加強預算管理過程中的財政監督

●孔蕊

加強預算管理過程中的財政監督

●孔蕊

預算管理是財政管理的核心，相應地，對預算管理過程的監督構成財政監督的主要內容。然而，我國現有的預算管理和監督體系尚不健全，財政監督在內容、方式、效力上存在較大的局限性，導致預算管理過程中的低效、腐敗現象時有發生。新《預算法》的正式實施，標志著我國向推進財稅體制改革、建立現代財政制度又邁進了一步，也強化了財政監督對預算管理的作用。本文通過梳理我國預算體制改革的思路和現存問題，以新《預算法》的進步與創新為切入點，指出貫徹落實新《預算法》對財政監督的要求，并針對性地提出健全預算管理監督機制的措施。

預算管理 財政監督 新《預算法》

一、我國預算管理監督機制改革的思路及現存問題

（一）我國預算管理體制的重大改革及其成效

1、2000年以來我國重大預算改革回顧。自2000年以來，我國為實現預算管理過程的全面規范、公開透明，進行了一系列制度改革。主要成果有：2000年預算編審機制改革，引進部門預算，旨在細化編制涵蓋部門或單位全部收支的預算計劃；2001年預算支出執行改革，啟動國庫集中收付實現制，旨在通過國庫單一賬戶對現金進行集中管理，對每一筆預算資金的收繳和支付實施檢測與控制；2002年預算收支執行改革，深化“收支兩條線”管理，旨在清理和整頓收費、基金項目，并加強對預算外資金的管理；2003年預算支出執行改革，實施《政府采購法》，旨在將政府的采購范圍、模式、管理機構、資金撥付等納入規范化、法制化的操作軌道；2005年預算支出績效改革，推進中央部門財政績效考評，旨在使預算管理模式從投入控制逐步向效果導向轉變，提高財政資金的使用效率；2007年預算管理科目改革，建立新的政府收支分類體系，旨在對每一項財政支出通過功能和經濟分類實現“多維定位”，為進一步推進市場經濟、深化財政改革、提高預算透明度、強化預算監督創造有利條件；2008年預算管理信息化改革，實施《政府信息公開條例》，旨在使政府預算在陽光下運行，跟蹤預算資金的流動。

2、我國預算管理體制的成效總結。

我國對預算體制的各項改革都是朝著預算管理過程的規范化、科學化、透明化方向，向有利于健全預算監督機制的目標靠近，改革取得了階段性的成效。第一，確立了財政部門在預算資金分配領域的核心地位。通過實施部門綜合預算，規范了對非稅收入和預算外資金的管理，所有財政性收入直接繳入國庫單一賬戶，由財政預算統一支出安排，從而實現了財政資源的優化配置。第二，兼顧了部門職能與財力可行性。通過完善“自下而上、兩下兩上”的預算編制以及定額標準體系，將整個預算資源的分配過程置于公開透明的狀態下，同時引入績效理念，從而提高了政府理財的科學性和效率。第三，強化了對預算管理過程的財政監督。國庫單一賬戶推行和政府收支分類改革后，逐步取消了各類過渡賬戶和預算外資金賬戶，將財政預算的分配、撥付、銀行清算、資金到賬等過程置于統一的監督體系下，從而動搖了腐敗的制度根源。

（二）當前預算執行與監督存在的主要問題

1、財政部門對預算監督的方式和內容落后。我國現行財政部門的預算監督運行機制，在方式和內容上仍以單一的直接檢查為主，偏重于微觀監督，這與預算管理體制改革和政府職能轉變的要求不相適應。一方面，未能實現對全過程預算的監督，表現為集中性、階段性的事后監督多，事前、事中監督少；突擊性、專項性檢查多，日常監督少；對財政分配的最終結果檢查多，對資金使用的全方位監控少。另一方面，未能實施對全口徑預算的監督，表現為對稅收收入和支出檢查多，對社保基金等非稅資金收支的監督少；對預算資金使用的外部監督多，對財政部門內部業務的監督少。上述情況造成監督機制對政府預算權力的運行約束不嚴，難以保證我國預算管理的有效性，甚至難免滋生一些財政違法行為。

