評估法治政府的幾個“標(biāo)準(zhǔn)”

劉藝

用評估而非概念把握法治已然成為一種國際趨勢。

千百年來，法學(xué)家不斷思索與追問法治的根據(jù)與來源，創(chuàng)造出蔚為壯觀的法治理論體系。可惜，至今尚未出現(xiàn)一組世界公認(rèn)的法治基本特征組合。

2007年，荷蘭海牙學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)公布了一份《法治庫存報告》。報告獨(dú)辟蹊徑地運(yùn)用了一套完全不同的概念體系，例如“厚”和“薄”，來描述法治概念。這里的“厚”與“薄”主要反映指標(biāo)體系中變量的多與少。“薄法治”的衡量條件集中在以下幾個方面：（1）司法維度，高水平的法治必須有一個獨(dú)立的和公正的司法（包括有可替代的糾紛解決機(jī)制）；（2）法治需要具備某種形式并且能一定程度地提供獲得正義的法律援助服務(wù)；（3）公民具有一定法律基本常識；等等。相比之下，“厚法治”概念考慮的因素要廣闊很多，還包括法律與秩序、公民尊重正式法律的程度、民主、市場經(jīng)濟(jì)和人權(quán)等內(nèi)容。

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“薄法治”適合充當(dāng)法治評估的概念框架。相反，“厚法治”因?yàn)閮?nèi)涵過于豐富而不應(yīng)適用于評估。道理非常簡單：“厚法治”包括“民主”“人權(quán)”等充滿爭議和分歧的概念，容易引起評估系統(tǒng)的分崩離析。實(shí)際上，現(xiàn)有的主流法治評估指標(biāo)體系都是通過評估手段擺脫概念描述難題的。用評估而非概念把握法治已然成為一種國際趨勢。

法治評估的三個范本

當(dāng)前世界范圍內(nèi)比較有影響的法治評估指標(biāo)體系有以下幾個：

1.世界銀行“治理事務(wù)”中的法治評估

1996至2006年，世界銀行開展了治理事務(wù)研究。該研究的目標(biāo)是評估一國“善治”水平，運(yùn)用了六個維度的指標(biāo)。這六個維度是：話語權(quán)與問責(zé)制、政治穩(wěn)定性、政府效率、規(guī)制質(zhì)量、法治、腐敗控制水平。世界銀行治理事務(wù)報告第三部分為法治報告。其中的指數(shù)有司法獨(dú)立、公正的司法程序、快捷的訴訟程序、司法問責(zé)和司法信息以及合同的執(zhí)行性等變量。這些變量又由犯罪成本、外國人綁架、暴力犯罪、有組織犯罪、欺詐、洗錢和販毒等數(shù)據(jù)組成。變量的數(shù)據(jù)來源有15種之多。根據(jù)來源的代表性與否分為“有代表性的來源”和“非代表性來源”。有代表性來源是指國家風(fēng)險服務(wù)（經(jīng)濟(jì)和法律類智庫機(jī)構(gòu)），傳統(tǒng)基金會和華爾街日報提供的經(jīng)濟(jì)自由指數(shù)等；非代表性來源是指世界銀行提供的商業(yè)企業(yè)環(huán)境調(diào)查等。

2.世界銀行的營商環(huán)境報告

世界銀行營商環(huán)境報告的本意不是為了去評估一國的法治水平高低，而是為了評估特定國家對在全球范圍內(nèi)進(jìn)行投資的公司的吸引力，特別是評估各國的商業(yè)規(guī)則和財產(chǎn)權(quán)保護(hù)對企業(yè)（特別是對中小規(guī)模企業(yè)）的影響。報告會揭示在特定國家設(shè)立企業(yè)和結(jié)束企業(yè)經(jīng)營的難易程度。財產(chǎn)安全和合同執(zhí)行效力這兩項(xiàng)指標(biāo)是該評估體系的核心內(nèi)容。具體到評估合同執(zhí)行力，主要收集了三個基本數(shù)據(jù)：（1）原告向法院提起訴訟到實(shí)際支付所經(jīng)歷的一系列程序；（2）解決爭議的時間長度（天數(shù)）；（3）法庭訴訟費(fèi)用和律師費(fèi)用占爭議債務(wù)的百分比。這些信息主要是從各國專家，包括律師、商業(yè)顧問、會計師和政府官員處獲得，而不是從法院和其他司法機(jī)構(gòu)的信息庫中檢索而來。

應(yīng)該說，在信息收集方面，“治理事務(wù)研究”和“營商環(huán)境研究”的相似之處是：它們都傾向于從需求角度出發(fā)收集相關(guān)信息。所進(jìn)行的評估會使評估結(jié)果與各國真正的審判水平和合同執(zhí)行效力之間產(chǎn)生一定程度的感知差距。正因?yàn)槿绱耍谶@些數(shù)據(jù)評估出的法治水平之客觀性受到一定程度的質(zhì)疑。

3.歐洲委員會關(guān)于司法效率的研究

作為歐洲理事會活動的一部分，歐洲司法效率委員會周期性地評估歐洲理事會47個成員國法律系統(tǒng)的司法效率。2005年問卷試行辦法才正式公布。評估問卷中包括了123個問題，主要是：（1）國家的一般信息；（2）訴諸司法和法院的所有信息；（3）法院功能和司法效率；（4）法院中信息技術(shù)的使用；（5）公正審判；（6）公訴人；（7）律師；（8）執(zhí)行機(jī)構(gòu)和法院判決的執(zhí)行。應(yīng)該注意的是，問卷不是為評估一國法治水平而設(shè)的，主要是為了刺激各國提升司法效率的質(zhì)量和促進(jìn)成員國在司法領(lǐng)域內(nèi)的信息交流而設(shè)。

