橫向預算權力配置與政府治理能力：一個預算交易費用的視角

李淑芳張啟春

(1.湖北省行政學院，武漢 430022；2.華中師范大學，武漢 430070)

橫向預算權力配置與政府治理能力：一個預算交易費用的視角

李淑芳1張啟春2

(1.湖北省行政學院，武漢 430022；2.華中師范大學，武漢 430070)

以預算交易費用理論為橫向預算權力配置改革搭建理論框架具有重要理論意義。從預算交易費用的視角來看，橫向預算權力配置過程中存在預算效率損失，預算交易特征和預算參與者特征都會影響預算交易費用。雖然預算參與者特征很難改變，但改變預算交易特征可以影響主要預算參與者行為，減少機會主義行為，降低預算交易成本，提高預算效率，進而提高政府治理能力。具體改革路徑可以從橫向預算權力配置的三個主要參與方展開：一是改革人民代表大會預算審議制度，二是硬化支出部門預算約束，三是實現財政部門預算編制、執行與監督分離。

橫向預算權力 政府治理能力 交易費用 不確定性 預算管理

一、引言

2014年6月30日，中央深改組和中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，重點推進預算管理制度、稅收制度及中央和地方政府間財政關系三方面的改革?！斗桨浮访鞔_提出要“改進預算管理制度，強化預算約束、規范政府行為、實現有效監督，加快建立全面規范、公開透明的現代預算制度”，并給出了改革時間表，力爭“2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度”。2014年8月31日，《中華人民共和國預算法》修改方案經人大常委會表決通過，并于2015年1 月1日起實施。歷經20年首次修訂的《中華人民共和國預算法》(以下簡稱新《預算法》)將“建立健全全面規范、公開透明的預算制度”寫進了總則，為現代預算管理制度奠定了法律基礎。預算民主、預算績效、預算公開、預算監督、預算權力配置等諸多問題成為目前中國建立現代財政制度，走向預算國家亟需解決的重要問題。從中國目前預算權力配置情況來看，預算權力碎片化、非正式預算制度大行其道等問題比較突出，這與“規范”、“公開”、“透明”等預算原則大相徑庭。如何有效地解決我國預算權力配置中存在的問題，將成為現代財政制度建立過程中的突出議題。

從目前我國研究預算權力配置的文獻來看，多數研究集中在縱向預算權力，即中央政府與地方政府之間、上級政府與下級政府之間的預算管理體制等方面，而對于橫向預算權力配置的研究則相對較少。在較少的研究橫向預算權力配置的文獻中，最初的研究視角主要在預算權力配置與預算監督方面，認為良好的預算權力配置有助于實現更有效的預算監督。也有部分學者將預算權力配置置于更加重要的地位，以馬駿、劉美麗為代表的一批學者認為，預算權力結構是中國預算改革的關鍵，理順黨委、政府和人大間的預算關系，重構財政部門和其他準預算機構之間的關系、理順財政部門與各個支出部門之間的關系是重構中國公共預算體制的關鍵[1]。郭劍鳴也認為建立預算國家權力結構是通往預算國家之路的一條必然選擇[2]。

從已有文獻可以發現，我國學術界關于預算改革政策的研究頗豐，但研究橫向預算權力配置的文獻并不豐富；在較少的研究橫向預算權力配置的文獻中，研究政策建議的較多，而對橫向預算權力配置改革的理論研究仍然較為缺乏。因而，以預算交易費用理論為橫向預算權力配置改革搭建理論框架具有重要理論意義。本文以橫向預算權力配置為切入點，運用預算交易費用理論，深入剖析我國現行預算制度中由預算交易特征及預算參與者特征所導致的預算交易費用，嘗試通過改變預算交易特征，減少預算過程中的不確定性，影響預算參與者行為，進而減少預算過程中的交易費用，建立現代預算制度，加速我國向預算國家轉型，提升我國政府治理能力。