2、財政監督體系不健全。我國各個預算監督主體之間的權力界定較為籠統，監督力度強弱不一，檢查計劃不銜接，信息交換不及時，影響了整體效能的發揮。對財政收支的監督應當包含財政部門監督、立法監督、審計監督、社會中介監督、社會公眾監督等多種維度。從我國當前情況來看，人大監督往往流于形式，時間上立法審批滯后于財政年度，內容上審查不夠嚴格和精細，方式上缺乏主動性與針對性，對預算編制與執行的監督力度較弱。行政機關監督執行分散，行政系統內部的財政、稅務、監察、金融等各部門職責分工不甚明確，且在法制層面缺乏系統、高層次的法律進行統一規范，導致檢查“撞車”時有發生。審計監督層次性較低，主要是對財政收支執行過程的合規性審查，審計的效益性不高。社會監督有所缺失，政務信息不夠公開透明，社會公眾的專業知識缺乏、權利意識不強，使得納稅人很難了解預算管理過程中的具體內容，監督和制約也就無從談起。

3、預算績效管理監督有待深化。我國目前對預算管理的績效監督還處于起步與探索階段，在實踐中暴露出一些矛盾問題，亟待改進。首先，績效性監督理念不夠深入人心，在財政監督過程中“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的現象依然存在，問責監督機制不健全。其次，部門預算資金的支出績效有待提高，一些部門在編制上目標不明確、計劃性不強、測算不準確，導致預算資金使用與項目進程存在種種矛盾，后續調整幅度大，執行效率低。再次，統一、科學的財政支出績效評價體系尚未形成，各預算項目的指標設置不規范、評分標準不統一，評價質量差異大，影響了績效監督的準確性和公正性。最后，績效結果的應用不足，沒有真正實現提高資金使用效益與完善政策導向、精細預算編制、加強部門管理的有機結合，歷史問題總是“屢查屢犯”。

二、新《預算法》與財政監督的強化

（一）新《預算法》的進步與創新

新《預算法》重構了現代預算理念、法治理念、公開理念、績效理念和問責理念，完善了全口徑預算體系、財政轉移支付、地方政府性債務管理、跨年度預算平衡、政府綜合財務報告等制度，進一步明確了預算編制和初步審查、預算審核重點、決算草案編后審計等關鍵環節，我國從此翻開了依法理財的新篇章。新《預算法》的進步與創新，主要表現在：

1、編制完整性。新《預算法》突出了預算的完整性。一是刪除了預算外資金的相關內容，代之以一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算“四本預算”構成的全口徑預算；二是全面規范轉移支付制度，明確轉移支付的功能目標、編制標準、下達時間、配套的定期評估和退出機制，對上級提前下達的轉移支付，應編入本級政府的年度預算；三是建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，推進預算會計向財務會計轉變，以完整反映政府的資產負債狀況。

2、績效約束性。新《預算法》重視績效原則，強化對預算管理各環節的約束。一是對預算編制的約束，以上年度預算支出績效的評價結果作為預算編制的重要依據之一，年度預算經人大審批后，非經法定程序不得調整；二是對預算支出的約束，各級政府、預算部門與單位，必須對預算支出情況開展績效評價，重點控制“三公”經費和專項業務費；三是對預算審查的約束，明確人大對年度預算績效的審查以及批復時間；四是對違規執行的處罰，規定對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員要給予降級、撤職、開除的處分。

3、公開透明性。新《預算法》首次對預算的公開透明作出明確規定。一是規定了公開范圍，除涉密信息外，由所有使用財政資金的各級政府及其組成部門進行全方位的公開；二是規定了公開內容，包括預算草案、預算編制和調整、決算等財政運行的全過程，要求各主體將公開的預決算細化到基本支出和項目支出，并盡可能細化到經濟分類的款級科目；三是規定了公開時限，要求本級政府和部門的預決算分別在批準或批復后20天內公開。

