浙江省畜禽糞便資源化利用調查

文│李冉 張燦強（農業部農村經濟研究中心）

浙江省畜禽糞便資源化利用調查

文│李冉 張燦強（農業部農村經濟研究中心）

近幾年來，國家越來越重視農業的可持續發展，提出“一控兩減三基本”，畜禽糞便資源化利用是其中重要的組成部分。特別是2014年，《畜禽規模養殖污染防治條例》（以下簡稱《條例》）正式出臺實施，各地對畜禽養殖污染防治工作高度重視。浙江省作為我國經濟發達地區之一，近些年來隨著經濟發展水平的不斷提高，畜牧業生產發展與環境保護的矛盾愈加突出，其在畜禽糞便資源化利用方面做了許多有益探索，走在了全國前列，其經驗值得研究借鑒。

一、基于養殖排放特點，制定治理思路

畜禽養殖排放具有與工業點源污染相比不同的排放特征和經濟屬性，具有點源與面源并存、養殖廢棄物可利用性及利用過程物質循環鏈條長等特點。由于其獨有的排放特征和經濟屬性，需要根據農業生態學和生態經濟學原理，遵循客觀規律開展污染治理。多年來，浙江省不斷探索嘗試，在充分尊重畜禽養殖排放特征和經濟屬性的基礎上，結合其種植業和養殖業發展的現狀采取以下治理思路。

1.針對養殖排放，完善相關法律法規標準。自2002年國家出臺《畜禽養殖污染防治管理辦法》以來，浙江省陸續出臺多項法律法規標準，除了一系列發展生態循環農業的相關文件中，包含了畜禽污染防治內容外，省政府還專門就該主題發布了許多法規及標準。2002年，發布《關于加強畜禽養殖業污染防治工作的通知》，通知重點關注禁養區的劃分，要求各地在2003年6月前完成劃分；規定新建、改建、擴建畜禽養殖場必須實行“三同時”制度和環境影響評價制度。2005年，出臺《浙江省畜禽養殖業排放標準》，明確規定了各品種“規模養殖場”的數量定義，該地方標準是浙江省未來一系列政策和執法的基礎依據。

2010年，發布《關于進一步深化畜禽養殖污染防治加快生態畜牧業發展的若干意見》，強調各級農業部門要依據當地生態環境狀況、水環境容量、環境承載力來編制生態畜牧業發展規劃；建立了畜禽養殖污染物排放總量控制制度，對未來兩年畜禽養殖污染排放總量設定了具體目標；對養殖業污染排放環境監管做出了具體安排。2010年，發布《浙江省生豬養殖業環境準入標準》，針對存欄200頭以上的規模生豬養殖，在新建、擴建、改建中的選址規劃、污染設施工藝與裝備、種養結合消納用地配比、廢棄物利用指標、污染物排放控制指標等，做了詳細的規定。2010年發布《關于促進商品有機肥生產與應用的意見》，明確將扶持有機肥產業作為畜禽污染防治和發展生態循環農業的重要組成部分，并提出了扶持思路。

2.根據環境容量，科學規劃區域種養布局。為了促進畜牧業生產布局調整，2013年，省農業廳與環保廳聯合制定發布《浙江省畜牧業區域布局調整優化方案》，來推動種養布局的調整，具體思路體現在：

一是按照環境承載量，設定本地區畜禽養殖總量和排放總量指標，要求浙江省各級政府根據當地農業廢棄物處理能力和環境承載能力，合理確定畜牧業養殖規模。

二是科學規劃布局，實現種養產業和諧發展。浙江省結合農業“兩區”建設（糧食生產功能區、現代農業園區）的推進，統籌規劃種植業和養殖業，科學測算落實養殖業生態消納用地，使得畜牧業產生的廢棄物能夠就近為種植業所消納，在一定經濟范圍內實現資源化綜合利用，實現發展畜牧業、保障糧食安全、環境保護的多贏。