二、橫向預算權力配置與政府治理能力

(一)現代國家與政府治理能力

現代國家建設的一個目標是建立一個有能力、對人民負責的政府。為實現這一目標，需要完善和重構包括財政制度在內的各種國家制度[3]。因此，提升政府治理能力是現代國家的題中應有之意。目前學術界并沒有一個廣泛認可的政府治理能力的定義。但是，部分研究治理理論的學者認為“治理”是指社會管理的主體未必是政府，政府管理行為必須符合法制、民主、責任、效率、有限、合作、協調等治理理念[4]?？梢哉J為，政府治理能力就是政府管理行為與這些治理理念的契合程度。二者契合程度越高，政府治理能力越強。

從國家治理能力的角度來看，財政汲取能力和財政資源配置能力是國家治理能力的重要體現。因此，本文將從交易費用的視角考察我國預算管理中的橫向預算權力配置中存在的交易費用和效率損失，進而對政府治理能力的影響，并提供改善橫向預算權力配置的路徑，以期達到提升政府預算管理效率，進而提升政府治理能力的目的。

(二)橫向預算權力配置過程中的預算效率損失

預算權全稱為預算管理職權，指通過財政預算權限劃分，界定收支范圍和明確管理權責，合理配置相關主體的控制權和監督權，協調預算相關者之間的利益和權責關系，從而形成相互制衡關系的預算管理體制[5]。筆者認為，界定收支范圍需要在中央政府和地方政府以及地方政府之間的事權及支出責任明晰的前提下，界定國家財力在各級政府之間的分享方式，這種權力為縱向預算權力。明確管理權責是指預算過程中的編制、審批、執行、調整等預算權力在各預算參與者之間的分配，這種權力主要體現在橫向預算權力方面。

橫向預算權力涉及的參與方包括各級人民代表大會、各級預算支出部門、各級政府財政部門等。在橫向預算權力配置過程中，各預算參與方為實現自身利益最大化，往往產生尋租和腐敗行為，導致政府治理效率低下。

1.與人民代表大會有關的預算效率損失：“被代表”與監督無力

首先，公眾“被代表”現象造成了預算效率的損失。我國各級人民代表大會雖然是由公眾選舉產生，但是公眾并不能完全獲得人民代表大會的詳細信息，這使得人民代表大會與利益集團的機會主義行為增加，人大很容易被利益集團俘獲，從而產生公眾“被代表”的現象。例如，目前人大對預算編制的提前介入可以幫助其理解更多支出部門的預算需求，對于財政部門和預算支出部門而言，人大的提前介入都能得到認可[6]。然而，根據公共選擇理論，提前介入有可能產生一定的尋租空間，造成人大被預算支出部門俘獲。研究也表明，這種在體制內尋找人大作為預算支出部門“代言人”的做法并不罕見[7]。

其次，人民代表大會監管能力和權力的限制也會造成預算效率損失。一方面，由于人大代表無法完全掌握預算支出部門的信息，其監管能力必然受到限制。另一方面，即使人民代表大會具有完全信息，不合理的監管體制也使得其監管能力受到限制。一是制度限制使得人大缺乏預算審議的動力。我國預算草案需要首先經過黨委常委會審定，才會送達人大的財政經濟委員會進行初審，在我國行政主導下的政治格局下，行政部門和黨委對預算的影響相對更強，因此，財經委對黨委常委會審定過的預算草案一般不會提出質疑。在人代會期間，人大代表雖然具有提案權、投票權、質詢權、議案權等，但是其提案需要有一定的代表數目，且滿足代表數量要求的提案還需要經過人大主席團審查，通過審查的議案才能交付人大會討論表決。二是人大缺少預算修正權利。從人大的預算權力角度來說，無論是《憲法》還是《預算法》，都沒有明確規定人大有修正預算的權利。人大僅有對預算的完全否決權和接受權，沒有修正權利。這說明，人民代表大會對預算只能全盤肯定或者否定，但是出于對預算全盤否定所帶來的嚴重后果的擔心，預算往往很少被否決。

