跨年度預算平衡機制頂層技術設計
——業務流程、經濟波動和產業發展調節

張明

(西南財經大學，成都 610074)

跨年度預算平衡機制頂層技術設計
——業務流程、經濟波動和產業發展調節

張明

(西南財經大學，成都 610074)

跨年度預算平衡機制建設問題，是我國未來一個時期財政管理及改革的實踐作業問題。黨的十八屆三中全會《決定》、修訂后的《預算法》、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》和《預算法實施條例(修訂草案征求意見稿)》等相關內容，已明確給出我國跨年度預算平衡機制建設頂層設計。在國情基礎上，按頂層設計框架及內容構建我國跨年度預算平衡機制工作規范和業務流程，根據我國經濟發展波動特征及根源，明確跨年度預算平衡機制調節的根本目標和對象，從收支業務上構建跨年度預算平衡機制的調節方式、調節內容、調節重點，收獲相應調節效果，是目前跨年度預算平衡機制建設亟待解決的基本問題。

跨年度預算平衡機制 期間性政府收支 工作規范 業務流程

跨年度預算平衡機制建設，就是建立跨年度的預算收支管理工作規范和業務流程。目前，我國跨年度預算平衡機制建設需要解決的基本業務問題，一是根據現有頂層改革設計，建立具體操作實施的跨年度預算平衡工作規范和業務流程；二是深入分析、認識并把握我國經濟發展周期，創建符合中國實際和解決中國經濟發展波動的跨年度預算平衡機制；三是根據現行財政收支類別及特征，實行預算收支分類年度平衡與跨年度平衡業務處理。

一、建立跨年度預算平衡機制頂層設計的工作規范和業務流程

我國現有跨年度預算平衡機制的頂層設計，主要由黨的十八屆三中全會《決定》、修訂后的《預算法》、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》和《預算法實施條例(修訂草案征求意見稿)》給出[1](見表1)。

我國現有跨年度預算平衡機制頂層設計框架結構及內容如下：

1.黨的十八屆三中全會《決定》設計的跨年度預算平衡機制，以權責制政府綜合財務報告制度和規范合理的政府債務管理及風險預警機制為內容，重點突出政府收支運作的資產、負債及風險控制等期間性收支的跨年度管理。具體采用權責制政府綜合財務報告和政府債務風險管理及預警業務，強化政府收支運作的資產與負債、流量與存量、收付制與權責制等財務活動及內容的管理，處理跨年度期間性政府預算收支及相應的資產、負債的風險控制及其年度和年際平衡的持續性管理，對財政可持續性和政府資信營運及評價等持續營運、長遠發展等問題，具有總體概括、專業度高的管控業務措施。但應當看到的是，政府收支活動的公益性、無形性和長期性，運用權責制政府綜合財務報告業務，在核算、反映、監督政府資產、負債及風險控制等跨年度期間性收支方面，目前世界各國都還缺乏相應的理論支撐和比較成熟統一的業務方式。黨中央的跨年度預算平衡機制建設構想，主要是為具體業務制度提供總體技術框架和結構設計，指明了我國跨年度預算平衡機制建設的長遠目標。

表1 我國跨年度預算平衡機制頂層設計框架

2.修訂后《預算法》將跨年度預算平衡作為一級政府預算編制依據之一，目的是改變原來只注重預算收支年度平衡，造成預算順周期調節的問題。使各級政府預算編制依據全面綜合、更有調節深度和廣度，有效建立我國財政政策及宏觀調控的常態彈性調節機制。但應當看到，在現行政府預算基本支出無特殊情況基本固定條件下，實際上《預算法》界定的預算編制跨年度平衡機制，基本被限定于項目支出。也就是說，《預算法》界定的預算編制跨年度平衡機制，并非一級預算整體的跨年度收支平衡，而是部分收支的跨年度預算平衡。

3.《預算法實施條例 (修訂草案征求意見稿)》從具體賬務處理上，設計“中央地方預算權責發生制特定事項”業務，處理年際間一些特殊收支的跨年度銜接協調平衡，也是跨年度預算平衡機制之一。從具體規定講，中央預算權責發生制特定事項由財政部報國務院批準，是一項具體操作未限定的規定。地方預算權責發生制特定事項，則明確限定“是預算年終已根據預算批準用款計劃，但尚未實際支付并報本級政府批準的國庫集中支付結余事項”。因此，跨年度預算平衡機制中，中央預算權責發生制特定事項的作用較寬泛、力度較大，而地方預算權責發生制特定事項的作用及力度則是嚴格受限的。

