鄉(xiāng)鎮(zhèn)連片治理的綿陽實踐

劉亞娟

黨的十八屆三中全會以來，中央相繼出臺系列涉及農(nóng)村改革、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的指導(dǎo)意見和試點方案，穩(wěn)步推進農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。為破解“三農(nóng)”發(fā)展難題，全面建成小康社會、建設(shè)幸福美麗和諧綿陽，綿陽市委六屆八次全會作出部署，在三臺縣南部丘區(qū)設(shè)立農(nóng)村綜合改革試驗試點示范區(qū)（綜改區(qū)），開展全市農(nóng)村綜合改革試驗工作。綜改區(qū)覆蓋三臺南部片區(qū)16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)533平方公里，分為核心區(qū)、輻射區(qū)和帶動區(qū)。2015年6月，市委六屆九次全會再次強調(diào)綜改區(qū)建設(shè)對綿陽深化農(nóng)村改革和加快推進丘區(qū)扶貧攻堅的重要地位，明確將扶貧攻堅作為綜改區(qū)工作的主攻方向，將建設(shè)農(nóng)村改革先行區(qū)作為工作抓手，將打造基層黨建樣板區(qū)作為工作保障。

治理工作形勢嚴峻

——區(qū)位和資源條件不利。綜改區(qū)地理位置偏遠，位于三臺縣最南端，距縣城50公里左右，地處三市（綿陽、遂寧、德陽）四縣（三臺、大英、射洪、中江）交界；屬于川中深丘地區(qū)，山高溝狹，土多田少，人均耕地0.73畝，臺地面積占比75%以上。

——基礎(chǔ)設(shè)施滯后。道路通行能力差，從縣城到綜改區(qū)覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)車程超過一小時，村社道路硬化率僅為39%；水利設(shè)施建設(shè)投入嚴重不足，山坪塘數(shù)量少且嚴重老化，硬化率僅為5%，農(nóng)毛渠硬化率僅為8.4%，季節(jié)性缺水問題突出，產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的農(nóng)村電網(wǎng)、寬帶工程亟須實施。

——公共服務(wù)欠缺。綜改區(qū)覆蓋的16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅有各類學(xué)校33所，現(xiàn)代教育設(shè)施缺乏，教育水平較低；醫(yī)療院所站18家，醫(yī)療設(shè)施嚴重不足，村衛(wèi)生室尚未實現(xiàn)“一村一室”標準，看病難的問題普遍存在；農(nóng)村孤寡老人和留守兒童缺乏專門機構(gòu)管理與關(guān)愛。

——人居環(huán)境較差。 鄉(xiāng)村自建土坯房（含危房）有4377戶，占農(nóng)房總數(shù)的28.8%；入戶路硬化率、小集中供水受益人口均不足10%；環(huán)境治理設(shè)施設(shè)備匱乏，固體廢棄物和水污染嚴重。

——農(nóng)民增收乏力。當(dāng)?shù)剞r(nóng)民以獨家獨戶的方式從事傳統(tǒng)種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，產(chǎn)業(yè)無規(guī)模、無特色、無優(yōu)勢。青壯年勞動力外出務(wù)工成為家庭主要收入來源，外出務(wù)工人數(shù)占勞動力71%以上，務(wù)工收入占總收入75.8%，除此之外，基本沒有經(jīng)濟收入來源。

——群眾觀念保守求穩(wěn)。長期封閉傳統(tǒng)的勞作方式促使當(dāng)?shù)厝罕姳灸艿氐种菩掠^念、新事物，對于政府扶持推動的產(chǎn)業(yè)項目持懷疑或是觀望態(tài)度，從眾心理強。因為自身抗風(fēng)險能力較弱，偏執(zhí)地將市場經(jīng)濟模式可能存在的潛在風(fēng)險人為擴大，創(chuàng)新能力差。

治理工作扎實推進

——組建機構(gòu)，加強引領(lǐng)。為加快推進綜改區(qū)建設(shè)，綿陽市委、市政府成立綜改區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組及前線指揮部。綿陽市委六屆九次全會以后，將新成立的綿陽市丘區(qū)農(nóng)村扶貧攻堅示范區(qū)前線指揮部與綿陽市農(nóng)村綜合改革試驗區(qū)前線指揮部合署辦公，即“兩塊牌子，一套人馬”。將44個涉及綜改區(qū)建設(shè)的縣級部門（單位）列為成員單位，下設(shè)綜合協(xié)調(diào)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會黨建4個辦公室，由縣委農(nóng)辦、發(fā)改局、農(nóng)業(yè)局、組織部黨建辦領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任各辦公室負責(zé)人。組織機構(gòu)是開展綜改區(qū)各項工作的主心骨，其組建、調(diào)整及完善，為推動綜改區(qū)各項工作有序有效開展起到重要的引領(lǐng)作用。

