscg.mil/history/katrina/docs/KatrinaLessonsLearnedWHreport.pdf.表1為承擔(dān)不同任務(wù)的應(yīng)急支持工作小組的具體組成以及該小組的主要責(zé)任機(jī)構(gòu)及支持機(jī)構(gòu)情況：

表1 應(yīng)急支持工作小組的具體組成以及其主要責(zé)任機(jī)構(gòu)及支持機(jī)構(gòu)情況

(表格來源：作者資料整合，The Federal Response to Hurricane Katrina:Lessons Learned,February 2006,p.15.*The Federal Response to Hurricane Katrina:Lessons Learned,February 2006,p.15.http://www.uscg.mil/history/katrina/docs/KatrinaLessonsLearnedWHreport.pdf.The Federal Response to Hurricane Katrina:Lessons Learned,February 2006,pp.34-35。*A Failure of Initiative:Final Report of the Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina,US House Representatives.http://orise.orau.gov/csepp/documents/planning/evacuation-documents/federal-reports/mainreport.pdf.)

四、對(duì)中國的啟示

美國的經(jīng)驗(yàn)表明，有效跨部門協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建需要綜合運(yùn)用結(jié)構(gòu)性和程序性等機(jī)制，既需要外在的組織結(jié)構(gòu)保障，搭建一個(gè)整體的行動(dòng)平臺(tái)，又需要內(nèi)部程序的支持，制定統(tǒng)一的規(guī)則和行動(dòng)依據(jù)，并明確各自職責(zé)權(quán)限。

我國的跨部門協(xié)同實(shí)踐中也存在諸多問題。以海事機(jī)構(gòu)為例，當(dāng)前我國正處于海洋事業(yè)發(fā)展的重要?dú)v史時(shí)期，加快改進(jìn)和完善海事管理體制對(duì)于推動(dòng)我國海洋事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。2013年國務(wù)院重新組建國家海洋局，以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。至此，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，終結(jié)了海洋領(lǐng)域一直以來的多部門共同執(zhí)法的“五龍鬧海”(即國家海洋局的中國海監(jiān)、公安部的邊防海警、農(nóng)業(yè)部的中國漁政、交通部的中國海事局、海關(guān)總署的海上緝私警察五支隊(duì)伍共同履行海上執(zhí)法職能)的局面。但機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一和重組并不必然帶來組織內(nèi)部協(xié)同合作的自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。有效的整合，不僅需要合理的組織結(jié)構(gòu)提供協(xié)同平臺(tái)，也需要合理運(yùn)作程序的制度支撐，需要制度規(guī)則的細(xì)致保障。美國海事機(jī)構(gòu)跨部門協(xié)同的經(jīng)驗(yàn)值得中國學(xué)習(xí)和借鑒：

(一)建立良好的組織結(jié)構(gòu)，為部門協(xié)同提供便利

拉塞爾·林登在其無縫隙政府的主張中認(rèn)為，“如果現(xiàn)在的工作設(shè)計(jì)是一種笨拙的方式，將笨拙自動(dòng)化是沒有成果的。即便有，只會(huì)使事情更糟，因?yàn)橐袁F(xiàn)在的方式投入資源，不過是耽擱時(shí)間，使管理者觀望不前。”*[美]拉塞爾·林登：《無縫隙政府：公共部門再造指南》，汪大海、吳群芳等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第99頁。因此，有良好的組織結(jié)構(gòu)才能保證后續(xù)努力產(chǎn)生期望的結(jié)果，使資源有效利用。美國海事管理系統(tǒng)首先搭建合理的組織架構(gòu)，為部門協(xié)同提供便利條件。美國有不同的海事管理機(jī)構(gòu)，更有負(fù)責(zé)各部門協(xié)調(diào)的國家海洋委員會(huì)，各海事機(jī)構(gòu)和職責(zé)功能在國家海洋委員會(huì)的框架之下實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)和合作。

(二)結(jié)果導(dǎo)向的組織與制度設(shè)計(jì)

結(jié)果導(dǎo)向即圍繞結(jié)果進(jìn)行設(shè)計(jì)，把后階段的信息反饋到前階段，便于掌握整個(gè)過程。海事管理是一個(gè)涉及到多部門多層級(jí)的過程，其最終目標(biāo)是促進(jìn)海洋事業(yè)的整體發(fā)展，維護(hù)國家海洋利益，這一過程需要多部門進(jìn)行協(xié)同合作，結(jié)成伙伴關(guān)系。美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)之間簽訂部門合作協(xié)議，其共同目標(biāo)都是促進(jìn)美國海事管理的發(fā)展，推動(dòng)美國海洋事業(yè)的發(fā)展，圍繞這一共同目標(biāo)，部門間合作協(xié)議的內(nèi)容及合作框架的結(jié)構(gòu)均有共同指向，減少了不必要的分歧和矛盾，對(duì)于部門協(xié)同合作的順利實(shí)現(xiàn)具有重要意義。

(三)以細(xì)節(jié)規(guī)定提高制度的可操作性

制度界定并限制了人們的選擇集合，降低了人們互動(dòng)中的不確定性。制度內(nèi)容的詳細(xì)程度影響著其約束力。因此，制度的細(xì)化尤為重要，增加制度的細(xì)節(jié)規(guī)定，有利于提高制度的可操作性，減少行動(dòng)中的不確定性與隨意性。美國海事管理中為實(shí)現(xiàn)部門協(xié)同，制定了一系列的涉海政策及規(guī)定等，詳細(xì)規(guī)定了部門間協(xié)調(diào)合作的具體措施。如在《美國國家海洋與大氣管理局與美國海岸警衛(wèi)隊(duì)?wèi)?zhàn)略合作協(xié)議》中，詳細(xì)規(guī)定了合作的具體事項(xiàng)及雙方機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)，包括在不同區(qū)域兩個(gè)機(jī)構(gòu)合作的不同內(nèi)容與方式，在緊急事件的協(xié)同預(yù)備、響應(yīng)及災(zāi)后恢復(fù)中的不同做法等。這些規(guī)定的細(xì)化，使各部門及其成員在具體實(shí)踐中有明確的行動(dòng)指向，提高了行動(dòng)的準(zhǔn)確性和行動(dòng)效率。同時(shí)，各項(xiàng)協(xié)同合作均有明確依據(jù)，將共同目標(biāo)固定化、明確化，也增強(qiáng)了合作方之間的凝聚力，對(duì)于協(xié)同政策的落實(shí)具有積極的促進(jìn)作用。□

(責(zé)任編輯：石洪斌)

2016-11-15

姜佳瑩，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，國情研究院助理研究員，研究方向?yàn)閲抑卫怼l(fā)展規(guī)劃與智庫建設(shè)。

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