4.國務院設計的跨年度預算平衡機制，主要是中期財政規劃管理和公共預算超收短收調節。中期財政規劃管理采用三年期逐年滾動預算編制，實現三年期內預算收支跨年度協調平衡。對此，業界認為如果考慮上年決算和當年預算執行，加上編制未來三年支出規劃，已是連續五年度支出綜合考量，各級政府及部門完全可參照本地區、本部門國民經濟和社會發展五年規劃，結合財政支出政策和本地區、本部門發展規劃及職責，編制本部門三年滾動收支計劃。[2]實際上，現行周期預算實行的三年是上年決算、本年執行和下年預算，下年預算實行三年期逐年滾動編制，恰好實現周期預算與中期財政規劃有機銜接，可有效實現國務院要求“跨年度預算平衡機制根據經濟形勢和財政政策逆周期調節需要建立”的目標。

中央公共預算超收短收調節，主要是超收用于沖減赤字和補充預算穩定調節基金，短收則調入預算穩定調節基金、削減支出或增列赤字，并經全國人大或常委會批準的國債余額限額內發債平衡。地方公共預算超收用于化解政府債務或補充預算穩定調節基金，短收則調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡，如上述措施后仍不平衡，省級政府報本級人大或常委會批準后增列赤字，并報財政部備案，在下一年度預算予以彌補；市縣級政府通過申請上級政府臨時救助實現平衡，并在下一年度預算歸還。政府性基金預算和國有資本經營預算超收，結轉下年安排；短收則削減支出實現平衡。

公共預算超短收調節可理解為對2006年起實施的預算穩定調節基金的補充完善，即各級政府公共預算超收用于沖減赤字和補充預算穩定調節基金，短收則調入穩定調節基金、削減支出或增列赤字在經全國人大或常委會批準的國債余(限)額內舉債平衡。通過公共預算“以豐補歉”的儲備調節和舉債積極平衡，強化相關專項轉移支付及結轉、結余和債務等跨年度期間支出管理，形成經濟周期峰谷的財政余缺調劑，實現經濟周期資金量的“削峰填谷”，建立反周期財政政策調節機制。同時也應看到，公共預算超短收主要限于稅收，“計劃治稅”下計劃與客觀實際的差異，會產生人為制約超收短收執行數，使之低于經濟高漲期實際數，從而降低、減弱公共預算超短收調節作用，這就是我國財政預算超短收調節在歷次經濟波動中幾乎未顯作用的原因。但在政府性基金預算和國資經營預算都向公共預算調入資金條件下，公共預算超短收調節就突破稅收范圍，覆蓋了政府性基金預算和國資經營預算的跨年度期間性收支，實際地成為一級政府預算體系的總體跨年度期間性收支平衡調節。

表2 不同發展模式的經濟周期

二、我國經濟波動與跨年度預算平衡機制的調節

(一)經濟波動基本原理

一般講，經濟波動主要是經濟總量波動，即薩繆爾森和諾德豪斯(1998)合著的《經濟學》給出的界定：經濟周期是以大多數經濟部門的收縮或者擴張為標志，持續兩年至一年的國民總產出、總收入和總就業量的波動。也就是說，經濟周期規模上是經濟總量周期波動，結構上是產業(經濟部門)周期波動。經濟周期是一個國家或地區在發展中，因某些或某個產業的高漲或衰退而產生的經濟總量波動。一定意義上，經濟周期既是一個國家或地區發展的經濟總量周期，也是一個國家或地區經濟社會發展的產業結構遞進周期，甚至可能是一個國家或地區發展的產品結構遞進周期。因為，產業周期的根源是產品周期，產品周期是由產品研發、成長、成熟和衰退構成的循環周期，在此基礎上產生相應的產業初創、成長、成熟和衰退的產業循環周期，繼而引發相應的經濟波動周期。

研究認為，經濟周期與經濟增長和發展模式密切相關，具體與主導產業周期總體相一致，并認為人類發展經歷了不同發展階段的不同發展模式 (參見表2)。[3]

(二)我國的經濟波動

建國后，我國經濟發展波動，總體上隨著經濟發展、產業結構升級和體制轉變而變化。研究認為，我國1953年-2007年經濟周期波動與三次產業結構變動是緊密相關的。改革開放之前，我國經濟發展“大起大落”波動，主要由第一、二產業結構劇烈變動引起。改革開放后，原第一、二產業變動產生的波動，逐漸演變為以第二產業主導下的第二、三產業變動共同決定的周期波動。因而，我國周期波動穩定性得到不斷提高。[4]