2.與預算支出部門有關的預算效率損失：“討價還價”、虛增開支與突擊花錢

與預算支出部門有關的預算效率損失主要體現在三個方面。一是支出限額導致的財政部門和預算支出部門之間的“討價還價”行為。我國“兩上兩下”的預算體制使得預算過程的編制看似一個自下而上的過程，但是由于“二上”時支出部門必須按照財政部門確定的“一下”控制數來編報預算，因此，實際上，中國預算過程是從“一下”過程才真正開始的[7]。正是由于財政部門幾乎完全控制了預算資金的分配權，為獲得一定的預算權力，各支出部門往往選擇采取謊報支出等機會主義行為，這導致財政部門在“一下”過程中不得不“砍預算”，而各預算支出單位為保持自身業務的經費，在“一上”過程中又會進一步夸大預算支出需求，二者在“討價還價”的博弈中尋求平衡。

二是虛增開支現象。隨著預算外資金全部納入預算內，預算支出部門私設小金庫的情況有所緩解。但是，由于預算支出部門對本部門的信息掌握最為全面，假報項目和虛列支出等都能為其增加預算支出提供手段，其也能有充分理由說明預算支出的必要性和預算規模的合理性[5]，因而其虛增開支的現象仍然十分普遍。

三是突擊花錢現象。由于我國目前預算編制過程與實際預算執行過程存在時間上的錯位，在預算支出部門開始執行預算之時，人大對預算的審批工作還沒有完成。雖然原則上本年的基本支出結轉資金可用于下一年的增人增編等基本支出，本年的項目支出結轉資金則按照原用途使用。但在信息不對稱的情況下，各支出部門面臨著未來政策的不確定性，往往會選擇將當年的預算資金全部用完。這導致各預算支出部門的資金安排出現了時間上的不平衡，預算支出部門有約20%的資金都是在12月份突擊花完[8]。突擊花錢現象往往導致資金使用效率低下和預算資金的浪費。

3.與財政部門有關的預算效率損失：“私人關系”與非正式預算制度

各預算支出部門為獲得更多的預算資金，都試圖和財政部門保持良好的“私人關系”，由此產生了一系列的非正式制度帶來的預算權力和尋租行為。以市級政府為例，分管某一領域的副市長沒有獲得與分管領域相匹配的支出決策權，雖然財政部門會為這些副市長提供一定的市長預備金，但通常這些預備金數額較小，并不能對分管領域爭取更多的資金。因此，對于預算支出部門而言，財政部門成為其發展“私人關系”的重點對象[7]。實際上，當正式制度中的權力結構尚不完善時，非正式制度將從各方面滲透到正式制度中，中國的政治過程中因此而存在較多的非正式制度。馬駿等在研究中國省級預算的決策過程時，發現非正式制度對預算過程影響不容忽視。正式的預算制度中，省委書記、省長、常務副省長等之外的領導人并未被賦予任何預算權力，然而“批條子”等非正式制度的存在使得他們可以影響預算資金的分配[9]。改革開放以后，由黨委高度集權的政策制定體制被“零碎化的威權體制”所替代。在政府內部及省級高層領導中，也出現了權力結構的零碎化。同時，由于中國正式制度對預算行為的約束力較差，而財政部門的“核心預算機構”地位被發改、商務、科技等部門侵蝕，正式制度也表現出零碎化特征。最后，正式預算制度的落后也使得中國非正式預算制度以各種形式出現。

三、橫向預算權力配置改革理論框架

(一)預算的本質：公民與立法機構、行政部門及財政部門間的多重契約關系

從交易費用視角理解預算行為的研究可以追溯到20世紀60年代的契約理論。威爾達夫斯基認為，從某種角度來說，預算可以被視為一種合同。議會和總統承諾在特定情況下提供資金，各機構則同意以達成共識的方式使用資金 (當一個機構將資金分配給其下屬機構時，可以認為這是一種內部合同)。合同是否可執行或者各預算參與者是否在合同意圖規定的方面達成了協議則是值得探究的地方。然而，至于合同執行的程度，則有賴于對合同締結各方的相互責任的認定及約束[10]。持有這種觀點的還有威廉姆森，他也認為任何的經濟或其他關系，都可以被描述為合同問題，可以用交易費用經濟學中的相關概念解釋[11]。派特歇克(Patashnik，1996)則首次以交易費用政治模型解釋了政府預算。他認為政府預算就是一份交易合同，政治產權的不確定性增加了政府預算交易合同的交易費用，訂立和執行預算合同所產生的交易費用會改變預算程序，從而影響預算結構。