4、制度安全性。新《預算法》填補了預算監管上的一系列制度漏洞。一是規范地方政府債務管理，確立了地方政府舉債的合法性，但同時對舉債主體、用債方向、債務規模、還債能力、管理機制、法律責任六個方面作出明文限定；二是健全國庫集中收付制度，將改革范圍擴大到市縣級，要求財政專戶收入也納入國庫管理，并繼續明確中央銀行經理國庫的職責；三是加強人大對預算的審查監督，規定預算草案的細化要求，明確專門委員會和縣級人大常委會對預算的初步審查，刪除了原規定涉及法定支出的部分，將重點支出和重大投資項目的預算安排作為重點審查內容。

（二）貫徹落實新《預算法》對財政監督的要求

1、加強全口徑預算監督。按照新《預算法》確立的“四本預算”全口徑預算框架，所有的財政收支均應當納入預算，相應地應建立全口徑預決算審批機制，各級人大要依法將政府的全部收入和支出納入預決算審查監督。對全口徑預算管理中存在的問題，應逐步完善和規范，包括：將所有部門資金、轉移支付、稅收返還、補貼收入等納入一般公共預算；清理、整合和規范政府性基金、行政事業性收費、專項收費等預算明細科目；健全國有資本經營預算的收入范圍，適當提高企業稅后利潤用于公共財政的提取比例；加強對社會保險基金結余的保值增值管理。

2、突出績效預算管理監督。貫徹新《預算法》的績效原則，要求明確財政資金配置的效益目標，將績效管理的理念和方法融入預算管理全過程，同時推進各機構對績效考評工作的監督。對不同的財政監督主體來說：政府及其職能部門應加強財政的科學化、精細化管理，完善績效評價體系，將評價結果作為完善政策、調整結構、評價整體的重要依據；人大應將績效監督范圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，依法向獨立于行政機構的監督機構授予績效監督權力，對各級政府的預算收支行為追蹤問效。

3、加大預算公開透明監督。根據新《預算法》對預算公開的要求，應當將提高預算管理的公開透明度作為健全現代財政制度的努力方向。根據法律規定，要求財政部門細化預算編制，將本級預決算支出全部按功能分類編列到項，按經濟性質分類編列到款；將專項轉移支付預決算按項目和地區編列。對所有使用財政資金的中央和地方各級部門，要求人大依法督促其公開預算全過程，包括部門預算的編制、執行、調整、決算、審計以及報表公開等，從而保證預算監督落到實處，政府權力得到有效制衡。

4、強化預算審查與問責監督。為保證法律的執行力，落實對中央和地方政府預算執行的約束，新《預算法》在預算審查和責任追究上對財政監督提出了更高要求。健全規范的審查制度，要求各級政府編實編細支出預算，對預決算報告先行政府審計，作為人大審查的重要依據；把關地方政府債務預算監管，嚴格審查各級政府的舉債主體、方式、規模、用途、償還以及風險防控，對違規債務行為予以問責；做實違法問責監督，要求各級政府履行職責、承擔義務，對違法人員應依法追究行政責任和給予處分。

三、將財政監督嵌入預算管理過程的建議

（一）保證財政監督對預算流程控制的獨立性

從流程控制與監督來說，單一環節的直接監督難以發現制度運行中的盲點，反腐效率不高。因此，應當建立一套相對獨立完整的財政監督體系，將與政府收支活動相關的主體全部納入監督范圍中，直接參與被監督主體的預算編制、執行、決算等各環節，以實現預算權力之間的合理劃分、彼此制衡。

1、預算編制與審核環節。預算編制與審核是由各部門預算單位及其預算管理機構與本級政府財政部門，通過“兩上兩下”的申請與批復程序后，形成本級財政預算草案交由本級人大常委會審查的過程。財政監督參與預算編制與審核，能夠保證初始環節的預算編制質量，提高預算管理機構的審查效率，把好人大監督前的第一道關。具體來說，部門預算單位在向預算管理機構報送“一上”和“二上”預算時，應向同級財政監督部門同步提交，由財政監督部門結合對上一年度預案執行的監督結果，對預算草案編制的程序合規性、收支完整性、依據科學性進行重點審查，進而形成審查建議出具給預算管理機構，作為其下達預算控制數、報送財政部門批復預算的必要依據。