但實際上已有的世界相關國家和我國的經濟波動，并不只是這種客觀的產業遞進引發的周期波動，其中還夾雜著決策層比較復雜的人為因素影響，否則難以解釋1998年亞洲金融風波和2008年國際金融風波等后工業時代的經濟波動。而我國1950年代第一、二產業結構調整高漲，1980年代改革初期的高漲，1990年代首次房地產業主導的高漲，2003年后第二次房地產業、汽車業主導的高漲，以及2008年應對國際金融風波投資刺激主導的高漲等波動，都無一例外的既有相關產業遞進發展的客觀原因，也有忽視經濟發展規律過度人為的主觀原因，事實上人為原因在其中的作用及影響更大。

其實，根本上講所有經濟活動和現象都是人的行為結果，盡管這些活動和現象都有自身內在的產業遞進邏輯與發展規律，但終究是人引起的。因此，經濟發展波動也就是人們在發展進程中受相關政策誘導驅動而產生的階段性偏好及選擇沖動的聚合結果，這就是相關產業遞進、產業發展和經濟高漲的根源。縱觀我國歷次經濟波動，不難發現幾乎都是產業政策、地方政府主導、銀行貸款刺激、政府投融資等政策性誘導驅動作用下，人們的偏好沖動及選擇所形成的產業遞進與經濟高漲。

(三)我國跨年度預算平衡機制的波動調節原理

跨年度預算平衡機制，根本上是確立熨平經濟波動的反周期調節機制。因而把握經濟波動周期與波動特征，是建設跨年度預算平衡機制的根本和關鍵。我國經濟發展的客觀實際及其波動特征表明，建立我國跨年度預算平衡機制的根本，就是運用設計的跨年度預算平衡機制業務制度，解決我國經濟發展中相關決策層的沖動和短視問題，就是實施跨年度預算平衡機制設計的具體業務方式，避免引發產業和經濟波動的人為決策。

具體就是運用權責發生制政府綜合財務報告、規范合理的政府債務管理及風險預警、預算跨年度平衡編制、權責發生制特定事項、中期財政規劃、公共預算超短收調節等業務方式，促使相關決策者通過政府的資產、負債、預算跨年度平衡、權責發生制事項、中期財政規劃、公共預算超短收調節等跨年度期間性收支業務內容，認識把握我國經濟及產業發展的趨勢與不確定性(風險)，并通過政府的資產、負債、預算跨年度平衡、預算權責發生制事項、中期財政規劃、公共預算超短收調節等跨年度期間性收支業務的統籌協調處理，保障并提高政府運作管理的資信水平及財政持續性運作管理能力，同時熨平可能出現的經濟和產業發展波動，建立我國的跨年度預算平衡和反周期政策調節機制。可見，現行跨年度預算平衡機制建設的頂層設計，理論上講對解決我國經濟發展中相關決策層的沖動和短視，是有相當制度作用和業務效果的。

三、我國跨年度預算平衡機制的收支類別與業務考量

(一)跨年度預算平衡機制業務形式

跨年度預算平衡機制形式上是通過政府的資產、負債、預算跨年度平衡、權責發生制事項、中期財政規劃、公共預算超短收調節等跨年度期間性收支業務實施的，根本上是相關財政收支的跨年度調劑安排。具體業務上講，這些財政收支通常是建設性和發展性項目收支，具有跨年度期間性特征。如權責制政府綜合財務報告業務包含的政府資產、負債、資源等持續性運作及政府資信評價等，全部都限定在建設性、發展性和專項性財政收支范圍。規范合理的政府債務管理及風險預警，更是直接的政府債務收支跨年度期間營運的風險管理。預算跨年度平衡編制雖然是一級政府預算編制的全面綜合、深入具體的跨年度平衡整體考慮，而實際能納入跨年度預算平衡編制操作的也只有用于建設發展的期間性項目收支。權責發生制特定事項業務則只針對項目收支的跨年度銜接協調處理。中期財政規劃與預算跨年度平衡編制相同，雖是一級政府預算的三年度全面綜合具體考慮，但能實施跨年度平衡業務的財政收支，仍然主要是用于建設發展的跨年度期間性項目收支。公共預算超短收調節主要是通過政府性基金預算和國資經營預算的調入資金，實現政府相關期間性收支的跨年度平衡調節。

因此，現有頂層設計結構和業務內容框架下，我國跨年度預算平衡機制建設，具體實施基本可以歸結為權責發生制政府綜合財務報告、規范合理的政府債務管理及風險預警、預算跨年度平衡編制、權責發生制特定事項、中期財政規劃、公共預算超短收調節等業務制度管控下的，用于經濟建設發展的期間性項目收支的跨年度考量處理。這種考量處理根本上是通過經濟建設發展的跨年度期間性項目收支調劑，熨平經濟波動，促進并實現經濟平穩發展，并非簡單的預算收支跨年度平衡。

