發達國家和地區城市精細化管理的經驗及啟示

石建瑩+黃嶸+楊蕊

摘 要： 城市精細化管理不僅是城市可持續發展和社會管理的必然要求，也是實現管理創新和管理現代化的重要途徑。發達國家和地區在城市精細化管理方面具有可資借鑒的實踐經驗，城市精細化管理中的戰略思維和理念先行，重視法律法規，依法治市，以城市規劃代替無計劃的城市管理，市民積極廣泛參與，以及發揮好政府、市場與社會力量是城市精細化管理的基石和必備條件。

關鍵詞： 城市； 精細化； 城市規劃； 法律法規； 市民參與

中圖分類號： F293 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.04.017

改革開放30多年來，我國走過了世界歷史上時間最短、規模最大的城鎮化進程，取得的成就全球矚目。隨著城鎮化進程不斷發展和深入，社會生活水平和人們精神要求的提高，對城市管理的現代化要求和期望也越來越高。實施城市精細化管理，提升城市管理效能，是城市實現可持續發展的必然選擇，也是市民享受優質公共服務的重要途徑，更是一個亟需努力探索的重要課題。

精細化管理，從理論脈絡上來分析是源于20 世紀50 年代日本企業的管理理念、管理方式和管理技術，隨后被推廣應用于各種社會組織機構。西方發達國家在城市管理方面有很多可圈可點、值得肯定和借鑒的地方。

一、發達國家和地區城市精細化管理的做法與特點

（一）美國

美國城市精細化管理的最主要特點是依法管理城市。美國是一個法制國家，法律體系健全、嚴格。在城市管理方面同樣建立了比較健全的法律體系。美國各個州又按照國家法律，結合自身實際和突出特點，制定了各不相同、詳盡細致、易于實踐的實施細則。[1]并且他們在制定法律時，能夠根據實際情況，確定明確的執法主體、規定合理高效的執法流程，還對涉事利益相關人員的相應權利和相關義務進行具體規定。在美國，執法流程的設立非常詳細、周到，很少留有死角；執法主體的具體職責和工作流程也作了相應規定，確保在一些復雜的執法過程中，執法人員依據相應的法律條款依規行使職權，在執法過程中能夠嚴格按照法律流程和法律規定執行。[1]

除了依法管理城市，美國城市精細化管理中還非常注重引入市場機制，吸引公眾參與城市管理。對于城市建設和管理工作，由于機構簡單，公務人員較少，美國政府多數情況下與市場進行合作，盡可能地吸引企業、組織與社會團體參與其中，但政府不是有意推卸責任，而是將更大的精力和心思用于制定科學、合理、實用和高效的法律、法規和政策，以調動參與者的積極性，并監督、規范和協調參與者的行為。[1]美國城市管理還有一個顯著的特點是公眾參與，公眾參與的主體、客體廣泛，參與方式多，而且是全程參與。

（二）英國

英國城市精細化管理的特點是法律法規細致完善，公眾參與較為積極廣泛，環境井然有序。在城市管理方面，英國的法律法規相當到位、細致和完善，就一般而言在法律法規難以規范的跳蚤市場、露天市場、占道經營等臨時和隨機性質市場行為，英國的法律法規都能找到相應法例和明確規定。在執法過程中，英國行政執法部門也十分注重執法效果，講究執法技巧，能夠做到施法有據、用法有度，將嚴格執法與熱情服務相統一。英國行政執法體制也順暢，相關執法部門之間大多能夠協調配合和有效銜接，規免因執法銜接過程中出現的管理漏洞，使執法效率得到有效保障。[2]

英國城市管理在公眾參與方面也表現良好，參考范圍十分廣泛，因此英國社會自我管理能力和水平超強。公眾咨詢和參與環境事務在英國有法律法規的明確規定，得益于非政府組織的作用的充分發揮，英國城市精細化管理過程中的廣大公眾參與度很高。在政府和公民社會組織參與城市管理的過程中，重視公眾意見的收集和政府對公民意見的反饋，始終是城市管理政策制定中有著重要的影響的因素。[2]

在英國，高度發達的信息化水平和雄厚的經濟實力，完善的制度建設，發達的教育水平造就了高素質社會公民，進而形成了良好的環境秩序。因此，在城市管理中出現一些國際秩序問題就會及時發現并被妥善處理。比如，閉路電視監控系統布局密集，幾乎覆蓋城市管理的各個角落，任何問題都能在第一時間被發現，進而得到及時處置。