三是根據自然資源特點，因地制宜推進畜禽養殖業區域布局調整。對丘陵山地資源豐富的寧波、溫州、臺州、麗水等宜養區域，提高豬肉自給率，加快建設一批畜禽排泄物得到充分利用、規模適度的生態養殖場；對嘉興、衢州等養殖過載區域，分別調減生豬總量45%和15%；對杭州、湖州、紹興等養殖總量較平衡區域，重點完善資源化利用設施，全面提升產業層次。

3.確立治理重點，根據實際分步有序推進。浙江省對畜禽規模養殖場的整治重點經歷由寬到嚴、由大到小的分步推進過程。以生豬養殖為例，2005年之前，其對“規模”養殖場的定義按照2001年出臺的國家標準執行，為折合生豬存欄500頭以上的養殖場；2005年開始，浙江省開展了“811”環境污染整治行動（“8”指的是浙江省八大水系，“11”是指全省11個設區市，也指浙江省政府劃定的區域性、結構性污染特別突出的11個省級環保重點監管區），同時正式出臺了該省自己的畜禽養殖業排放標準，該標準對“規模”的定義比國家標準更為嚴格，為折合生豬存欄200頭以上的養殖場；自2010年開始，由于2005年以來，全省存欄生豬200頭以上的7800個養殖場得到有效治理，整治的重點開始擴展到折合生豬存欄100頭以上的養殖場，同時提高了畜禽養殖業市場準入的規模標準，要求新建、改建、擴建養殖場必須折合存欄生豬200頭以上。

4.依據科學規律，建立三級物質循環體系。由于當前我國畜禽養殖排放主體與利用主體很大程度上不重合，同時，糞便資源化利用物質循環鏈條長且涉及養殖主體、種植主體、有機肥廠商等多個主體，使得要想充分資源化利用，需要在成本經濟可行的更大范圍內進行循環才能實現。遵循畜禽養殖排放特征和利用循環規律，浙江省基于科學種養規劃創新出糞便資源化利用的三級循環機制。鼓勵和支持養殖大戶、農民專業合作社、農業龍頭企業等主體進行農牧結合經營，依托自身農產品生產基地和家庭農場，通過種養結合、循環利用等模式，實現主體小循環；加強農牧對接、沼液利用、糞便收集處理相關節點建設，連接種養環節，實現區域中循環；以縣域為單位，結合現代農業園區、糧食生產功能區建設，統籌布局農業產業和配套服務設施，整體構建生態循環農業產業體系，實現縣域大循環。

5.培育適度規模、種養結合新型經營主體。糞便通過養殖主體自身進行消納利用，是最直接、有效、經濟的方式，此類種養結合主體在清潔生產技術應用、環保設施投資運營、樹立良好環保意識等方面都具有優勢。浙江省在推動糞便資源化利用過程中，依據適度規模、種養結合的原則，大力發展農林牧漁緊密結合的生態牧場和家庭農場。2010年出臺的《浙江省生豬養殖業環境準入指導意見》規定，新建、改建、擴建畜禽養殖場（小區）起始規模要求，達到折合生豬存欄200頭及以上（各品種養殖場按照《浙江省畜禽養殖業污染物排放標準》中規定折算成生豬存欄量）；對采取土地消納廢棄物的規模養殖主體的配備用地標準給出具體指導意見，每畝園地、旱地、水田每年可允許的最大生豬存欄數量，分別為7.5頭、6.5頭、5頭。

二、鼓勵社會資本參與，培育多種市場利用主體

自21世紀初以來，在農村戶用沼氣工程和大中型沼氣工程等政府補貼項目的大力支持下，依靠養殖者自身對糞便進行消納利用的排放主體利用模式，在我國得到了較快發展，取得了較好的成效，但排放主體利用模式有其自身的適用條件和優缺點，各地脫離實際情況進行推廣使得其在運行過程中暴露一些問題，例如，養殖主體在對排放物治理過程中技術資金人才缺乏、政府資金投資效率低、監管成本高等。浙江省充分結合當地資源稟賦和種養業發展情況，在繼續嚴格要求排放主體治理利用的基礎上，鼓勵第三方主體參與治理利用，引導社會資本參與，推動糞便資源化利用產業化發展。這些新興主體在糞便資源化利用中，主要承擔了連接種植業和養殖業主體之間的“橋梁”職能，各類利用模式有其適用的條件。