(二)跨年度預算平衡機制的收支內容

現行政府收支分類科目中相應的跨年度期間性項目收支，是跨年度預算平衡機制建設的基本業務內容。目前，我國政府收支運作通過政府收支分類科目具體計列，采用一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算分類管理。其中用于建設發展的跨年度期間性收支，通常分列并相互調劑于四類預算中，具體構成及內容如下示：

表3 預算科目中的跨年度期間性支出

以上表列收入及相應支出、調入資金及其收支，基本上就是我國現行政府收支分類科目和預算體系下，用于經濟建設和社會發展的跨年度期間性政府收支。建立這些跨年度期間性政府收支業務與經濟發展趨勢的資金關聯邏輯和產業遞進邏輯，制約人為的政策沖動與刺激，就是我國跨年度預算平衡機制建設的基本業務內容。

(三)跨年度預算平衡機制收支的產業發展調節

跨年度預算平衡機制具體業務上主要是通過參與建設發展的跨年度期間性政府收支，調節促進經濟發展中的產業遞進和產業帶動平穩運行，避免沖動、刺激和高漲。因此，建立以我國經濟發展的產業遞進和產業帶動平穩運行為基礎的，政府建設發展的跨年度期間性收支調節，是跨年度預算平衡機制建設的關鍵和核心。目前，我國經濟及產業發展和政府職能現狀表明，我國產業發展已從傳統產業遞進帶動轉變為新興產業如新材料、清潔能源、信息產業和現代基礎設施網絡等帶動。政府調節范圍也從原有的寬范圍參與建設發展，明確轉變并固定為基礎建設和社會公共服務，具體如現代基礎設施網絡、民生保障(含農業及基礎)、生態環境保護等。在上述條件下，政府跨年度期間性收支與遞進帶動產業的關聯與調節內容如下：

1.資源開發利用方面，通過“國有資源(資產)有償使用收入”、政府性基金預算相關收入和國有資本經營預算相關收入等，在產業鏈中的地位作用及其與相關產業的聯系，判斷相關產業發展的年際趨勢，及時調節相關產業發展的沖動與高漲。如“國有資源(資產)有償使用收入”下的“場地和礦區使用費收入”等；政府性基金預算的“新增建設用地土地有償使用費收入”、“國有土地使用權出讓金收入”、“國有土地收益基金收入”等；國有資本經營預算的相關產業國企的利潤收入，如新材料、清潔能源、信息產業和現代基礎設施網絡等。采用跨年度預算平衡、中期財政規劃和公共預算超短收調節對此類收入的編制安排，促進并實現相關產業平穩發展。

2.政府跨年度期間支出及相關債務安排，主要用于帶動新興產業的現代基礎設施網絡、民生和生態文明等建設發展，具體如交通運輸、能源輸送、信息通訊、教育、衛生、生態環境保護等。這些支出通常是項目或專項支出，在只能持續兩年使用條件下，通過權責制政府綜合財務報告、政府債務風險管理及預警、跨年度政府預算平衡編制、預算權責發生制特定事項、中期財政規劃、公共預算超短收調節等跨年度業務反復過濾、處理，能有效實現一級政府預算體系的年際銜接協調性和跨年度平衡穩定性。

3.在緩解、平穩經濟波動條件下，通過一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算向社會保險基金預算調入資金，實現發展與民生的跨年度協調平衡，為緩解、平穩經濟波動對社會保障的影響再加一道保險措施。

〔1〕張明.我國跨年度預算平衡機制的理論與實踐分析[J].財政監督,2015(5).

〔2〕浙江省財政廳總預算局課題組.創新財政中期規劃編制完善跨炸度預算平衡機制[J].預算管理與會計,2016(9).

〔3〕李新.產業發展、經濟周期與股市興衰[J].財貿經濟,2007(8).

〔4〕寧曉青，陳柏福.中國經濟周期波動與產業結構變動關系的實證分析[J].中央則經大學學報,2008(11).

〔5〕馬蔡琛.大國財政視野中的跨年度預算平衡機制[J].地方財政研究,2016(1).

〔6〕馬蔡琛.跨年度預算平衡機制視野下的財政監督制度優化[J].財政監督,2014(12).

〔7〕白景明,石英華.依法加快建立跨年度預算平衡機制[J].中國財政,2015(1).

〔8〕李燕.實施跨年度預算平衡機制的思考 [J].中國財政, 2015(1).

【責任編輯 陸成林】

F812.3

A

1672-9544（2016）12-0027-05

2016-07-03

張明，財稅學院教授，研究方向為財政、稅收、預算技術與控制、國家監督與財政監督。