綜上可知，預算的建立可以理解為公民為減少交易費用，而與政府簽訂的契約。這一契約主要是由公民提供資金，委托政府提供公共服務。在簽訂這一契約時，首先由公民將所有的預算資金處置權和部分監督權委托給立法機構。立法機構在簽訂這一契約后，與行政部門再次達成契約，但其并沒有將所有的預算資金處置權和監督權全部委托給財政部門，而是保留了部分的預算審批權和預算監督權。立法機構將資金提供給政府，由政府提供預算契約中約定的服務。因此，預算交易可以視為一個公民與立法機構、行政部門及財政部門間的多重契約關系。

(二)影響預算交易費用的因素：預算交易特征與預算參與者特征

在締結預算契約的過程中，會產生各種交易費用。預算交易特征和預算參與者特征都能對預算交易費用產生重大影響。

1.預算交易特征：不確定性、信息不對稱與資產專用性

派特歇克、巴特爾等人將預算交易的三個基本特征歸納為不確定性、信息不對稱與資產專用性。不確定性是預算交易最重要的特征之一。凱頓(1981)將預算過程中的不確定性分由創新、年度預算、預測、集權和官僚控制、政府規模和復雜性及信任缺失六類因素導致[12]。在公共預算研究領域，不確定性會導致預算過程背離經典預算原則而出現各種問題，機會主義將會盛行，預算交易費用將攀升。減少不確定性將會在一定程度上克服機會主義行為。在預算契約締結過程中，存在大量的信息不對稱現象，信息不對稱又會加劇預算過程中的不確定性。在預算過程中，信息分布應該是一個變量而不是常數。信息成本是影響預算合同制定和執行成本的一個重要方面，預算參與者之間的信息不對稱情況會影響這些成本，而這些成本反過來又影響著預算參與者的行為策略。信息不對稱會增加一部分預算參與者的信息成本，使得他們對其他預算參與者機會主義行為的分辨能力相當脆弱。信息不對稱與預算松弛和不確定性都呈現正相關關系，信息不對稱現象越嚴重，預算松弛行為也更加嚴重；不確定性越大，信息不對稱現象也越嚴重[13]。資產專用性同樣會帶來不確定性的增加，從而增加預算交易費用。

2.預算參與者特征：有限理性、機會主義與風險偏好

學者們將預算參與者的特征總結為有限理性、機會主義與風險偏好。機會主義行為是預算參與者的核心特征。預算過程中的信息不對稱會誘發預算參與者的機會主義行為，提升預算交易費用。

預算參與者的有限理性相對完全理性會因為預算信息的缺失而導致不確定性。在預算交易費用視角下的有限理性運用的信息較為廣泛，交易參與者利用盡可能多的信息減少不確定性和增加交易機會。但在預算實踐中，由于預算參與者的有限理性，通常他們無法利用所有信息建立最大化社會福利的預算機制，包括預算權力配置規則等，從而使得預算過程相對理想的完全信息世界具有更大的不確定性及更高的交易費用。

預算參與者的風險偏好程度也會對預算交易特征產生重大影響。預算交易費用理論改變了傳統交易費用經濟學中風險中性的假設，將風險偏好作為變量植入到威廉姆森的模型中，風險偏好將會影響到參與者的合同和制度選擇。如果大多數參與者都是風險規避型的，則較低水平的資產專用性，不確定性和信息不對稱是可以接受的。然而，若大多數的預算參與者都是風險追求型的，則較高的資產專用性、不確定性和信息不對稱是更加受歡迎的，進而導致較高的預算交易費用。

總之，預算交易特征及預算參與者特征的相互作用決定了預算過程中的交易費用。信息不對稱程度越高、不確定性越大、資產專用性程度越高，則交易費用越高；預算參與者越不理性，越有機會主義傾向和高風險偏好，則交易費用也越高。二者之間的相互作用見圖1。

(三)橫向預算權力配置中交易費用的根源：不確定性與信息不對稱

公眾“被代表”和人大監管無力是與人民代表大會有關的預算效率損失。從根源來看，公眾“被代表”現象是由預算交易過程中存在的信息不對稱造成的；人大監管無力一方面是由于信息不對稱，還有部分是因為人大代表的有限理性及預算制度的不確定性。

