由“誰執法誰普法”普法責任制說開去

文│楊懷偉（北京市房山區動物衛生監督所）

由“誰執法誰普法”普法責任制說開去

文│楊懷偉（北京市房山區動物衛生監督所）

2014年10月，黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求“堅持把全民普法和守法作為依法治國的長期基礎性工作”“實行國家機關‘誰執法誰普法’的普法責任制”。2017年5月17日，中辦、國辦印發了《關于實行國家機關“誰執法誰普法”普法責任制的意見》（以下簡稱《意見》），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。

在動物衛生監督行政執法中，被發現的違法行為大多數源于當事人對于法律的無知，知法犯法者畢竟是少數，而所謂的知法犯法，本質上也還是出于對于法律的無知。而普法責任就是執法責任，普法與執法是無法劃清界限，彼此分割的。“誰執法誰普法”能從根本上糾正以往執法不管普法，通過“執法綁定普法”，可以取締“執法不普法”的市場，徹底改變粗放執法和粗放普法并存的亂象。

一、執法為何不愿普法？

查閱動物衛生監督行政執法案卷“詢問筆錄”，當問當事人是否知道他的行為違法時，得到的回答絕大多數是“不知道”。看到這些，往往有芒刺在背的感覺，因為執法者面對“法盲”當事人，應該感到自己失職。普法不到位，執法才會遇到那么多“專業法盲”“從業者法盲”。

“執法不普法”為什么有市場？除了“不知者不怪”的社會傳統心理外，對于執法者而言，多一事不如少一事。有個別執法者面對“法盲”當事人時，也會暗自慶幸并沾沾自喜，這是因為“法盲”是違法處罰的“軟柿子”，法律信息不對稱降低了執法難度，執法者可以隨意擺布違法者，甚至在執法中違反程序、違反法律而“執法犯法”。但這是典型的“不教而誅”，增加了執法風險，暗藏危機，粗放化執法日積月累，國家法律的公信力會大打折扣。反之，如果普法到位，人人知法，對于知法犯法者，執法者面對的是一個熟悉法律，甚至比自己還要精通法律的“對手”，工作難度有多大就可想而知了。但是，從宏觀上看，在這種法律博弈中，受益的是整個國家和整個社會的法制建設，“社會法制指數”會在全民知法、人人遵法、人人執法中不斷提升，依法治國自然成為現實。

“執法不普法”是片面執法，是投機取巧的“惰政”。普法恰恰是執法的責任擔當。克服懶惰和消極，在制度層面構建國家機關“誰執法誰普法”的普法責任制顯得萬分迫切。實行“誰執法誰普法”普法責任制，就是把普法責任進一步細化、實化，在執法的過程中進行“實時普法、精準普法”，讓群眾更好地理解法律規定，自覺執行法律裁決。這樣做既有利于促進嚴格、規范、公正、文明執法，減少執法中的沖突和對立，降低執法風險，促進執法升級，更有利于增強普法的針對性和實效性，維護國家社會和諧穩定，全面推進依法治國落地生根。

二、“供給側”普法

對誰執法，就對誰普法，可以看作是“供給側”普法。普法要充分滿足人民群眾的法治需求，社會需要什么法，就宣傳普及什么法，講好“法律故事”。實質上，執法的過程就是普法的過程，嚴格執法就是最好的全民普法。“誰執法誰普法”將執法與普法緊密聯系在一起，把普法融入執法的全程序、全過程、各環節、各方面，哪些執法部門、哪些工作人員執法，就由那些機關、那些工作人員普法；在哪里執法，就在那里普法；對誰執法，就對誰普法。具體的執法方式應該包含著具體的普法方式，逐步把普法由靜態普法變成動態普法，把法律由紙上的法條變成現實中的法治，并深入人民的心中和生活。

應針對需要普法，從立法開始普法。《意見》的一大亮點是要求在法律法規規章和司法解釋起草過程中，對社會關注度高、涉及公眾切身利益的重大事項，要廣泛聽取公眾意見。除依法需要保密的外，均要公開征求意見，并說明相關制度設計。當法律法規規章和司法解釋出臺后，要以通俗易懂的語言將公民、法人和其他組織的權利義務、權利救濟方式等內容向社會公布，方便公眾理解掌握。

法治是全社會最大公約數。可是良藥苦口，人們并不是都會自覺用法律約束自己，也不會都積極主動接受違背自己意愿、利益的法律知識，有些人“各取所需”“叫苦連天”，甚至對于自己不利的法律會不自覺的遺忘、曲解、無視，反抗“普法”，這就要針對普法受眾的不同需要和真正需要，辯證的“專業對口普法”，既要針鋒相對，又要耐心細致，苦口婆心，提高普法效率，掌握普法效果。精細準確地開展“供給側”普法，充分滿足人民群眾和社會的法治需求。

