新形勢下PPP業務的發展路徑探析

宋龍梅

摘 要：近期各部門密集發文，PPP業務進入強監管周期。財政部發文要集中清理入庫項目，嚴格PPP項目入庫標準；一行三會發布對金融機構資產管理業務的指導意見；國資委發文要加強中央企業PPP業務的風險管控。PPP業務發展面臨新形勢，政府和企業需要轉變發展思想和路徑，讓PPP業務回歸真正本質。

關鍵詞：PPP業務 強監管

一、前言

2017年11月16日，財政部印發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號），提出了規范項目庫管理的三大舉措，旨在糾正當前PPP項目實施過程中出現的問題，進一步提高項目庫入庫項目質量。11月17日，國資委印發《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192號），要求各中央企業提高境內PPP業務經營管理水平，嚴格控制規模，提高項目質量，有效防范經營風險。

在我國，PPP以BOT這一概念、以特許經營為主操作模式由港商引入，自上世紀80年代中期始逐步在能源、交通、市政、水利、環保等領域推廣應用并普及。PPP作為政府與社會資本合作模式，是通過政府與市場的結合，來實現社會福利最大化和社會資源的有效配置。近年來，我國PPP業務得到了空前的快速發展，目前數量之多、金額之巨，領域之廣，令世界側目。但同時，實踐中政策導向不清晰導致糾紛數量凸顯，PPP異化導致地方性債務風險增加，“名股實債”等方式增加了企業的杠桿率，面臨潛在經營風險。因此，國家逐漸通過制定法律規定和收緊監管政策防范PPP項目走偏和異化風險，PPP業務發展面臨著新形勢、新要求。對于大型中央企業，在積極響應國家號召、嚴格執行國家規定的同時，也需不斷探索未來的發展路徑。

二、我國PPP法規政策發展歷程

（一）政策推進階段（20世紀80年代中期-2000年）

這一階段主要是政策推動，缺乏立法支撐，以能源試點示范開始，逐步擴展至市政公用事業。

（二）立法探索階段（2000年-2015年）

在這一階段，國務院有關部門和地方開始探索推進PPP領域立法。2004年，原建設部頒布實施《市場政公用事業特許經營管理辦法》，之后各地相繼出臺特許經營的基本法律依據，在自來水、污水處理、垃圾處理等市政公用事業和收費公路領域廣泛應用。

（三）統一立法階段（2016年-2017年10月）

以財政部印發《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）始，以《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（國家發改委、財政部、住建部、交通運輸部、水利部、人民銀行第25號令）為標志，以2016年7月7日的國務院常務會議明確PPP領域統一立法為標志，PPP領域統一立法加快推進。

（四）強化監管階段（2017年11月-至今）

2017年11月，各部委密集發文，財政部發文要集中清理入庫項目，嚴格PPP項目入庫標準；一行三會發布資管指導意見；國資委要求中央企業加強PPP業務風險管控，PPP業務進行強監管周期。

隨后，各地也相斷頒布了促進PPP規范發展的辦法：如北京市結合當前PPP規范實施要求及實際，對2016年下發的PPP模式獎補資金管理辦法進行了修訂和完善；江蘇為鼓勵和支持民營資本參與PPP項目提出了四個具體舉措；四川省財政廳印發了《四川省政府與社會資本合作（PPP）項目財政承受能力論證辦法》等。

三、PPP業務發展當前面臨的突出問題

（一）模式不規范導致財政風險加劇

自2014年開始的新一輪PPP，與此前20年的特許經營相比，有兩個特別顯著的特征“規模龐大、速度奇快。”由于過多強調政府購買和財政支付，導致一些地方開展PPP目的局限于緩解債務壓力和“甩包袱”。一些地方通過保底承諾、回購安排、名股實債等方式變相融資，長遠看，隱藏著巨大的財政風險。