（三）日本東京

東京的城市管理實行公私合作，即城市管理以政府管理為主導，發揮政府市場主導的作用，同時，政府也支持和鼓勵社會組織參與，形成政府與社會組織齊抓共管的局面。因此，東京城市精細化管理采用的是政民合作的治理模式。東京在城市管理中依靠三種基本力量來進行，這就是政府組織、企業組織和社會組織。東京城市管理一直強調依靠的力量是綜合的，而不是簡單依靠政府組織、企業組織和社會組織某一主體來完成全部任務。[3]

東京城市管理的另一個鮮明特點是實行以人為本、疏堵結合、剛柔相濟的管理理念。在城市精細化管理過程中，一方面制定大量嚴格、剛性、近乎嚴苛的法律，但凡涉及城市管理的部分都作出嚴厲的規定。[3]其中，最有名的是制定于1958年，修正于1983年，規定了34項輕犯罪的《輕犯罪法》。在日本，對于破壞市容被定為違反《輕犯罪法》的人，要受到刑罰的制裁，輕犯罪者可被拘留并被處以罰款。另一方面，東京的城市精細化管理者在管理實踐中又奉行以人為本、疏堵結合、剛柔相濟的理念，突顯城市管理在民生保障和行政引導的作用。[3]

受大陸整體文化和大陸法系的影響，東京的城市精細化管理比較強調制定明確的成文法律法規條文來管理城市，但由于受東方文化和東方傳統思想的影響，還比較注重“以和為貴，息事寧人”，易于接受和運用通過調解、協商、指導、和解等柔性的方式來解決管理過程中出現的矛盾與爭議。[3]因此，東京的城市精細化管理采取的是綜合管理的手段。

（四）新加坡

新加坡被譽為花園之國、城邦之國，城市生活的社會生態是其顯著特點。在城市的精細化管理方面，新加坡有自己的獨特做法。就法律體系而言，城市管理烙印到社會生活各個角落，從國家的政治體制、經濟發展、文化傳統、民眾生活，到社會安全、公共衛生、公民健康、生活秩序等等，法律都有詳細的規定，規范著城市社會的幾乎全部。[4]

對高效便民價值理念的弘揚是新加坡城市管理的顯著特點。高效價值理念主要表現在對廉潔政府、廉價政府的追求上。城市精細化管理是社會管理的重要組成部分，但不是全部。在新加坡，構建有嚴密的監管、防控體系，能使所有管理者不敢腐、不想腐也不能腐，包括城市管理在內，這種監管、防控體系能夠防止在管理過程中出現貪腐現象。與此同時，新加坡政府還建立了反應快捷、行動迅速、實施方便的矛盾糾紛處理協作體系，使城市精細化管理中的服務本位理念得以彰顯。[3]

（五）香港地區

香港在城市精細化管理中最值得我們學習的是規劃，香港一直堅持可持續發展的規劃理念，堅持規劃超前，并且依法嚴格管理規劃。香港制定有一系列長期、中期和短期規劃，并能有效保證在城市建設中認真貫徹執行，使城市的發展布局合理，開發井然有序。土地高效利用、資源最優化使用、可持續發展等原則是香港城市規劃基本遵循，也正是這些基本遵循，使香港在城市建設管理過程中用最土地、最少資源提供了最優良的環境，給城市的可持續發展留下了空間。[5]同時香港在城市管理中大力倡導節能建筑的設計和運作。在城市建設規劃管理中，節能建筑的設計和運作非常嚴格，具體表現在城市規劃一旦制定，就具有了法律效力，任何單位和個人必須按照規劃執行，未經特定的法律程序擅自變更，屬犯罪行為，將受到刑事責任的追究。[5]這也充分體現規劃的嚴肅性和權威性。

香港對違法建筑管理實行嚴厲處罰，最高罰款可達40萬元和監禁2年，以及每天罰款2萬元。香港市容環境干凈整潔還得益于其管理機制到位。一方面因為香港的街頭保潔全覆蓋，另一方面是加強對街頭商販的嚴格及時管理。街頭販賣是香港的城市生活特色之一，為加強對街頭販賣活動的管理，香港制定了很多管理法例，采取了既嚴格又充滿人性的措施，這些法例和措施有效保證了香港街頭全天候潔凈。