三、“精準”普法

實行“誰執法誰普法”普法責任制，就是把普法責任進一步細化、實化、物化，在執法的過程中進行時時普法、精準普法。《意見》指出，要建立法官、檢察官、行政執法人員和律師等以案釋法制度。判決書、裁定書、抗訴書、決定書等法律文書應圍繞爭議焦點充分說理，深入解讀法律。對于行政執法，《行政處罰決定書》要說理，《責令改正通知書》《行政處罰事先告知書》等對外文書也應該說理、普法。說理就是普法，一份說理透徹、普法盡責的《行政處罰決定書》《責令改正通知書》《行政處罰事先告知書》應當做到以下三點：

首先，圍繞案件事實“普法”，以法為據，以調查所得的證據為基礎，緊扣違法構成基本要素展開說理普法。違法要素是決定違法行為性質、過錯大小、程度輕重的基本條件。所以，在書面陳述違法事實時，要圍繞違法行為的主體、客體、主觀方面、客觀方面，準確記錄違法的經過和后果，使當事人以及稽查、辦案、審核人員等內部、外部“讀者”均對案件基本事實準確了解。

其次，“普法”要說理分析評價違法行為的危害結果、當事人態度、悔過表現等。因為當事人主觀認識、悔改表現、侵害結果等情節將直接影響處罰結果。“普法”必須把從輕或減輕、從重或加重處罰的情節、理由、法律依據作必要的法律分析，“普法”說理不僅能促使當事人從心理上認罰認錯，而且能給旁觀者以提示和警示，真正發揮法律文書的“普法”作用。

再次，《行政處罰決定書》《責令改正通知書》《行政處罰事先告知書》的書面語言除了要符合法律規范，還要針對當事人的接受情況運用文字。說理“普法”不是讀課文，念法條，粘貼復制，應顧及當事人的文化水平和理解接受程度。對于“不知道”法律的當事人和“知道”法律的當事人，“普法”的內容和形式一定是不一樣的，怎么讓當事人口服心服、佩服、信服，正是“普法”的目的。一個真正的法治社會，不僅僅在于每個公民都懂法，而且在于每個公民都信任法、尊重法，相信法律切實地成為社會公平的現實支撐。

四、講好普法故事

“講好普法故事”是普法的升級版。不會講故事、普法效果差是普法實踐常見病，尤其是對行政執法。生活本身就是法律的來源，普通人日常生活所涉及的法律，一般都與公序良俗相融相通和諧共贏。法律和公序良俗得以在生活里并存，用俗話說就是法律“合情合理”，不是“歪理激情”。一個人，只要出于公序良俗，行為落在“合情合理”，就足以適應現實的社會法治生態環境。

普法離不開生活，而一個好的故事可以讓普法事半功倍，自主傳播。《意見》要求對網絡熱點問題和事件，要組織執法司法人員和專家學者進行權威解讀，組織普法講師團和志愿者開展宣傳講解。一個好的普法故事要“合法、合情、合理”，一個好的普法故事也是社會的“熱點、難點、痛點”，一個有魅力的普法故事必然也是觸動人心的。

法律從根本上講是保護人的，保護人的生活、自由和情懷。《意見》要求，堅持從實際出發、注重實效。立足國家機關實際，結合部門工作特點，創新普法理念、工作機制和方式方法，積極推動各項普法責任的落實，切實增強普法的針對性和實效性。“講好普法故事”就是創新普法的一條好路子。

五、人人執法，人人普法

執法中，要辯證地理解執行和被執行的關系，執行和被執行看似對立，實際是統一的。很多人單一理解為“法律執行的單向性”，如果我們看到了“被執行”也是“執行”，“被執行”才是“執行”了；同理，“被執法”也是“執法”，“被執法”也是“執法”了。看到這一點，“人人執法，人人普法”就成立了，在社會主義社會，本質上從業者都是執法者，有“人人執法，人人普法”的天然基礎。

再看“普法”，本質上，“普法”和“被普法”也是對立統一的。普法實質是“普法”和“被普法”互動，“普法”也不是單向的，“普法者”和“被普法者”是可以顛倒的，“被普法者”如果主動學習，積極宣傳，參與法律的實施，立即就成了“普法者”，這就是“普法主人翁”。這個時候，普法責任就轉化為普法義務，進一步升級為“普法”志愿者。

廣義的執法指國家行政機關、司法機關及其公職人員依照法定程序實施法律的活動。狹義的執法是指法的執行，則專指國家行政機關的公職人員依法行使管理職權、履行職責、實施法律的活動。人們把行政機關稱為執法機關，就是狹義上使用“執法”概念。

公務員執法、普法，畢竟是少數，人人執法，人人普法才能人多力量大。總之，在動物衛生監督執法中，擼起袖子加油“普法”，把動物衛生監督行政執法和畜牧獸醫領域普法“綁定”，久久為功，一定會促進畜牧業的良性發展，促進動物衛生監督執法行穩致遠。