基于歐洲理事會的傳統(tǒng)，許多變量的價值導(dǎo)向參照了歐洲人權(quán)公約的內(nèi)容。另外，與世界銀行的兩套評估指標(biāo)不同的是，他們的數(shù)據(jù)主要來自供應(yīng)方（如司法機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)和法律執(zhí)業(yè)人群）而非需求方。研究局限于歐盟成員國的法治狀況，是一種特定區(qū)域的經(jīng)驗(yàn)。因此，它提出的法治測量標(biāo)準(zhǔn)很難普及，也不容易引起其他地區(qū)的興趣。

我國法治政府指標(biāo)體系的建構(gòu)

一、深圳版法治政府體系的特征

自2004年國務(wù)院制定的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱《依法行政綱要》）中提出“經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府”目標(biāo)之后，法治政府建設(shè)就已成為中國行政改革的重頭戲。2006年，深圳率先提出一套評估法治政府的指標(biāo)體系，成為全國“第一個吃螃蟹”的城市。2008年，國務(wù)院法制辦公室與深圳市人民政府簽訂《關(guān)于推進(jìn)深圳市加快建設(shè)法治政府的合作協(xié)議》。這是國務(wù)院法制辦第一次以協(xié)議方式支持地方法治政府建設(shè)。2009年1月8日，國務(wù)院法制辦公室發(fā)布國發(fā)[2009]3號文件推廣“深圳市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系”。“深圳版”法治政府體系包括12個大項(xiàng)、44個子項(xiàng)、225個細(xì)項(xiàng)。其中12個項(xiàng)目可歸類為行政法治的五個方面：人的法治化（工作人員依法行政的觀念、能力和編制法治化）、財?shù)姆ㄖ位ü藏斦芾砼c支出法治化）、物的法治化（機(jī)構(gòu)與職責(zé)的法治化）、行為的法治化（立法、決策、審批、處罰、信息公開等行為的法治化）、監(jiān)督法治化（監(jiān)督、責(zé)任和救濟(jì)法治化）。總體看來，“深圳版”主要遵循了2004年《依法行政綱要》的論證思路。

二、國務(wù)院法治政府建設(shè)指標(biāo)體系分析

2010年10月10日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)[2010]33號）（以下簡稱《法治政府意見》），提出加強(qiáng)法治政府建設(shè)的7項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容。隨后，我國共有23個省級政府公布了加強(qiáng)法治政府建設(shè)的實(shí)施意見（至2013年12月）。據(jù)不完全統(tǒng)計，有7個省級政府公布了具體考核體系。現(xiàn)已公布的各地法治政府指標(biāo)建設(shè)體系具有如下幾個特征：

1.“法治政府”與“依法行政”尚未形成明顯概念區(qū)分

就公布的考核內(nèi)容來看，各地并未區(qū)分開“法治政府”與“依法行政”的內(nèi)涵。兩者主要的區(qū)別在于依法行政偏重于考核政府部門的立法工作，而法治政府建設(shè)注重考核政府部門各項(xiàng)制度的建設(shè)。指標(biāo)已經(jīng)從注重考核“法”的水平，放到注重考核行政管理機(jī)制的運(yùn)行效果上。

2.采用形式法治概念作為基礎(chǔ)

各省的指標(biāo)體系大致遵循了《法治政府意見》的內(nèi)容，只有個別省在《法治政府意見》的基礎(chǔ)上增加了一些的新考核維度。有的地方規(guī)定了“規(guī)范文件合法性審查率”，主要考核規(guī)范性文件事先經(jīng)政府（部門）法制機(jī)構(gòu)合法性審查的數(shù)量占發(fā)布總量的百分比；有的地方的“制度建設(shè)”的量化指標(biāo)包括“規(guī)章、規(guī)范性文件的報備率和報備及時率、規(guī)范率均達(dá)100%”。規(guī)范性文件的報備率和報備及時率是非常形式化的標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，許多地方的法治政府建設(shè)仍然停留在依法而治的階段。換句話說，就是更關(guān)注“法”而非“治”的水平。

3.評估主要采取內(nèi)部且定性的數(shù)據(jù)

我國法治政府考核主體多為上級政府或本級人民政府法制部門。為避免行政系統(tǒng)內(nèi)部考核流于形式，各地都設(shè)置了多種考核方式。有的地方考核評價分為內(nèi)部評價（占總分值的50%）、專業(yè)機(jī)構(gòu)評估（占總分值的35%）和社會滿意度測評（占總分值的15%）。有的地方每一項(xiàng)內(nèi)容的量化指標(biāo)都包括“社會公眾對工作的總體滿意度（滿意率+基本滿意率）達(dá)80%以上”的考核內(nèi)容。考核雖然有內(nèi)外結(jié)合方式，但是考核的數(shù)據(jù)幾乎全部來自政府內(nèi)部。

黨的十八大報告和十八屆三中全會決議都提出“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”的目標(biāo)，這其中就包括2020年基本建成法治政府這一宏偉目標(biāo)。因此，如何改進(jìn)和完善我國法治政府建設(shè)指標(biāo)體系是當(dāng)前的迫切任務(wù)。