圖1 預算編制與審核環節的財政監督

2、預算執行與調整環節。預算執行是政府收支預算實現的關鍵環節，為政府施政行為提供必要的資金保障，因而財政監督的重點在于控制預算資金流。現有的預算執行流程是，先由部門預算單位提出用款申請，經預算管理機構審核同意后，再由國庫管理機構向預算單位直接或授權撥付。這就要求財政監督切入每個執行審核的關鍵節點，實現對執行動態的實時監控預警。具體來說，對預算單位的項目用款申請，由預算管理機構及時錄入詳細的支出計劃，財政監督部門通過開放的預算執行信息系統參與審核；對一般的支出預算，預算管理機構及時向財政監督部門備案；對關乎財稅政策的重大項目，財政監督部門可派駐監督專員開展近距離檢查，且獨立于預算單位及其預算管理機構之外；對必須進行的預算調整，由預算單位同時向預算管理機構和財政監督部門報送預算調整方案，財政監督部門出具審查意見書作為人大審批的必要依據。

圖2 預算執行與調整環節的財政監督

3、決算與預算報告環節。各部門單位的決算草案在遞交本級人大常委會審查之前，需要經本級政府審計部門進行合規性審查。與審計監督相比，財政監督更具有專業性和提前性，能夠在決算草案編制之前對預算執行結果進行初步審查，從而為編制完整、精細的預決算報告增設一道保障。具體來說，首先，部門預算單位將決算提交國庫管理機構和財政監督部門進行聯合初審，重點審查決算是否真實、準確；其次，匯總審查中發現的問題，形成決算編制修改意見下達給部門預算單位；再次，預算單位將修改的決算報送審核，預算管理機構審核通過后予以批復，并同時向財政監督部門備案；最后，財政監督部門基于審查結果作出評價，作為預算管理機構調整下一年度預算編制的依據，編進預算報告予以公示。

圖3 決算與預算報告環節的財政監督

（二）構建以財政監督為核心的多維預算監督體系

一個完整的財政預算監督體系應當是包括完善的預算監督主體、組織管理流程、法律制度框架，而目前我國幾大不同類型監督之間的相互協調機制尚未形成。因此，應當盡快建立一部能規范所有預算監督類型的法律，明確財政對預算管理的統一領導，逐步形成以財政監督為核心、人大宏觀監督為重點、審計等外部監督為載體、社會監督為補充的多維度、綜合性的“大監督”體系。

1、完善財政部門的內部監督。財政部門監督要與部門預算管理改革相適應，充分發揮預算資金專門管理機構的優勢，推動預算進度關口的前移，形成事前參與、事中跟蹤、事后檢查的全方位監督體系，及時發現財政資金運行中存在的問題。財政部門的監督作為行政系統內部的監督，為防止權力的濫用，必須在法規層面上對內部職能部門的預算執行和監督工作加以制約，加大對國債專項資金、糧食風險基金、社會保障基金、扶貧救災專項資金的監督檢查力度，將重點放在資金征收、入庫、劃分、留解、退付等環節，對于有失職違規行為的部門按規定給予行政處罰。

2、強化人大的宏觀審查。人大作為立法機構負責主要的財政監督事項，從宏觀上對預算審批、預算調整和決算等財政收支實行同步指導和控制，并授權于其他主體實施監督行為。針對當前人大監督中的弱點，應進一步加大力度、豐富手段。在時間上，保證預算審查機構至少提前三個月介入預算編制過程；在思想上，務必對預算超收收入等以往疏于審查的內容予以重視；在內容上，擴大初步審查內容和范圍，明確初步審查對象包含預算草案初步審查方案、上一年預算執行情況、預算調整初步方案和決算草案，并提出初步審查意見；在方式上，要從等待匯報向主動檢查轉變，賦予人大對特定問題的組織調查權，形成對政府經濟活動的實際制約。