（二）制度不配套導致市場機制難以有效發揮作用

由于PPP項目涉及領域廣，現行制度政策有些難以適應發展需求。如，PPP領域融資難、融資貴的問題日益突出。國資委對中央企業資產負債率的紅線規定，促使企業通過名股實債等方式出表，而加強監管后規定不得通過引入“名股實債”類股權資金或購買劣后級份額等方式承擔本應由其他方承擔的風險，中央企業PPP融資難度升級；另外，《商業銀行法》、《擔保法》已無法為PPP項目融資提供支撐。因此，必須推動市場投融資制度創新。

（三）政府約束不夠導致社會資本信心不足

政府誠信履約對于保障投資者權益、穩定市場預期至關重要，但由于目前對政府缺乏強有力的責任約束，一些地方政府契約意識薄弱，履約信用不佳，影響社會資本積極性。如，“新官不理舊賬”，政府換屆導致PPP項目難以持續。

四、新形勢對中央企業PPP業務的影響

（一）發展規模受限

國資發財管〔2017〕192號文指出，納入中央企業債務風險管控范圍的企業集團，累計對PPP項目的凈投資（直接或間接投入的股權和債權資金、由企業提供擔保或增信的其他資金之和，減去企業通過分紅、轉讓等收回的資金）原則上不得超過上一年度集團合并凈資產的50%。這一規定對依靠PPP業務作為主要增長點的中央企業影響較大。但是，從目前各地PPP業務發展趨于盲目跟風的形勢來看，適時地通過政策性地“剎車”，讓PPP從提速轉為提質是達到政府、企業、社會共贏的必要措施。

PPP業務屬于一種投資行為，投資短期屬于需求，但長期屬于供給。從2008年發生金融危機后，國家4萬億的投資效果來看，短期內確實拉動了部分行業經濟的發展，但長期來看，特別是近幾年，產能過剩、結構性失衡等問題突出，經濟發展仍處于低谷階段。雖然PPP業務近三年來發展速度驚人，整個周期時間較長，對實施PPP的企業收入增長支撐很大，但是要實現長期持續增長，PPP業務很難達到。一方面，基礎設施、市政公用等公共設施建設完成后可以使用較長時間，連續高速新增的支撐力度不夠；另一方面，地方政府債務規模和風險持續加大，中央會持續加強監管，嚴格控制PPP項目入庫數量和質量。

（二）債務風險管控力度加強

國資發財管〔2017〕192號文指出，不得因開展PPP業務推高資產負債率；資產負債率高于85%或近2年連續虧損的子企業不得單獨投資PPP項目；多措并舉加大項目資金本投入，但不得通過引入“名股實債”類股權資金或購買劣后級份額等方式承擔本應由其他方承擔的風險。實際上，國資委之前對中央企業的資產負債率作業了更嚴格的規定，要求工業企業控制在65%以下、非工業企業控制在70%以下、科研技術企業控制在60%以下。

11月17日，由中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會、外匯局等五部門聯合發布的《關于規范金融機構資產管理業務的指導意見（征求意見稿）》中，對資產管理產品杠桿率上限進行了規定，如每只開放式公募產品的總資產不得超過該產品凈資產的140%，那么負債的倍數最多只能為凈資產的0.4倍，這對于資產管理產品融資規模進行了限制；其次，分級資產管理產品不得直接或者間接對優先級份額認購者提供保本保收益安排，這將間接提高企業采用資產管理產品渠道的融資成本。

（三）嚴格PPP入庫標準

財辦金〔2017〕92號文出臺，提出了規范項目庫管理的三大舉措：一是實行分類管理，將項目庫按階段分為儲備清單和項目管理庫，儲備清單內的項目重點用于孵化和推介，項目管理庫內的項目要接受嚴格監管，確保全生命周期規范運作。二是統一新項目入庫標準，明確不適宜PPP模式實施、前期準備工作不到位、未建立按效付費機制的項目不得入庫，提升入庫項目質量；優先支持通過PPP模式盤活存量公共資產，審慎開展政府付費項目，防止財政支出過快增長，突破財政承受能力上限。三是組織開展已入庫項目集中清理。以上規定實為防范政府債務風險，強化項目產出績效對社會資產回報的激勵約束效果，對企業的保障力度在減弱，甚至可能出現原先已入庫的項目出現清退的可能，合規性風險大大增加。

