專項(xiàng)資金績效評價應(yīng)回歸政策性

●李金珊 徐越

專項(xiàng)資金績效評價應(yīng)回歸政策性

●李金珊 徐越

財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政支出反映了政府的行為，專項(xiàng)資金更是反映了政府一段時間內(nèi)一定條件下的政策重點(diǎn)。本文分析了我國當(dāng)前專項(xiàng)資金績效評價的特點(diǎn)及其存在的問題，并指出專項(xiàng)資金背后是具體政策的施行，專項(xiàng)資金的評價應(yīng)回歸其本質(zhì)特征政策性。結(jié)合專項(xiàng)資金的特點(diǎn)，本文設(shè)計(jì)了包含效率、效果、公平與可持續(xù)性的分析研究框架，提出了專項(xiàng)資金政策績效評價的具體原則與方案。

政策績效 專項(xiàng)資金 財政支出

一、專項(xiàng)資金的政策性本質(zhì)

財政專項(xiàng)資金是公共財政支出的重要部分，相對于維持政府社會運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)常性支出而言，專項(xiàng)資金一般是指具有特定用途的資金，具有專款專用的特點(diǎn)。隨著我國財政規(guī)模的不斷擴(kuò)大，專項(xiàng)資金的規(guī)模也不斷增長，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。現(xiàn)階段我國專項(xiàng)資金具有數(shù)量大、種類多、項(xiàng)目雜的特點(diǎn)，對其進(jìn)行監(jiān)管評價并非易事。因?yàn)椴煌黧w支出行為的目的各不相同：私人支出追求效用的最大化；企業(yè)支出追求經(jīng)濟(jì)效益的最大化；公共支出追求的則是政策績效的最大化。

威爾達(dá)夫斯基在《預(yù)算程序的政治學(xué)》中強(qiáng)調(diào)，公共支出是政府公共政策分析的一部分，公共政策的決策過程與政府公共支出密不可分。愛倫·魯賓也曾說過“預(yù)算的重要性在于特定的政策問題都將反映在其中”。國際貨幣基金組織（IMF）在《財政透明度手冊（2007年）》中提出，政府職能是指提供非市場性服務(wù)、對收入和財富重新分配、開展與公共政策執(zhí)行有關(guān)的活動，政府所有的職能均為財政活動。公共支出體現(xiàn)了公共政策的傾向與重點(diǎn)，專項(xiàng)支出背后所反映的是政府在特定時期內(nèi)的政策中心，從這一角度來講，政策績效對于政府而言具有重要意義。

專項(xiàng)支出的背后體現(xiàn)的是公共政策的執(zhí)行，因此對專項(xiàng)支出的績效評價實(shí)質(zhì)上是一種政策績效評價。這一評價實(shí)質(zhì)上應(yīng)分為三個階段：第一階段是對政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況的考察；第二階段是對政策目標(biāo)群體需求滿足程度的考察；第三階段是對項(xiàng)目社會效應(yīng)的考察。

二、專項(xiàng)資金績效評價現(xiàn)狀

當(dāng)前我國財政專項(xiàng)支出的績效評價均是依據(jù)財政部在2010年頒布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》（簡稱《管理辦法》）開展的。《管理辦法》中將績效評價指標(biāo)分為兩類，一類是共性指標(biāo)，另一類是個性指標(biāo)。在《管理辦法》給出的參考指標(biāo)體系當(dāng)中列舉了共性指標(biāo)所涵蓋的內(nèi)容：預(yù)算編制和執(zhí)行情況，財務(wù)管理狀況，資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況，以及社會效益、經(jīng)濟(jì)效益等。而個性指標(biāo)則是針對預(yù)算部門或項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定的，適用于不同預(yù)算部門或項(xiàng)目的業(yè)績評價指標(biāo)。不難看出，當(dāng)前對專項(xiàng)支出的績效評價基本上是限于財務(wù)性和業(yè)務(wù)性兩大方面，且內(nèi)容上與財務(wù)審計(jì)存在交叉重疊（如資金分配、資金到位、資金管理等方面指標(biāo)）。

