校院兩級財務管理的改革探索與實踐

●歐宏政

校院兩級財務管理的改革探索與實踐

●歐宏政

隨著校院兩級財務管理體制改革的不斷深入，高校在實踐過程中逐步暴露出一些新的、深層次問題。本文以高校校院兩級財務管理改革的實踐為基礎，以面臨的具體問題為導向，對積極完善和推進改革進行了探討分析，以期對高校在財務管理體制改革方面的探索有所參考和借鑒。

高校 財務體制 兩級管理

“十三五”時期，中國高等教育面臨著難得的歷史機遇和前所未有的挑戰，高校既面臨著深化改革、實現跨越式發展的重要戰略機遇，也必須面對引導學科發展、引領學術前沿的歷史挑戰。國務院近期頒布的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，為我國高等教育發展指明了方向。高校必須適應新常態、新形勢、新目標和新需求，進一步推進治理體系和治理能力的現代化。以完善治理結構為抓手，推進依法治校，使民主管理成為大學治理的新常態；以績效管理為突破，推進綜合改革，形成更具活力、更具效益的改革發展態勢。

以某高校為例，2006年，學校在系統調研和周密論證的基礎上，遵循財權與事權相結合的原則，貫徹下放財權，激活學院辦學活力的宗旨，實行了校院兩級財務管理體制改革。通過近10年的改革實踐，學校的綜合實力得到有效提升，學院的自我約束、自我發展的財經管理意識得到明顯增強。但隨著形勢的變化，政策的調整，以及改革的逐步推進和深入，一些新的、深層次的、影響學校建設發展的問題逐步暴露和顯現出來，有待于我們進一步深入探討、研究和解決。本文結合學校改革的具體實踐，針對當前校院兩級管理面臨的困境作一些淺顯的分析，以期能夠提供參考和借鑒。

一、校院兩級財務管理體制改革的實踐

校院兩級財務管理體制改革的核心是明確學校和學院的職責，將有利于調動學院辦學活力的職責劃歸學院，并將相應的經濟權限下放學院，以突出學院的主體地位，充分發揮其辦學積極性、主動性和創造性，以實現資源的優化配置，提高資金使用效益，繼而增強學校的核心競爭力，提升學校的綜合辦學水平。

（一）劃分經濟權限和費用承擔范圍，依此明確財力分配原則

明確學校的主要經濟權限是總體把握學校辦學方向，統一公共服務平臺和基礎設施的建設、規劃以及教育資源統籌調配；統一制訂管理政策、財務規章制度，完善對學院的績效考核和綜合評估等。學院的主要經濟權限是學院增收節支措施的完善，辦學經費的自主調配；學院內部經濟調控手段、考核體系以及獎懲、激勵機制的完善等。根據經濟權限的差異，合理劃分學校和學院的費用承擔范圍。界定學校管理部門、直屬事業和服務單位的人員經費、日常運行經費，公共建設和維持費用，專項建設經費等由學校承擔；學院人員經費、日常運行經費和專項建設經費等由學院承擔。

在此基礎上根據收入的不同性質、來源渠道分別確定收入分配的原則和比例，分配方案的確定需考慮政策因素，歷史因素和學院自身差異等因素的影響。政策因素包括學生規模等學校統一掌握分配的資源；歷史因素包括學校前期投入不均衡造成的條件差異等；自身差異包括學科差異、教學培養成本差異以及融入市場經濟的程度差異等。為化解這些差異對改革的制約和影響，學院應適當引入學科系數和規模系數，以對分配后納入學院的財力進行再調節，重在保證改革實施后學院的財力能在原基礎上有適度增長。同時，以建設目標為導向，以績效考核為依據，加大專項建設經費的統籌力度，將其投入到學院的學科建設、隊伍建設、條件建設和國際交流等方面，以作為學院重點建設發展方面的財力補充。