——連片治理，梯次推進。綜改區(qū)按照“全域規(guī)劃、分步實施、成片推進”思路，編制完成了綜改區(qū)總體規(guī)劃和道路交通、農(nóng)田水利、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等專項規(guī)劃，以及11個鎮(zhèn)鄉(xiāng)的總規(guī)和控規(guī)。把破除基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展瓶頸放在首要位置，用規(guī)劃引領(lǐng)項目布局，用項目帶動資金整合。把產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展作為綜改區(qū)建設(shè)工作主線，堅持“輸血造血”并重。把電子商務(wù)進農(nóng)村作為綜改區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級突破口，堅持走“互聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”發(fā)展新模式。把配套改革作為綜改區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力和活力源泉。在有序開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等“七權(quán)同確”的基礎(chǔ)上，重點推進新型經(jīng)營主體培育、農(nóng)村金融創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、基層組織建設(shè)等方面改革。把民生改善作為綜改區(qū)建設(shè)最大成效，把群眾滿意作為最終標準。在實際工作中，充分考慮核心區(qū)、帶動區(qū)和輻射區(qū)的實際狀況和綜改區(qū)擁有的各類資源，采取梯次推進方式，比如在2015年啟動“1+5+4”（1個重點鎮(zhèn)、5個幸福美麗新村、2個新村聚居點和2個產(chǎn)業(yè)示范園重點區(qū)域）和2016年“一軸一環(huán)、三鎮(zhèn)鄉(xiāng)、六個重點村”重點建設(shè)區(qū)域，示范帶動綜改區(qū)核心區(qū)100平方公里整體發(fā)展。

——政府牽線，產(chǎn)業(yè)先行。針對綜改區(qū)資源稟賦差、環(huán)境設(shè)施差、人居環(huán)境差、增收渠道窄、公共服務(wù)水平低、群眾觀念保守求穩(wěn)的客觀實際，指揮部決定打破傳統(tǒng)的獨家獨戶生產(chǎn)方式，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走職業(yè)化發(fā)展道路。 第一，制定規(guī)劃、解決群眾發(fā)展方向問題。一是廣泛外出學(xué)習(xí)調(diào)研，尋找適合本地發(fā)展的產(chǎn)業(yè)；二是與省市農(nóng)科院合作，因地制宜制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。第二，突出重點、解決群眾發(fā)展需求問題。一是采用三種主要途徑解決缺資金問題。包括建立資金互助合作社；爭取金融機構(gòu)貸款合作；制定綜改區(qū)項目推進辦法。二是解決缺技術(shù)問題。開展技術(shù)培訓(xùn)，除了外出培訓(xùn)考察學(xué)習(xí)，同時又將相關(guān)專家邀請到綜改區(qū)開展專題培訓(xùn)，比如糧油專題培訓(xùn)、畜牧專題培訓(xùn)等等。開展院縣（區(qū)）合作，邀請市農(nóng)科院專家到綜改區(qū)開展培訓(xùn)和調(diào)研座談。第三，解決缺市場問題。重點通過引進企業(yè)解決市場問題，也通過一些專業(yè)合作社帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)。第四，利益聯(lián)結(jié)、解決群眾發(fā)展收益問題。一是“7111”利益分配模式。采取“政府引導(dǎo)、合作社牽頭、農(nóng)戶入股、企業(yè)建設(shè)”模式，收益分成入社農(nóng)戶、專業(yè)合作社、集體經(jīng)濟、公司按照7：1：1：1比例分成。二是“土地入股利益分成”模式。由群眾以土地入股，并成立專業(yè)合作社，由公司免費提供種苗、技術(shù)，收益分成按照入股農(nóng)戶、企業(yè)、合作社7：2：1比例分成。三是“政府投入股份量化分成”模式。將政府投入資金股份量化到戶到人，由公司拿出利益收入的30%進行收益分成，其中，22%用于參股群眾分成，5%用于貧困戶分成，3%作為集體收益。