五、新形勢下PPP業務的發展路徑

（一）定位于持續健康發展

雖然目前PPP面臨著強監管、防風險態勢，但是穩增長是必須的。對于大量的軌道交通、水務、公路等項目都需PPP發力。只是面對地方政府通過PPP變相融資推高債務風險等不規范操作，中央政府期望通過制度進行正本清源，促進PPP項目的有效推進和公共資源的有效配置。

基于此，企業可針對國家所倡導的產業和方向加強PPP投資，如棚戶區改造、特色小鎮建設、精準扶貧等方面，通過突出核心競爭力、惠民生的方案等獲得政府和社會大力支持，其中建筑業企業可以適當探索向裝配式建筑轉型和發展，對普通設備采用經營租賃方式，走輕資產和差異化發展道路。

（二）自查存量PPP業務是否滿足監管要求

財政部要求各地財政部門將操作不規范、實施條件不具備、信息不完善的項目清理出庫。中央“回頭看”的措施促使地方政府、中央企業、金融機構回頭關注與自查。中央企業對已經在手的項目要按監管要求進行逐項自查。重點關注兩方面：一是PPP業務是否存在被財政部清理出庫的風險，如合同條款是否使用政府變相或不均衡承擔了過多風險和支付壓力，是否建立按效付費機制；二是債務風險是否被推高，如社會資本方是否存在“名股實債”情況導致資本金“空心化”和社會資本長期運營責任的“虛化”。根據自查結果，及時制定應對方案，與地方政府和相關部門進行溝通，對能夠整改的業務及時進行整改，對無法整改的業務及時停止，防止出現更大的風險。

（三）規范融資模式，防范債務風險

合理安排PPP項目融資方式，防止推高公司資產負債率；規范注入資本金投入，堅絕杜絕“名股實債”，審慎使用“小股大債”模式，防范債務風險。

1.采用國家支持并認可的產業投資基金、政府引導基金、綠色基金等，合理設置公司和基金股權投入比例，規范基金承擔風險機制，使其真正承擔股權風險而非債務風險。

2.在規范股權投入和所有股東風險承擔機制的同時，勢必會增加其他方股東的資金成本，如引入保險機構或私募股權投資者的融資成本普遍較高，對此可以考慮以下路徑：一是積極選擇國家有補助或優惠的PPP項目和基金；二是通過把PPP項目中的優質資產或未來收益權進行資產證券化，主要利用其自身能力融資，降低項目本身的資產負債率，達到紅線以內即可進行并表；三是探索利用與其他央企之間的合作關系，相互進行PPP股權投資，同時通過其他債務方式加大融資杠桿；四是積極探索PPP項目收益債的可行方式，加強關注，一旦有利好政策即可抓住機遇進行融資。

3.在進行PPP項目可行性分析時，特別關注政府的履約付費能力。應全面了解政府在當地進行的其他PPP項目進展情況，是否有違約風險等。對于表面能夠降低企業風險而實際推高政府債務的承諾行為，要考慮中央與地方政府的博弈，防止中央采取強硬措施后出現項目風險反彈。

六、結論

近期國家從政府、金融機構和中央企業三方角度對PPP業務進行了規范，強調風險管控，關注質量提升。PPP業務告別之前三年突飛猛進的發展，進入規范發展的常態，真正要回歸政府和社會資本合作的本質。雖然對企業PPP存量業務會有一定影響，但從長遠來看，PPP業務從增“量”轉變為提“質”。整個PPP業務的質量提升了，管控規范了，風險降低了，對政府和社會資本方來說都是利好，有利于真正實現政府、社會和企業共贏。

參考文獻

[1] 財政部.《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）.

[2] 國資委.《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（國資發財管〔2017〕192號）.

[3] 中國人民銀行.《中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會、外匯局關于規范金融機構資產管理業務的指導意見（征求意見稿）》.

[4] 趙成峰.我國PPP發展歷程和法規政策基本取向[J].宏觀經濟管理，2017（10）：32-35，48.

[5] 董智.PPP問題研究[J].財會學習，2017（13）：189-190.

[6] 吉富星.PPP市場面臨的挑戰[J].中國金融，2017（8）：54-55.