在《管理辦法》給出的參考指標(biāo)體系中，用以評價財務(wù)性和業(yè)務(wù)性績效的內(nèi)容占了大部分篇幅，僅有小部分較為模糊的指標(biāo)關(guān)心了項(xiàng)目的實(shí)際效果。實(shí)際上，在各地開展對專項(xiàng)資金的績效評價工作時，也是以財務(wù)性和業(yè)務(wù)性指標(biāo)為主。我國地方政府關(guān)于專項(xiàng)支出績效評價實(shí)踐可以分為三類：第一類是基本參照財政部《管理辦法》來制定本地的績效評價辦法的，典型代表為黑龍江；第二類是制訂了指導(dǎo)性的支出績效評價通知，從原則上大致勾勒了績效評價思路，但是尚未給出具體實(shí)施辦法的，代表為吉林、安徽；第三類根據(jù)地方實(shí)際情況，出臺了與當(dāng)?shù)卣芾憩F(xiàn)狀相適應(yīng)的公共支出績效評價管理辦法的，典型代表為廣東、北京、上海、江蘇。

三、專項(xiàng)資金績效評價存在的問題

以第三類中某省對農(nóng)村勞動力培訓(xùn)的專項(xiàng)資金績效評價為例，其評價指標(biāo)分為業(yè)務(wù)指標(biāo)和財務(wù)指標(biāo)兩部分，業(yè)務(wù)指標(biāo)主要關(guān)注項(xiàng)目的直接產(chǎn)出，如培訓(xùn)人數(shù)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理等；財務(wù)指標(biāo)主要關(guān)注項(xiàng)目的資金運(yùn)營情況，如資金到位率、到位時間、使用情況等，與財務(wù)審計(jì)存在重疊現(xiàn)象。在24個具體指標(biāo)中，僅有兩個指標(biāo)涉及政策目標(biāo)群體切實(shí)感受——培訓(xùn)人員滿意度與培訓(xùn)人員收入增長情況。此外，多個指標(biāo)存在表意模糊難以測量的情況，如“依據(jù)的充分性”、“目標(biāo)的明確度”、“管理制度保障”等。值得注意的是，這并不是一種特別情況，而是代表了專項(xiàng)資金績效評價中的普遍現(xiàn)象。現(xiàn)行的公共支出績效評價方案主要側(cè)重于財政資金的使用是否合法合規(guī)，硬件產(chǎn)出是否合格達(dá)標(biāo)，而對財政資金使用的合理性則很少關(guān)注，因此支出績效評價方案中鮮見真正的政策效果與政策目標(biāo)的比對。這種基于財務(wù)性和業(yè)務(wù)性的專項(xiàng)資金績效評價圍繞產(chǎn)出（output）展開，強(qiáng)調(diào)的是硬件上的產(chǎn)出和資金使用的合法合規(guī)，卻忽略了更為重要的效果（outcome），即該專項(xiàng)資金應(yīng)發(fā)揮的社會意義。

我國各地現(xiàn)行公共支出績效評價主要側(cè)重于財政資金的使用管理和既定產(chǎn)出的完成情況，對公共資金政策績效的考察則是缺失的，對支出的合理性關(guān)注也不夠。不同于維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)的一般性支出，專項(xiàng)支出通常存在著特定的政策目標(biāo)群體。政策目標(biāo)群體是專項(xiàng)支出最為直接的受益者，他們的感受最能夠反映專項(xiàng)支出的實(shí)際效果，是專項(xiàng)支出績效最為直觀而有力的評價。但在現(xiàn)行的支出績效評級體系中，政策目標(biāo)群體的意見并未受到應(yīng)有的重視。本文設(shè)計(jì)的評價方案試圖彌補(bǔ)當(dāng)前評價模式的兩點(diǎn)不足：選取政策目標(biāo)群體為主要角度，同時從社會價值出發(fā)評價公共支出的政策績效。

