南陽農村土地托管情況的調查與思考

秦小玲+劉曉音

農村土地托管，是指部分不愿或無能力耕種的農戶把土地托給供銷社等合作組織或種植大戶，并由其代為耕種管理的做法。土地托管可以在不改變農民土地承包經營權的前提下，提高農業規模化、機械化、集約化水平。農村土地托管最初自發產生，近些年逐漸得到重視。尤其是在當前農產品市場持續低迷，糧食價格較往年明顯下跌，農村土地流轉理性回歸的情況下，土地托管表現出較強的適應性和生命力，其背后緣由與發展取向值得深究。近期，我們組織力量深入到河南南陽市的方城、社旗、唐河等縣，就土地托管情況進行了調研，現將有關情況極其由此引發的一些思考總結如下。

南陽市促進農村土地托管的做法與成效

南陽市是河南典型的農業大市和糧食大市，全市耕地面積1060萬畝，總人口1050萬人，其中農業人口近700萬人，常年外出務工近300萬人，糧食產量541.05萬噸，占全省的9%。該市2015年6月啟動土地托管工作，并迅速推展開來，目前土地托管已經占到全市耕地總面積的三分之一。其做法與成效主要有以下幾個方面。

1.新型農業經營主體或供銷社組織發起。南陽市土地托管大多發生在以糧食為主的大宗農產品生產領域，形成新型規模經營主體主導型和供銷社牽頭帶動型兩種模式。新型規模經營主體主導型即由龍頭企業、專業合作社等新型經營主體依靠自身的技術、農機等優勢，直接與農戶洽談，提供托管服務，主要以唐河、社旗等地為代表；供銷社牽頭帶動型即由縣供銷社作為牽頭單位，整合各種植合作社、農機合作社等專業社，成立聯合社，聯合社負責農資貨源組織供應、農機調配，專業社依托村“兩委”負責做好耕、種、管、收系列服務，主要以方城縣為代表。托管組織一般都按合作社章程規定，設有專門的理事會和監事會，大多都成立有專業服務隊伍，并聘請生產經營專家及農業技術專家作咨詢。

2.農民自主選擇合適的托管方式。就南陽三縣的情況看，在托管過程中，一般由土地托管組織將農業生產中的秸稈還田、深耕疏松、種肥同播、病蟲害防治、機收、烘干、儲存、加工、銷售等服務項目制成“服務菜單”，農民自主選擇托管方式。目前主要有“半托”和“全托”兩種模式。半托，就是一些季節性在外打工和家庭勞動力不足的農戶，根據自身需要選取一個或多個服務項目，與土地托管服務主體簽訂服務協議，服務結束后由農戶與托管主體結算服務費用；全托，即一些常年外出打工或無勞動能力的農戶，將土地委托給托管組織全權管理，托管組織實行從播種到收售全程服務，托管組織收取服務費，并向農戶進行產量保底，增產部分按約定分成。農戶一般都按約定預付一定的服務費，收獲后最后付清。

3.政府出臺文件進行引導規范。南陽市在總結試點經驗的基礎上，借鑒山東等地做法，在全市范圍內引導規范推進土地托管工作。2015年9月，成立了南陽市土地托管工作領導小組及辦事機構，制訂工作方案，確立目標任務。2016年3月，頒布了《南陽市關于推進農村土地托管促進土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》《南陽市土地托管服務組織監管考評辦法》《南陽市土地托管合同管理監督辦法》等一系列規范性文件，明確了土地托管工作原則、推進措施、扶持政策以及加強監管、實施考評的具體辦法。同時，制作“專業合作社托管種植合同書”，明確托管方式、托管服務內容、托管雙方的權利義務以及違約責任等，確保托管工作的規范有序開展。

4.在短期內取得了明顯成效。一是土地托管推進速度快。該市從2015年6月啟動土地托管工作，至2016年上半年，土地托管組織發展到4676個，托管土地356萬畝，占全市耕地總面積的34%。二是在糧食市場價格明顯下行的情況下穩定了糧食生產。從調研情況看，方城、社旗、唐河3個縣托管土地中從事糧食生產的占91.5%，流轉土地中從事糧食生產的占75.1%。三是提高了糧食單產和收益。調研中，社旗縣盛康家庭農場負責人告訴我們，土地托管以后，畝均增產100斤左右，通過農資集中采購、機械化作業和訂單預約，全程生產成本可降低10%左右，“一增一降”，畝均收益增長30%以上。全市平均托管農戶畝均可增收300元。

土地托管迅速推開的原因

在轉包、出租、入股等諸多土地流轉方式和各種社會化服務方式中，土地托管之所以能異軍突起，彰顯出很強的生命力，就在于這種服務方式一開始就不是一種自上而下的制度安排，而是小規模農戶和規模化經營主體緣于土地流轉中遇到的困難和約束，在不斷磨合和博弈中自發生成的。