“討價還價”、虛增開支與突擊花錢是與預算支出部門有關的預算效率損失。其中，“討價還價”及虛增開支是由于信息不對稱帶來的預算支出部門的機會主義行為，而突擊花錢則是預算支出部門對政策不確定性的正?；貞?/p>

“私人關系”與非正式預算制度是與財政部門有關的預算效率損失。財政部門發展“私人關系”是預算支出部門面對信息不對稱時產生的機會主義行為，而非正式預算制度的存在則說明中國預算環境存在較大的不確定性。

圖1 預算交易特征與預算參與者特征的相互作用

圖2 橫向預算權力配置中交易費用的根源

四、橫向預算權力配置改革路徑

根據前文分析，預算交易特征及預算參與者特征的相互作用決定了預算過程中的交易費用。由于預算參與者特征難以改變，但其受預算交易特征的影響。因此，減少橫向預算權力配置中的預算交易費用，可以從改變預算交易特征著手。具體來看，減少橫向預算權力配置中的交易費用，提高預算效率，進而提高政府治理能力，主要可以從改變影響橫向預算權力配置中交易費用的根源——不確定性及信息不對稱著手。

(一)改革人民代表大會預算審議制度

1.改革預算選舉制度，杜絕“被代表”現象

針對由于信息不對稱所導致的公眾“被代表”現象，我國應該改革目前的選舉制度，通過人大代表和選民的充分溝通，提高信息透明度，實現選民意志?？v觀世界各國政黨政治選舉，各候選人通過提名之后，都會通過演講、辯論、接見選民等各種方式做出自己的競選承諾、表達自身的政治主張，從而獲得選民支持。選民在充分了解候選人的情況下做出自己的選擇。雖然我國不存在多黨執政的政治格局，因而也不存在政黨競選，但是選民在不了解候選人的情況下做出投票選舉的過程顯然會導致最終選舉產生的候選人不了解、也不能代表選舉人意志的情況。政治權力的產生、運作和效果，必須由人民參與、監督、控制和評估[14]。因此，在競選過程中，可以借鑒世界先進政黨政治選舉過程中的競選過程，通過減少信息不對稱，使得人大代表真正能夠“代表人民”。

2.改革預算審議制度，強化人大預算審議權力

針對由于預算制度的不確定性導致的人大預算監管無力問題，我國應該改革預算審議制度，通過立法強化人大預算審議權力和賦予人大對預算草案的分項審議權，減少制度不確定性。在預算審議方面，應該從觀念和法律兩個層次強化人大預算審議權力，消除人大審議預算的制度限制。在人大預算審議過程中，建議人大財經委在黨委常委會預算審議之前先進行初審，審議意見提出后再提交黨委常委會審議，以防止人大財經委預算審議的“走過場”及黨和政府“說了算”的行為。在預算審議權力方面，應該賦予人大對預算草案的分項審議權和預算修正權。在部門地方人大預算審批過程中，人大已經被賦予了一定的預算修正權，如溫嶺參與式預算改革賦予了人大代表削減、否決、增加預算的權力[15]。分項審議權不僅能夠減少人大代表對于預算整體否決所帶來的嚴重后果的擔憂，又能使得人大代表能夠表達自己的意圖，因此能夠促進人大代表執行預算審議權。且分項預算可以將人大代表的審議權分解到項目和預算支出單位，從而使得預算審議過程更加專業化，提升預算審議效率。

3.加強預算審議專業隊伍建設，加強人大預算審議能力

針對由于信息不對稱導致的人大預算監管無力問題，我國應該從提高人大代表能力著手，減少預算過程中的信息不對稱。目前人大的監督能力雖然有所提升，但是相較發達國家而言，我國人民代表大會的監督能力仍然較弱。由于我國人大代表都是兼職的，而非專職從事人大監督工作，因此，由于受自身工作的限制，往往缺乏行使人大代表權力的動力，也缺乏預算監督的能力。調研顯示，人大代表中從未行使過質疑權的比重約為83.1%[16]。筆者認為，實現人大代表的常任制將有利于減少預算過程中的信息不對稱，提高人大代表的理性程度，及其預算審議能力。

