北京市人口規模調控的目標導向

張煒

“十三五”時期，隨著國家和北京市各項重大改革任務和建設事項部署推進，北京市人口規模調控將面臨多元化調節、多層次控制的新常態，應堅持目標導向，強化戰略思維、空間思維和數據思維，進一步增強調控的方向感、平衡力和精準性。

強化戰略思維，增強調控的方向感

目標指引方向。《京津冀協同發展規劃綱要》從滿足國家發展的利益訴求及達成目的的全局高度，為京津冀協同發展規劃一個整體同向、時間跨至2030年的發展目標——概括起來就是，要以有序疏解北京非首都功能、北京“大城市病”等突出問題得到緩解、首都核心功能更加優化為軸線，率先推進區域交通網絡一體化、生態環境綠色化和產業發展聯動化，區域公共服務水平趨于均衡。尤其是到2020年，北京市常住人口力爭控制在2300萬人以內，其中城六區常住人口爭取下降15%左右，備受關注。

以功能有序疏解為先導。對北京來說，須從根本上疏解過度集中且日益膨脹的非首都功能，否則，就堵不住人口的涌入和房價的上漲，也難免交通擁擠和資源環境的不堪重負。有序疏解北京非首都功能，對于推動京津冀協同發展具有重要先導作用，為人口規模調控解決了“出”的問題。

與交通生態產業作伴隨。只有遵從“一盤棋”思想，以建設“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區”為定位和載體，以“一核”“雙城”“三軸”“四區”“多節點”為骨架和鏈接，率先啟動并充分發揮區域交通網絡一體化、生態環境綠色化、產業發展聯動化的輻射和帶動作用，方能破解北京人口發展之困局。

和公共服務共建同行動。人口規模調控，從“出”的目的看，就是將不符合北京城市戰略定位的部分產業功能、行政功能和公共服務功能等，有序引導向周邊地區疏解，鼓勵人口到疏解地區居住，實現“職住合一”；就“留”的效果說，在承接功能轉移過程中，政府應該通過市場經濟途徑大力創造就業機會，同時應力求為所有常住人口提供基本的社會福利，這是解決“留”的問題的兩大基本策略。從“出”到“留”中間是“流”，經濟因素在其中起首要的決定作用，人口與經濟能否有效或高效地集聚不是水到渠成的事，既離不開基本公共服務共建的粘合，更需要基本公共服務共享的融合。

強化空間思維，增強調控的平衡力

目標聚焦問題。中心城區人口高密度集聚增長，是北京發展越來越“鬧心”的問題。因此，在推進首都功能向外疏解的同時，應大力推進內部功能重組，以降低中心城區人口密度為目標核心和工作中心，重塑經濟地理，重構發展新局，就必須增強調控平衡區域發展的能力。

聚焦中心“治大病”。控制全市人口規模總量、解決北京“大城市病”，降低中心城區人口存量是基點也是重點。嚴控增量，主要是加強“人口調控”，其政策疊加的核心是為“功能疏解”爭取時間；疏解存量，主要是推動“功能疏解”，其項目推進的重點是為“人口調控”拓展空間；兩者在中心城區的交叉耦合，可為解決北京“大城市病”營造一個良好的時空環境。

引導城鄉“面對面”。在疏解中心城區功能和人口的強力驅動下，城和鄉都應該認真面對橫亙其間的結合部，轉變“背靠背”競爭發展思維，樹立“面對面”合作共贏理念，聚力破解土地行政分割和城鄉分治這一重點難點問題，為加快城鄉資源要素和人口流動破除隱形壁壘，推進區域均衡發展和城鄉人口融合。

促成區域“手拉手”。在嚴控增量、疏解存量的政策管控下，把中心城區相對豐富的發展資源與新城相對較強的發展訴求對接起來，統籌推進城區之間協調互動發展，為中心城區功能和人口疏解建好承接地和聚留地，既現實又必要。

強化數據思維，增強調控的精準性

目標檢驗成效。到2020年，北京市常住人口能不能控制在2300萬人以內，關鍵要看城六區常住人口能不能在2014年基礎上完成每年2至3個百分點的降幅。這關系總量分解和節奏調控兩個重要的執行環節：總量分解，需要把它作為功能疏解的過程（時段）指標，量化到區、明確到年；節奏調控，需要把它作為功能疏解的狀態（時點）指標，責任到區、考評到年，其中需要綜合運用人口統計和人口登記這兩種計量方法。這就需要完善制度、拓寬視野，構建以統計登記為支點、以空地結合為形態的人口動態監測體系。

健全以時間為軸線的外來人口登記系統，補齊總量短板。隨著以人為核心的新型城鎮化加快發展，二元戶籍制度向居住證制度轉型成為城鄉結構變革的大趨勢，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，對城市常住外來人口進行統一服務管理，已成為人口管理制度變革的大邏輯。應摒棄“暫住”思維、淡化“調控”觀念，本著居住時間長短一體、居住條件能寬則寬的理念，從時間上掌握量的變化，盡快補齊總量短板。

完善以空間為尺度的常住人口分析系統，追蹤區域變動。現階段由于戶籍管理制度與屬地管理政策并存，戶籍、居住和就業這“三地”，仍是影響我國人口遷移流動的三大因素及支撐人口布局的三根立柱。其影響具體到地、歸結到人就是，在一個城市里尤其是超大城市，一個人有可能通常會在戶籍人口、常住人口、就業人口等概念中進行時空穿梭、轉換身份，從而又形成了陣容龐大的城市通勤人口，這就是北京人口空間生存的基本狀態。應堅持動靜兼顧、量態并重，完善以空間為尺度的常住人口分析系統，追蹤區域變動。

構建以地面為載體的實有人口監測系統，把握趨勢變化。實有人口通常是指一定地理空間內實際活動人口，主要包括實際居住人口和過境流量人口，在常用人口概念集合中，其內涵最大也最全。大數據時代，實有人口不再是一個空泛的概念，而是基于地空數據鏈接并借助大數據、云計算、移動互聯網等技術手段去認識人口問題的一種思維方式，可讓我們對區域人口時空變化特點和趨勢有更全面的視角、更精準的判斷。在推進功能疏解進程中，引入實有人口這一概念，既可填補人口登記與人口統計在方法上存在的先天不足，也可彌補人口登記與人口統計在數量上存在的后天不一；其運用之要就是，空中發現、地面追蹤、引導疏解，不失為有序疏解非首都功能、調控北京市人口規模的時空“導航儀”。

（作者單位：北京市發展和改革委員會人口處）

責任編輯：沈 聰