——制度創(chuàng)新，激發(fā)活力。體制機制在工作中發(fā)揮著規(guī)范以及導(dǎo)向的作用，良好的制度能夠催生工作的生機和活力。《綿陽市農(nóng)村綜合改革發(fā)展試驗區(qū)建設(shè)項目推進辦法》第五條規(guī)定，整合中央、省級涉農(nóng)項目資金，市、縣財政資金和對口幫扶資金，用于綜改區(qū)項目建設(shè)。要發(fā)動群眾籌資籌勞，投入綜改區(qū)各項建設(shè)。指揮部根據(jù)總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，優(yōu)先向群眾積極性高、基層組織能力強的區(qū)域安排項目和資金。第六條規(guī)定，建設(shè)項目符合綜改區(qū)總體規(guī)劃和專項規(guī)劃，在充分征求群眾意見的基礎(chǔ)上，由村委會申報，鎮(zhèn)鄉(xiāng)和縣級有關(guān)部門審核，指揮部審批同意，方可列入補助范圍。項目建成并經(jīng)縣級部門和指揮部驗收后，按規(guī)定標準給予補助。同時，綜改區(qū)提出要建立和完善村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督”的體制機制，推行基層民主自治。從村務(wù)公開、籌湊資金的使用以及工程質(zhì)量等方面提出監(jiān)督管理條例。以上這些內(nèi)容有力有效地激發(fā)和調(diào)動綜改區(qū)覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)老百姓的積極性。

治理成效顯著

綜改區(qū)在2015年度共實施項目74個，總投資3.72億元（其中：中央預(yù)算內(nèi)投資7276萬元，省預(yù)算內(nèi)投資6328萬元，市級資金3122萬元，縣級資金7997萬元，群眾自籌12492萬元）。2016年度計劃統(tǒng)籌整合建設(shè)的36個項目，截至9月份已開工建設(shè)14個。自綜改區(qū)成立以來，修建完成16.4公里縣鄉(xiāng)道路、350公里村社道路，建成2個新村聚居點，完成335戶農(nóng)村危舊房屋改造和390余戶人居環(huán)境提升，成功引進各類企業(yè)10家，規(guī)模流轉(zhuǎn)土地8000余畝，新發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體91個，2481人實現(xiàn)脫貧解困。2015年，實現(xiàn)人均可支配收入增長13.5%，高于全縣平均水平4.3個百分點，鄉(xiāng)村面貌煥然一新、發(fā)展活力加速迸發(fā)，呈現(xiàn)出精準脫貧與區(qū)域發(fā)展融合互動良好態(tài)勢。

按照“全域規(guī)劃、分步實施、成片推進”的工作思路，啟動了2015年“1+5+4”（1個重點鎮(zhèn)、5個幸福美麗新村、2個新村聚居點和2個產(chǎn)業(yè)示范園重點區(qū)域）和2016年“一軸一環(huán)、三鎮(zhèn)鄉(xiāng)、六個重點村”重點建設(shè)區(qū)域，完成首批335戶土坯房改造和390余戶人居環(huán)境提升，按照“小規(guī)模、組團式、生態(tài)化、微田園”模式，建成2個新村聚居點。示范帶動綜改區(qū)核心區(qū)100平方公里整體發(fā)展。同時在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村配套改革、民生工程提升以及夯實黨建群眾基礎(chǔ)方面取得良好效果。尤其是基層黨組織的政治功能和服務(wù)功能得到有效增強，服務(wù)脫貧、服務(wù)發(fā)展、服務(wù)創(chuàng)業(yè)的能力明顯提升，黨員身份意識和先鋒模范作用發(fā)揮明顯增強。

目前，綿陽市綜改區(qū)已實現(xiàn)“一年大變樣”的目標，各項工作正在如火如荼地積極推進，其效果也將在后期逐步顯現(xiàn)。特別是綜改區(qū)充分發(fā)揮黨委政府的引領(lǐng)作用，直面現(xiàn)實、智慧作為、勇于創(chuàng)新，不斷探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)連片治理的本土經(jīng)驗，工作成效顯著。總而言之，綜改區(qū)在探索丘區(qū)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合治理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化升級、精準扶貧等方面提供了可供參考的樣板案例，具有借鑒推廣價值。