（二）構建完備的配套制度體系，加大宣傳和督辦落實力度

校院兩級財務管理體制改革是一項全局性、系統性工程，涉及到人事、資產、教學、科研、招生和后勤服務等各個環節和方面，必須有相應的規章制度予以保障。為穩步推進改革的實施，學校應明確要求各部門對現有的規章制度、管理措施和辦事流程進行系統梳理，并根據改革需要重新訂立或修訂完善。期間，學校制定了一個改革主體文件，包括教學管理、人事管理、資產管理、預算管理等方面的若干配套制度，形成了主體文件和配套制度互相銜接、互為支撐的完備制度體系。

為促進觀念轉變，推進改革實施，學校采取印發改革問題解答手冊、組織舉辦業務培訓等多種形式加大政策宣傳力度，使學院能牢固樹立改革意識，適應改革需求并積極踐行改革。同時，學校成立學院預算審核工作組，對納入學院的經費預算安排進行集中審核，以保證各項建設的必要投入。將學院財務狀況、預算管理的科學規范和學科發展等綜合能力建設作為學院負責人審計的主要內容，以加大改革的推進和督辦落實力度。

（三）初步完善綜合治理結構，激發學院改革創新活力

兩級管理體制強調學校和學院人、財、物等資源的合理配置，打破了傳統“等、靠、要”的依賴思想，使學院的財經管理意識明顯加強，學院自我約束、自我發展的動力得到有效釋放，教職工的凝聚力和積極性顯著提升。學院為中心的多層次經濟責任體系逐步構建，“責權分明，事權、財權清晰，學院成為擁有較大辦學自主權的責任實體”的辦學管理模式初步完善。

學校的綜合財力明顯增強，宏觀調控能力進一步提升，教育資源的配置更趨合理。同時，學院在制度框架范圍內積極探索適合其自身建設、管理和發展的道路。部分學院通過加強經費統籌、成本核算、房屋有償使用等措施，使管理更加科學和精細化，綜合財力得到明顯提升并步入良性發展軌道。

二、面臨的問題和困境

仍以某高校為例來看，近10年的改革實踐，期間既暴露出一些深層次制度設計問題，也暴露出一些實施過程中認識不到位，管理不銜接，推進不積極的操作層面問題，都有待于深入分析、認真探究和積極面對。

（一）學院預算管理較為粗放

實行校院兩級財務管理體制后，學校的預算包括校級預算和院級預算，院級預算是學校預算的重要組成部分。學院預算的科學合理和精細化，將對學院學科綜合建設、資源合理調配、提高資金使用效率起到極大的推動作用。現階段看來，學院的預算編制較為粗放，審核不夠嚴謹。盡管學校設計了詳細的院級預算表格，相關職能部門對歸口管理的業務也有剛性經費安排需求，但由于學院缺乏專業的財會人員，編制過程中存在簡單歸集、籠統安排、缺項漏項等現象。職能部門審核把關也不盡嚴格，原則性、指導性、評價性的意見偏多，量化和剛性的審核意見缺乏。

（二）建設的短視效應仍然存在

學院為辦學實體，其綜合能力建設是一個長期和持續的過程，也需要根據自身特性和發展目標，保證基本穩定和相對持續的投入。部分學院宏觀和長遠建設發展眼光不夠，存在“保人員經費增長、簡單維持運行”現象。學院對周期長的資本性項目、缺乏即時顯示度項目、軟實力建設項目等投入的積極性不高，重在保證人員經費穩定增長，待遇穩步提升的現象仍然存在。這種短視效應將逐步消耗學院現有的優勢，也無法在后續建設過程中形成厚積薄發的優勢。

（三）學院間財力存在不均衡現象

基于現有制度框架進行的學院財力分配，在近10年實踐過程中，既有條件、現狀和基礎發生了相應變化，導致學院間財力出現兩極分化現象。這些影響因素包括：繼續教育、短訓培訓等國家政策調整的不可控因素；人才引進、基礎條件改善等造成辦學成本增加的剛性支出因素；內部管理挖潛不夠、市場融入度不高等學院自身管理因素。部分學院甚至出現赤字而難以為繼，也缺乏必要的應對措施，有回歸到逢改革必“談成本、要增量”的趨勢。