1.較好地滿足了農民的現實需求。一是契合當前農村人口的轉移方式。相對于土地轉包、出租等土地流轉方式，土地托管的靈活性、自主性和可逆性比較強，農戶可托可不托，可半托可全托，很貼切地滿足目前階段農民在城鄉之間半工半耕的候鳥式轉移方式。在調查時了解到，選擇土地流轉的大多是在城市有穩定的工作和收入的農戶；選擇土地托管的則大多是家里還有老人、婦女兼營農業的農戶。二是契合了農民的土地情結和承包地的產權狀況。農民土地情結重，且目前承包地確權沒有完全到位，很多農民不愿意長期流轉土地，擔心在流轉的過程中會喪失自己的承包經營權。而土地托管不流轉土地承包經營權，而且很自主，農民就比較容易接受。方城縣供銷社趙河土地托管服務中心掛出了“農民出去打工，我為農民打工”的標語，很好地迎合了當前農民的這種心態。

2.緩解了規模經營主體資金壓力。當前，土地流轉普遍采取預付租金的模式，流轉方需一次性支付給農戶下一年度的流轉費用。而土地托管，是由農民先預付給托管方一部分服務費用，收獲后再全部付清，托管方只需籌措生產服務所需的流動資金，其資金壓力相對較小。以方城、社旗兩縣為例，同樣1000畝耕地的規模經營，按照當地每年每畝900元的流轉費用，土地流轉需一次性預付支付農戶90萬元租金；而土地托管則是農戶預交一定比例的托管費給合作社，即合作社可預先收到一定數額的生產服務費，這就大大減輕了托管主體的資金壓力，緩解了普遍面臨的貸款難問題。

3.降低了農業規模化經營的風險。在土地流轉過程中，規模經營主體獲得的是土地的經營權，承擔農業生產過程中所有的風險，一旦出現大的自然災害和市場波動，往往損失慘重；而在托管過程中，托管主體承擔的僅僅是一些生產環節的“服務權”，市場風險和自然風險由供需雙方共擔，托管主體可能損失的僅僅是服務費和流動資金投入。去年以來，面對糧食價格大幅度下跌，相當一部分流轉主體退地甚至“跑路”，而托管主體多得以保全，就是這個原因。

幾點思考與建議

1.土地托管具有很好的成長性。土地托管本質上是一種社會化服務。但是在調查時發現，土地托管組織具有一種十分明顯的實體化取向。調研中，南陽市農業局一位工作人員告訴我們，土地托管這種服務方式由來已久，很多農戶先是選擇半托管，繼而嫌費事就變成全托管，最后又嫌一季（年）一簽麻煩，就將土地長期交給托管組織了。很顯然，在這個過程中托管主體就自然而然地由服務主體演變成了生產主體，外部規模就轉化為了內部規模了。實際上我們在調研時發現，全托管和土地流轉的界限在實際中已經很難區分。從土地托管的約束條件看，完全可以預料，隨著農村轉移人口在城鎮就業居住穩定性的增強和農村產權確權到位，土地托管可以很自然的過渡到農戶土地經營權流轉甚至土地交易，實現更高層次的規模化經營。

2.土地托管具有很強的草根性。土地托管最大的特點就是其兼容性，可以說它嚴絲合縫地兼容了我國的半城鎮化、小農意識和農村產權狀況等問題。為什么能夠做到“嚴絲合縫”，就是因為這種方式不是自上而下推進的，而是在種種限制條件下自發形成的，是基于約束最小化而非優勢最大化的理性選擇。人為的規范和大范圍的推進，很容易擾動土地托管特有的適應性，使其走形變質，從而不能與變化中的各種外在約束條件保持動態性嵌合。南陽根據現階段城鄉關系和農業農村發展現狀，借鑒山東省的經驗推進土地托管，具有很強的現實意義，但是在推進過程中一定要注意保護土地托管模式演進的內在機理，要讓土地托管隨著各種約束條件的變化而漸次演進、升級。

3.促進土地托管必須瞄準各種約束條件。在調查時發現，很多托管組織是集土地流轉與托管主體為一體。如社旗縣的盛康家庭農場土地經營面積約9000畝，主要用于糧食種植，其中土地流轉約2000畝，土地托管約7000畝。相比較而言，土地托管的整體收益不如土地流轉，但多數規模化主體寧愿選擇土地托管。同樣，盡管土地托管比流轉費事得多，農民也愿意認土地托管。如前所述，主要原因是托管可以使他們規避各種約束條件和風險：農民規避了失去土地的風險；規模化主體可以緩解貸款難，規避農業的自然風險和市場風險。因此，推進土地托管不能硬推，而應該瞄準約束土地流轉的條件，譬如增加農業金融和保險服務供給，加快農村產權確權頒證步伐，有效推進農民工市民化等，通過條件的變化催發農業經營方式的轉變。

（作者單位：河南省人民政府發展研究中心、鄭州財經學院）