3、健全外部審計機制。針對目前財政監督與審計監督的沖突、內耗問題，考慮將審計機關從行政序列中獨立出來，建立由人大委托授權的立法型審計監督，逐步把財政收支效益作為審查重點。在審計內容方面，一是對預算編制完整性的審計，加強對“四本預算”的編制、執行、相互作用及公開情況的審計監督；二是適應預算控制方式的改變，增加對收支預算編制平衡情況的審計，審查預算收支安排是否符合社會經濟發展水平和國家經濟政策方針，預算周轉金、超收收入的使用情況是否合法、合理；三是加大地方政府性債務審計，根據新《預算法》的要求對地方政府的舉債主體、規模、用途、方式、風險防控五個方面進行審計，嚴控債務風險。

4、構建“參與式”社會監督體系。構建現代預算監督模式不僅要求強化各級人大和政府部門的預算監督，還應擴展由公民、法人、社會組織、新聞媒體等社會公眾的積極參與，從而形成立法權、行政權、公民權分工協調、分權制衡的監督體系。社會監督作為預算監督體系的重要組成部分，其主體的多元化為構建全方位監督創造了條件。因此，首先應從法律上明確各個社會監督主體的職能、范圍、程序、操作方法、獎懲機制，以有效發揮社會監督主體的積極性；其次，鼓勵財經類專業人才和企業職工自發組建民間預算監督團體，參與到政府預算資源的分配決策中，促進政府預算的民主化和規范化；再次，完善檢舉制度，注意保障舉報人的隱私及人身安全。

（三）深化績效性預算監督

深化對預算管理的財政績效監督，目標在于以績效預算為導向，運用科學的績效監督指標和分析方法，通過對財政資金使用的相關性、效率、效果的全面考察，促進預算管理主體科學理財，不斷提高財政資源的配置效益。

1、將績效理念融入預算管理全過程。財政績效監督是傳統財政監督的縱向延伸，傳統的監督主要是對預算執行的合規性審查，而績效監督重在績效評價，必須滲入預算資金的分配、執行、效果評價全過程。具體來說：在預算編制環節，應實現財政監督部門的事前績效評價，重點審核部門績效目標是否科學和明確，預算項目安排是否必要和有效，相關工作部署是否匹配和可行；在預算執行環節，由財政監督部門對預算項目執行、資金運行和績效目標的完成情況進行動態監控，并組織開展專項檢查，以及時糾正偏離績效目標的各種問題；在預算評價環節，應完善績效問責機制，通過部門自評、財政重點再評價和委托第三方評價相結合的績效評價方式，詳述預算執行的效果，找出績效差異的原因。

2、建立科學、完善的財政資金績效評價體系。績效評價體系是實施財政績效監督的基礎和依據，目前相關評價標準尚未形成規范，必須盡快確立和完善。首先，在評價范圍上實現預算管理層級的“全覆蓋”，對同級專職監督部門進行業務整合，根據被監督主體的部門職責、工作活動、預算項目建立相應的三維績效預算管理結構，全面開展績效評價。其次，在評價形式上實現“四個統一”，即由財政監督部門對績效評價工作進行統一計劃和部署，研究制定統一的績效指標和評價標準，建立統一的績效評價流程和操作細則，統一組織派駐監督機構開展績效評價。

3、深化績效監督結果的應用。績效監督能否取得成效，關鍵在于績效監督成果是否能在預算管理過程中得到充分應用。這方面的改革重點包括：一是建立績效監督結果掛鉤機制，將本年度預算執行的績效評價結果作為下一年度確定財政政策、預算項目安排、轉移支付和專項資金分配、個人和部門目標考核的重要參考依據。二是完善績效監督結果公開制度，定期匯總并報告對各部門預算的績效評價結果，向社會公開對重點民生項目的績效評價結果，并采用民主評議的方式接受社會再監督。三是強化績效評價的約束機制，嚴格限令部門整改期限，對監督發現的問題確保能及時糾正。四是要健全績效問責機制，對出現決策失誤、執行不力、資金浪費等因故或過失導致監督結果偏離績效目標的情況，依法對責任人及其所屬部門實施績效問責或行政問責。■

（作者單位：北京大學經濟學院）

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