（四）職能部門缺乏必要的工作抓手

通過改革事權和財權下放學院后，學校職能部門原掌握可供分配和調解的專項建設經費、專項業務費大幅度削減，以往通過業務指導、監督管理、經費安排等并駕齊驅的多手段管理逐步向宏觀指導轉變。在改革實施過程中，職能部門認為現有的管理手段缺乏并趨于弱化，在日常的管理中駕馭難度較大，通過經費控制和經費安排的管理手段更加直接且有效。學院對沒有政策資源的配給、沒有經濟上的利益，片面接受監管存在一定抵觸，容易造成監管的弱化甚至流于形式。

三、完善校院兩級財務管理體制的對策建議

學校在新的形勢下，面對校院兩級財務管理體制改革在實踐中暴露的問題，堅持以發展為目標、改革為手段、問題為導向，積極調整相關經濟政策，豐富完善管理手段，以將改革進一步深化推進。

（一）細化預算管理，強化預算引導作用

全面細化預算編制的明細內容，要求經費安排必須涵蓋工作的各個方面；實行分類指導，針對不同學院的學科特性、資源現狀，量化指標控制體系。強化對學院預算編制的指導，明確職能部門需結合主管部門的評估體系、學院的建設目標和資源現狀，量化審核意見，避免學院無所適從，調整預算缺乏依據。豐富監督管理和控制手段，借助信息化平臺和現代化手段，對預算申報、預算分析、預算審核和預算批復等實行電子化管理，實現預算管理的全過程跟蹤。

（二）推行全員聘用，增強管理責任意識

完善校院兩級財務管理體制改革，不能僅就財務工作而論，還應放眼全局，從具體管理工作的各個環節入手協同推進。當前，學校正在推進全員聘用的人事制度改革，從另一角度理解也是校院兩級財務管理體制改革的深化和延伸。全員聘用以崗位責任為核心，以評價激勵為抓手，利于摒棄任期制等短視慣性思維，將強化學院負責人的管理責任意識。同時，加強學院負責人屆中和離任審計結論的應用，將學院的能力建設、發展態勢等軟指標納入考核評價體系。

（三）完善規章制度，適應政策調整需求

根據當前形勢和收入結構變化適時調整分配政策，以保證學院持續并相對均衡的發展。在規章制度的完善過程中既要有前瞻性，也要兼顧剛性和靈活性，為后續進一步調整留有余地。如事業單位養老保險金和職業年金的繳交、公費醫療制度的改革，學校實行依成本的學分制收費、國際學生比例的逐步提升等，這都將給現有收入分配制度和學院財力帶來極大沖擊。因此，規章制度的完善既是一個漸進的過程，也是一個長期的過程，歸根結底必須適應現實的需求和改革的步伐。

（四）豐富管理手段，部門協同推進實施

任何一項綜合改革必須協調配合共同推進，并根據改革的范圍、內容和特性，創新工作方式，完善管理手段，做到量體裁衣，絕不能固步自封、墨守成規。為此，學校發展規劃、教學科研和人事資產等歸口管理職能部門協同制定了高水平績效和事業發展獎勵辦法，以加強政策引導和績效考核；財務針對學院財務管理的薄弱環節，采取政策輔導、定期宣講和專員服務等措施，將財務服務的戰線進一步向前延伸。形成全校一盤棋，切實提高學校的管理和服務水平，提升學院的財經意識和綜合理財能力。■

（作者單位：武漢大學財務部）

1.陳顯明.2013.高校兩級管理模式財務管理體制研究[J].財會通訊，4。

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3.虞劍鋒．2012.基于校院兩級管理的預算績效管理探析[J]．財務與金融，1。

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