隨著政府提供服務(wù)內(nèi)容的增加與公民對政府服務(wù)質(zhì)量需求的提高，專項(xiàng)資金的總量也逐年增加，當(dāng)前的績效評價維度已不足以反映公共政策真正的價值與意義。專項(xiàng)支出的政策績效直接影響社會資源配置的優(yōu)劣和再創(chuàng)造的可能，影響社會的總福利。僅僅局限于產(chǎn)出的評價已嚴(yán)重滯后于專項(xiàng)資金肩負(fù)的重要使命。因此，應(yīng)從專項(xiàng)資金的本質(zhì)屬性入手，尋找更為有效的評價管理方式。

四、專項(xiàng)資金政策績效評價方案

針對專項(xiàng)資金績效評價現(xiàn)狀中存在的問題，本文試圖提出回歸專項(xiàng)資金本質(zhì)的評價方案。公共政策的順利實(shí)施，與專項(xiàng)資金支出行為的價值實(shí)現(xiàn)過程密不可分。從專項(xiàng)資金的政策性本質(zhì)出發(fā)，筆者認(rèn)為，其績效評價更為合適的說法應(yīng)為專項(xiàng)資金政策績效評價。對于專項(xiàng)資金政策績效評價來說，有如下幾項(xiàng)原則應(yīng)該遵循。

一是回歸專項(xiàng)資金的政策屬性。現(xiàn)行的公共支出績效評價體系以財務(wù)性、業(yè)務(wù)性評價為主，與財務(wù)審計(jì)的內(nèi)容存在交叉重疊。本文的專項(xiàng)資金政策績效評價方案將與財務(wù)審計(jì)劃清界限，側(cè)重政策效果的評價，探究專項(xiàng)資金對社會的效果與影響。

二是注重指標(biāo)的通用性。專項(xiàng)資金的用途多種多樣，但其目的不外乎是提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。從這個角度上來講，紛繁復(fù)雜的專項(xiàng)資金有著內(nèi)在的一致性。本文希望從專項(xiàng)資金根本的共同屬性出發(fā)，設(shè)計(jì)具有通用性的一級指標(biāo)和二級指標(biāo)。而三級指標(biāo)充分體現(xiàn)不同專項(xiàng)資金的特點(diǎn)，從而可以開展有針對性的政策績效評價工作。

三是立足于政策目標(biāo)群體的角度。政策績效評價工作需要清晰客觀的立場，以保證評價過程中不會出現(xiàn)價值判斷上的沖突與混亂。如前所述，政策目標(biāo)群體是專項(xiàng)資金最為直接的受益者，因此從政策目標(biāo)群體的角度進(jìn)行評價最為符合專項(xiàng)資金的政策性本質(zhì)。

四是評價方案要簡單易操作。根據(jù)機(jī)制設(shè)計(jì)理論，一個好的機(jī)制應(yīng)該盡量降低其所需要的信息維度，因?yàn)閺?fù)雜的評價指標(biāo)往往面臨著信息無法獲取的情況。因此本文的專項(xiàng)資金政策績效評價方案將盡量簡化問卷與指標(biāo)，用盡量少的指標(biāo)反映盡量多的問題。

確定原則之后，本文進(jìn)一步考察國際上的通行做法。國際上通行的績效考評標(biāo)準(zhǔn)為“3E”標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性。隨著績效內(nèi)涵的不斷豐富和發(fā)展，除了“3E”之外，績效的內(nèi)涵還包含了公平性、質(zhì)量、效果、公共責(zé)任、適當(dāng)性、回應(yīng)性等。對專項(xiàng)資金背后的政策來說，績效評價不僅要關(guān)注產(chǎn)出（Output），更要關(guān)注效果（Outcome）。根據(jù)專項(xiàng)資金政策性的特點(diǎn)以及上文所提及的評價方法設(shè)計(jì)原則，本文將指標(biāo)設(shè)計(jì)為效率（Efficiency）、公平（Equity）、效果（Effectiveness）和可持續(xù)性（Sustainability）四個維度。