二、發達國家和地區城市精細化管理對我們的啟發和借鑒

（一）戰略思維與理念先行

戰略思維是從宏觀長遠和總體方略上來認識和把握全局的思想方法，也就是我們平常所說的高瞻遠矚、統攬全局、立足現實、著眼長遠。

戰略思維，特別是領導層戰略思維尤為重要，一定要避免對“全局和各階段的關照有了重要的缺點或錯誤。”尤其是要避免關鍵時刻、關鍵人物的戰略思維出錯。作為領導層，在城市精細化管理中一定要有全局的角度、長遠的眼光、從整體上把握問題，對大局、大勢了然于胸。

習近平總書記在2013年中央城鎮化工作會議上講到：要培養一批專家型的城市管理干部，用科學態度、先進理念、專業知識建設和管理城市。[7]在2015年召開的中央城市工作會議上又講到：要加快培養一批懂城市、會管理的干部，用科學態度、先進理念、專業知識去規劃、建設、管理城市。[8]

兩次講話中，總書記都講到了城市管理的干部要用“先進理念”管理城市，理念是城市精細化管理文化的核心，理念決定思維，理念決定思路，理念決定戰略。因此，在城市精細化管理中，作為城市管理者一定要用先進的、和諧的、可持續發展的理念引導和治理城市，并且在城市管理中，一定要摒棄急功近利，竭澤而漁，殺雞取卵的短視做法。

（二）法律法規是手段和保障

在城市發展史上，發達國家由于政府的無為或消極作為造成城市問題迭出，疾病、災難頻發，城市負擔加重，政府不堪重負。為了糾正城市發展過程中的諸多問題和弊病，發達國家和地區在城市精細化管理中都選擇了以法律法規作為最主要的手段，依法治市，嚴格執法，法律面前人人平等，因此取得了良治的效果。

借鑒發達國家的經驗和做法，我國城市精細化管理中要提高管理水平和服務質量，就必須高度重視法治在城市管理和服務中的作用，建立健全城市管理的法律法規體系，依法管理城市，依法規范服務，嚴格執法，構建城市精細化管理和服務的制度體系及標準規范體系，通過法律法規來推進和體現城市管理的規范化、標準化、精細化，從而發揮法律法規對城市建設、管理、服務的引領作用、規范作用和保障作用，提高政府公信力，維護良好的社會秩序。

（三）以嚴格的規劃進行城市管理

發達國家城市發展史上出現的大量問題實際上是由于沒有城市規劃造成的，也就是說城市在發展過程中的自發性大于自覺性，而且沒有合理劃分各功能區域。因此，城市規劃的出現應該說是城市管理歷史上的一個劃時代的進步和轉折。英美等國家歷史上的城市問題都與此有關。

既然城市規劃如此重要，與城市管理的好壞、優劣密不可分，絕大多數的國家就針對城市規劃在立法和政策層面采取了行動。不僅如此，發達國家在城市精細化管理中對城市規劃極其重視，全面動員、廣泛引導市民和各方面專家參與，規劃過程公開透明。規劃方案一經確定絕不輕易改變，規劃具有剛性和穩定性。而我國在城市建設和管理中經常出現的現象是一屆一個規劃，一任一個思路，舊產能還沒有消化，新項目已經引進，東一榔頭西一棒槌，城市建設、管理中的很多問題都是由于規劃的隨意性和不穩定性造成的。所以，在2015年12月召開的中央城市工作會議上，習近平總書記強調：要提升規劃水平，增強城市規劃的科學性和權威性，促進“多規合一”，全面開展城市設計，完善新時期建筑方針，科學謀劃城市“成長坐標”。[8]同時指出，規劃經過批準后要嚴格執行，一茬接一茬干下去，防止出現換一屆領導、改一次規劃的現象。

如何讓城市在向前邁進的過程中更多地保護城市的歷史資源，如何讓城市的發展和人的發展相結合，如何在經濟發展與城市環境的關系之間取得和諧等等課題，都是我們在城市規劃和管理中要系統考慮和解決的。所以，城市規劃不能隨著領導的更換而改變，導致浪費性、破壞性建設，必須嚴肅穩定。