(二)硬化支出部門預算約束

1.探索公式化支出標準，減少“討價還價”行為

針對預算支出單位夸大預算資金需求的行為，可以探索公式化的支出標準，從預算編制開始就對預算支出單位起到約束作用，減少在“兩上兩下”預算過程中財政部門與預算支出部門間的“討價還價”博弈。通過為預算支出部門制定公式化支出標準，預算支出部門及財政部門更容易通過標準實現對某項支出的共識，從而減少信息不對稱導致的效率損失。

2.加強項目審查與外部審計，杜絕虛增開支現象

針對預算支出單位虛增項目支出的行為，可以考慮在預算執行過程中采取嚴格的項目審查和外部審計。為限制預算支出部門根據自身信息優勢虛增項目支出的機會主義行為，可以考慮建立完整的項目考核指標體系，對項目進行事前、事中、事后的項目審查評估，對于檢驗不合格的項目，對其要限期整改，整改期滿未能達到要求的，采取嚴格的懲罰措施。通過審計可以減少橫向預算權力配置中的信息不對稱，從而提高預算效率。

3.穩定政策，減少突擊花錢現象

減少橫向預算權力配置中支出部門的機會主義行為，還需要通過穩定的政策，減少預算支出部門的突擊花錢等機會主義行為。原《預算法》中關于結余資金相關規定過于模糊，而新《預算法》中提出“各部門、各單位上一年預算的結轉、結余資金按照國務院財政部門的規定辦理”，也使得結余資金的政策缺乏穩定性。因此，進一步穩定預算結余資金政策，減少制度不確定性，將是減少突擊花錢現象的必由之路。

(三)實現財政部門預算編制、執行與監督分離

改革財政部門預算結構，使得預算編制、執行及監督分離將在一定程度上解決預算支出部門與財政部門之間“私人關系”的發展，遏制非正式預算制度發展，減少預算過程中的交易費用。我國財政部內部的預算任務可以大致劃分為預算編制職責、預算執行職責和預算監督職責。其中，預算編制責任主要由預算司負責，國庫司主要負責預算執行，監督監察局主要負責預算的監管，教科文司等歸口管理業務機構也負責對分管部門的預算執行情況進行監督，并對項目資金使用進行效益考核。不同層級的財政部門內部結構大致相同。

而從其他各國實踐來看，預算編制、預算執行和預算監督相互獨立已經成為發達國家預算的顯著特點。預算編制和預算執行有兩種獨立形式，一種是預算編制與預算執行都隸屬于財政部門，但在財政部門內部相互獨立，預算編制由預算司負責，預算執行由國庫司負責。英國、芬蘭、日本等國的預算結構屬于這種模式。另一種獨立方式是預算編制和預算執行分別由財政部門及與財政部門并行的其他部門獨立負責，在這種預算管理模式下，預算編制和預算執行的獨立性更強[5]。因此，為使得預算編制更合理，預算執行更有效率，預算監督更可信有力，減少因預算過程中的信息不對稱和不確定性及由此帶來的預算參與者的機會主義行為，有必要在我國財政部門內部實現預算編制、執行和監督的分離。筆者認為，對財政部門的權力配置改革要從加強財政部門內部控制著手，實現各級財政部門預算編制、執行與監督的分離，并實現預算三大職能在各級政府間的信息互通，形成中央-省-市/縣三級財政縱橫向權力相互獨立，信息相互流通的組織方式。

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【責任編輯 連家明】

F812.2

A

1672-9544（2016）12-0037-07

2016-10-14

李淑芳，管理學博士，中共湖北省委黨校(湖北行政學院)報刊部《湖北行政學院學報》編輯，研究方向為公共財政與公共政策；張啟春，公共管理學院教授，博導，研究方向為公共財政。

2015年度湖北省社科基金項目(2015024)“交易費用、預算國家與中國預算管理體制改革研究——以文化部門預算管理體制改革為例”；2016年度華中師范大學中央高?；究蒲袠I務費項目資助項目(CCNU16Z02007)“基于新型城鎮化發展戰略需求的財政管理體制改革研究”。