在效率方面，包括政策目標(biāo)完成與受益面兩個指標(biāo)。政策目標(biāo)完成指標(biāo)指的是項(xiàng)目是否完成政策設(shè)立之初的目標(biāo)，可以通過實(shí)際調(diào)研情況與政策目標(biāo)比對得到；受益面用于測度資源配置是否有效率，可通過政策設(shè)計(jì)中的目標(biāo)群體范圍與政策實(shí)際覆蓋范圍比對得到。

在公平方面，包括差異化公平和公共責(zé)任兩個指標(biāo)。差異化公平主要指地區(qū)間的公平，如實(shí)際情況不同的地區(qū)是否能夠得到不同的資金分配方案；公共責(zé)任主要指人群間的公平，如特殊群體（老年人、兒童、殘疾人等）的利益是否得到保障。

在效果方面，包括回應(yīng)性和滿意度兩個指標(biāo)。回應(yīng)性用于考察該項(xiàng)政策在自上而下的制度設(shè)計(jì)之外是否有自下而上的參與和反饋。滿意度主要用于測量政策目標(biāo)群體的主觀感受，直接反映政策的效果。

在可持續(xù)性方面，包括資金的可持續(xù)性、政策目標(biāo)群體使用意愿的可持續(xù)性以及該政策的可替代性。資金的可持續(xù)性指該項(xiàng)目持續(xù)獲得資金的能力；使用意愿的可持續(xù)性指的是政策目標(biāo)群體對該政策的需求是否可持續(xù)；可替代性指的是其他途徑來實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的可能，如市場上是否有同類產(chǎn)品替代該項(xiàng)政策所提供的產(chǎn)品或服務(wù)。

基于上述理解，本文對專項(xiàng)資金政策績效評價具有通用性的一級與二級指標(biāo)設(shè)計(jì)如表1所示。三級指標(biāo)則根據(jù)各專項(xiàng)資金的自身特點(diǎn)來設(shè)置，在一個統(tǒng)一的邏輯框架下充分尊重不同公共政策的不同特點(diǎn)。

表1 專項(xiàng)資金政策績效評價一級指標(biāo)與二級指標(biāo)

指標(biāo)設(shè)計(jì)的邏輯亦決定了整個專項(xiàng)資金政策績效評價過程的框架。

五、結(jié)語

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和公共財政體

制的不斷完善，公共支出實(shí)際效用的評價也面臨

著越來越高的要求。新《預(yù)算法》中特別強(qiáng)調(diào)要建

立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制，足見專項(xiàng)資金對于財政乃至對于政府治理而言的重要

性。在當(dāng)前部門預(yù)算、政府收支分類改革等財政改革不斷深化的情形下，回歸專項(xiàng)資金的政策屬性，

積極探索公共財政框架下專項(xiàng)資金政策績效評價

的方法，對于建立健全財政監(jiān)管機(jī)制具有重要意

義。這也是豐富財政資金管理手段，提高財政資金運(yùn)行效率，提升政府管理水平，保障納稅人利益的必然要求。■

(作者單位：浙江大學(xué)公共管理學(xué)院）

1.愛倫·魯賓.2001.公共預(yù)算中的政治：收入與支出，借貸與平衡[M].北京：中國人民大學(xué)出版社。

2.李金珊、吳偉強(qiáng)、徐越.2014.多管齊下，水到渠就成？水稻生產(chǎn)補(bǔ)貼政策績效研究[M].杭州：浙江大學(xué)出版社。

3.李金珊、袁波、徐越.2014.繁花似錦，中看又中用？公共文化專項(xiàng)資金政策績效研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社。

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（本欄目責(zé)任編輯：王光俊）