1.養殖糞便區域收集處理中心。

運營模式。養殖糞便區域處理中心一般以村為單位建設，約2萬～3萬頭生豬存欄規模配備建設一個收集處理中心，責任主體為村集體經濟組織。運營中實行“戶收、村聚、片處理”，即規模養殖戶負責在豬糞、豬尿進行干濕分離基礎上，將干糞儲存于自家的干糞堆積池存放（養殖戶自籌資金建造，按照每百頭存欄生豬3立方米投資建設），養殖戶無償提供干糞，區域糞便收集中心負責收集運輸干濕分離后的豬糞，并對其進行集中發酵處理，之后中心將制成的初級有機肥售賣給有機肥加工廠，加工廠可以用其為原料進一步制作成商品有機肥。

適用條件。區域范圍內養殖業總存欄達到一定規模（以生豬為例，存欄2萬頭以上），能夠提供足夠原料進行工業化生產；有機肥產業發展較為成熟，加工產業鏈較完整，有一定的有機肥市場需求規模；養殖主體由于缺乏足夠土地等原因，無法就地消納所產廢棄物；養殖主體具備能夠進行干濕分離的基本處理設施。

2.有機肥生產企業。

運營模式。有機肥生產企業由私人或由鎮政府負責建設運營，在政府劃定的范圍內（一般劃定為鎮）對規模養豬場（主要是年出欄1000頭以上豬場）產生的糞便進行集中處理。在規模養豬場應用“三改兩分”工藝，生產出固體糞便的基礎上，有機肥公司負責收集運輸糞便，以其為原料生產有機肥，按照政府核定的價格出售給全鎮種植果樹、蔬菜的種植大戶。

適用條件。區域范圍內養殖業達到一定規模；區域內種養業發展較為平衡，即總體上種植業能夠消納養殖業排放的廢棄物；有機肥市場發展較成熟；養殖主體規模化程度較高且分布較為集中，無法就地消納所產廢棄物；規模養殖主體具備較好的污染處理基礎設施。

3.沼渣沼液中介服務公司。

運營模式。沼渣沼液中介服務公司既有私營企業也有村鎮經營，其經營業務是在區域范圍內（服務半徑15公里左右）將種養主體連接起來，即將養殖主體通過厭氧發酵生產的多余的沼渣沼液，運送給蔬菜、果園、苗木等種植業主，公司業務收入來源于向沼渣沼液供給方的養殖者和需求方的種植業主，收取的服務費。

適用條件。該模式對種養主體基礎設施要求較高，養殖者具備較為完備的厭氧發酵、沼液貯存池等污染處理設施，能夠產生足夠的沼渣沼液并安全貯存，利用沼渣沼液的種植主體需配備沼液貯存池及灌溉管網等基礎設施，使得其利用沼渣沼液經濟可行且方便；區域總體種養業發展較為平衡，擁有足夠的蔬菜、瓜果、苗木等種植業，能夠消納養殖所產生的沼渣沼液。

三、當前存在的問題

浙江省畜禽養殖污染治理經過近十年的開展取得了一定成效，但仍然存在以下問題。

1.畜牧業生產布局有待進一步調整。多年來，我國農業生產發展在巨大需求壓力下形成了“重產量、輕環保”的傳統理念，各級政府農業部門在“生產多連增”的目標和激勵機制下，側重發展產糧大縣、畜牧大縣。浙江省目前的畜禽養殖布局是經過多年形成的，種植業和養殖業缺乏科學規劃布局，區域內畜禽養殖總量與種植消納土地、環境容量的不平衡，使得在合理經濟范圍內實現畜禽養殖廢棄物物質循環難度巨大。而養殖布局調整直接關系到養殖戶的利益，調研中反映，在部分養殖過載地區，拆遷搬遷工作在執行中遇到阻力較大，除非選擇肉類價格較低位時期，同時補貼一定資金，否則難以執行，因此現有布局難以在短時間內改變。