（四）民本思想貫徹始終

城市精細化管理中的民本思想，要體現對人的尊重，注重人的感受，重視培養城市的宜居性和舒適性，提升城市對人的歸屬感和吸引力。

香港對城市的精細化管理，就是政府在進行城市精細化管理過程中，充分考慮到人的因素，圍繞人來下功夫，這就是民本思想貫穿著城市管理的始終，這是很理性很先進的一種思想。例如，香港的城市規劃，一直秉承可持續發展的思想，時時、處處考慮為子孫后代留下發展空間，絕不做“吃祖宗的益，斷子孫的糧”的事。土地開發利用，以交通優先為核心，要在自然資源的承載能力范圍內進行開發利用，充分考慮人口的承載量，最大限度避免了土地資源的浪費。再比如對街頭小販的管理，既嚴格又合乎人清，收到了較好的效果，既實現了城市對人的關懷，也提升了城市本身的魅力。

綜上所述，提高城市精細化管理水平，必須堅持民本思想，以人為本。在城市發展、管理中充分征求市民對公共管理、服務的意見和要求，以市民為導向，重視人情，重視人性，重視人心，這是民本思想的重要體現。這里講的民本思想或者以人為本，既考量到了人的方便、便利，還有第二層更重要的含義就是：城市管理既考慮了當代人，更考慮了后代。這一點尤為重要和關鍵。

（五）市民積極廣泛參與

城市是市民的城市，市民是城市的主人，城市精細化管理離開社會各界和廣大市民的廣泛、積極、深度參與是不行的。離開市民的參與，即使取得一定的成效也難以鞏固和持久。我們國家由于教育的原因，公民素質先天不足，公眾參與的意識還很缺乏。城市精細化管理過程中，應該充分動員廣大市民群眾的力量，調動市民的積極性和主動性。只有廣泛、深入地調動全體市民參與到城市建設和管理中來，讓市民一方面為城市的發展建言獻策，身體力行，發光發熱，同時倡導市民自覺遵守城市規約，一個城市才能形成優良的秩序和獨有的風貌。發達國家和地區城市精細化管理能取得今天的成效，和市民的主動參與、積極配合是分不開的。

在西安，市民參與還有一個急需解決的問題，就是市民素質亟待提高。這包括市民的教養、人文素養、言談舉止等方面，不僅是城市精細化管理的需要，也是建設國際化大都市的迫切要求。

（六）文化可持續治理

歷史是根，文化是魂。城市的發展要展現城市美學、歷史和獨特的地理位置，還要體現城市文化的可持續性發展。一個城市的文化也構成了該城市不可復制的重要組成因素。所以，城市精細化管理過程中還要重視文化的可持續治理。

文化是城市發展的助推器，是城市活力的生機體現。城市的公共場所是體現城市美學的主要空間，城市居民生活質量直接和城市美學標志相關。城市文化的可持續發展是一項巨大的社會系統工程，涉及方方面面，因此，要科學規劃城市文化建設，提升城市品位。

法國著名學者潘什梅爾說：城市既是一個景觀、一片經濟空間、一個生活中心，也是一種氣氛、一種特征、一個靈魂。這種氣氛、特征和靈魂，就是城市文化。

實際上，評價一座城市的現代與否絕不是靠一座座的現代化高樓，只有與歷史共存、與居民友善、與自然和諧的城市，只有保持原汁原味文化和地域特色的城市，才是真正的現代之城。所以，在城市精細化管理過程中我們要實現文化的可持續發展，就要延續城市的歷史文脈，要擁有對歷史文化的敬畏之心，尊重歷史，尊重祖先的智慧，尊重先人留下的文化遺產，讓歷史文化資源在傳承保護與創新發展中水乳交融，避免千城一面、同質化、雷同化的城市面貌。這是城市文化可持續治理的應有之義和當務之急。

（七）處理好政府、市場與社會的關系

無論是歐美還是東南亞發達國家和地區的做法，它們的城市管理中都出現過“政府失靈”與“市場失靈”的問題，它們的城市管理也是在這雙重失靈的困境中不斷嘗試，不斷糾錯，不斷發展與完善的。通過這些國家和地區的實踐和現有的經驗看，城市管理必須依靠政府、市場與社會三方面的基本力量，既不能盲目依靠政府，讓政府一肩擔盡全責；必須重視市場的作用，又不能只依靠市場，放棄政府應當盡到的責任；并且應當在社會協作與公眾參與的基本框架下重視發揮社會組織的作用，發揮社會組織自我建設、自我管理、自我服務、自我監督的功能，創造條件和機會培養、動員、倡導公民的參與積極性，從而收到共同治理的效果。[3]

參考文獻：

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[責任編輯、校對：葉慧娟]