2.經濟可行的集成技術缺乏及推廣較弱。目前，養殖減排和處理利用的單項技術有一定的發展，但適合各地資源稟賦特點的集成技術仍較為缺乏。調研發現，許多養殖主體對廢棄物進行厭氧發酵后，后續沒有對接經濟可行、符合資源稟賦的廢棄物資源化利用技術，產生的沼渣沼液若想應用自然生物法進行處理，面臨著缺乏消納土地、還田費工費時的資源困境；再例如微生物發酵床處理模式在推廣中遇到所需墊料（秸稈、木屑、谷殼）來源不足和價格上漲的尷尬。因此，許多地方畜禽污染防治技術模式成本較高，還停留在典型階段，進行面上推廣缺乏成熟的技術方案和操作標準，需要各地進一步試驗研究。

3.技術標準和操作規程缺乏。

技術操作規程缺乏不利于技術的推廣，以沼渣沼液還田為例，農戶多憑經驗盲目設定用量，時有因沼液用量過大而產生作物倒伏等現象，并且容易造成二次污染。相關技術標準缺乏，例如，沼液的養分含量會因為畜禽糞便種類、發酵時間、發酵程度、季節氣候等因素變化而呈現較大差異，但目前尚無沼液肥料相關標準，這給沼肥的肥效和安全性評估帶來一定的困難，一定程度上降低了沼液使用者的積極性。

4.養殖違規排放違法成本較小。調研中發現，基層農村環保監測力量相對薄弱，對畜禽養殖主體無法進行有效監管，且養殖排放物處置和排放違法成本小。浙江省對違法的處罰規定是：對于畜禽養殖場未按照規定處理畜禽養殖廢棄物的，由縣級以上人民政府環境保護行政主管部門責令限期改正；造成環境污染的，可以處1000元以上1萬元以下的罰款；情節嚴重的，可以處1萬元以上5萬元以下的罰款。

四、經驗借鑒

基于浙江省在促進糞便資源化利用、推動生態循環農業的經驗，未來全國各級政府在推進糞便資源化利用工作過程中，應注重以下幾個方面。

1.前期政府承擔投入責任。糞便資源化利用開展過程中資金需求量巨大，涉及眾多基礎設施的投資，不僅如此，種養布局調整過程中，對禁養區域違法養殖場的搬遷和拆除單純靠勸說難以執行，而強制執行由于觸及養殖戶利益，容易引發社會矛盾。目前可行的做法是在肉類價格低迷階段，由政府按拆遷面積進行補貼來執行，也需要大量的資金，浙江省明確了開展前期政府在環境保護方面的責任，通過項目、政策承擔了主要投入責任。

2.界定政府發揮作用的職能領域。浙江省在糞便資源化利用工作推進過程中，將能夠交給市場的部分交給市場，政府專注于公共管理和社會服務職能，主要職能有畜牧生產發展規劃、區域種養布局調整、畜禽養殖市場準入、標準及技術規程制定、技術宣傳培訓推廣、污染治理監管、扶持相關產業發展、基礎設施引導投資等。

3.政策覆蓋產業鏈各環節和主體。畜禽養殖糞便資源化利用循環鏈條長，涉及種植業、養殖業、有機肥產業、農村能源等多個領域，相關的基礎設施包括廢棄物處理設施、固體糞便收集設施、沼液沼渣貯存設施、廢棄物運輸機械、農牧對接管網設施等多個大類，相關的主體包括養殖主體、種植主體、區域糞便收集處理中心、有機肥生產廠商、沼渣沼液中介服務組織等，任何一個環節的運行不暢都會影響整個資源化利用的效果。基于此，政府非常注重從產業鏈的整體視角來制定扶持政策。

4.引導市場主體自主應用環保技術。浙江省各級政府在制定政策過程中本著“政府扶持建設、公司化運作”的原則，通過市場準入規制、經濟激勵措施等政策工具運用，改變相關主體的成本收益情況，引導相關主體自主應用環保技術開展清潔生產。以有機肥生產企業為例，政府對該主體的直接政策支持以前期的基礎設施建設補貼為主，同時配合出臺有機肥使用補貼政策來促進有機肥產業市場的發展壯大，意在通過一攬子政策支持，使該主體在運營過程中實現“有利可圖”，從而建立起長效運行機制。