改革是防范金融風險的唯一出路

徐忠

2015年以來，我國經濟緩中趨穩、穩中向好，供給側結構性改革取得顯著進展，金融體系整體平穩運行。但也應清醒認識到，面對國際國內形勢變化，我國經濟金融發展穩中有難、穩中有亂、穩中有險，金融風險多發，維護金融安全面臨嚴重挑戰。出現了杠桿率高企反映經濟金融總體風險加大，信用風險積聚考驗金融體系風險防控能力，風險跨界傳染加劇表明金融風險系統性水平提高，“金融三亂”和非法集資卷土重來擾亂金融秩序的跡象。中央經濟工作會議指出，“金融風險有所積累……要把防控金融風險放到更加重要的位置，下決心處置一批風險點，著力防控資產泡沫，提高和改進監管能力，確保不發生系統性金融風險”。為貫徹中央精神，在守住系統性風險底線的同時，治本之策在于全面深化改革，深入推進“三去一降一補”供給側結構性改革，并以積極穩妥推進金融監管體制改革為重點完善現代金融體系。

當前金融風險產生和防控不力的體制根源

金融是實體經濟的鏡像反映，當前我國各種金融風險是國民經濟深層次矛盾的綜合反映，既有經濟結構矛盾和經濟體制轉軌不到位的因素，金融體制不完善也是重要原因。

（一）實體經濟改革不到位

一是國有企業改革不到位。國有企業行政管理模式未徹底改變，國有資產效益不高、活力不足、加杠桿沖動較強，是企業部門整體償債能力下降、杠桿率攀升、信用風險加大的重要原因。2014年末國企資產負債率較2007年末上升了7個百分點，目前杠桿率已達到民企杠桿率的兩倍左右。二是金融機構公司治理不健全。“三會一層”和內控機制流于形式，董事會運作行政化，運營管理機關化。許多金融機構仍主動或被動承擔大量政策性業務，預算軟約束導致道德風險，資本真實性和質量不高導致利潤虛高，管理和防控風險的能力不足。三是中央與地方財權事權不匹配。地方政府缺乏主體稅種，隱性債務反復升高，“土地財政”根深蒂固，不斷催生“地王”、持續吹大泡沫。四是部分行業壟斷特征明顯。雖然政策上一些領域相繼開放，但各種“玻璃門” “彈簧門” “旋轉門”下，無形的市場準入關卡仍然難以逾越。

（二）金融管理體制不完善

一是金融調控軟弱無力導致風險滋生。金融監管博弈貨幣調控，監管部門基于對金融機構巨大而直接的影響力，自覺或不自覺地超越監管范疇扮演宏觀調控角色，宏觀調控令出多門，貨幣政策主體性和自主性不夠，貨幣總閘門難以控制，導致近年來我國金融體系資產規模迅猛擴張，股票、房地產和商品市場泡沫積累和破滅反復出現，這是當前各類金融風險產生的重要背景。二是分業監管導致風險防控不力。首先，分業監管體制下“鐵路警察、各管一段”導致風險看不穿、防不住，無法有效綜合經營和大資管背景下行業交叉領域不斷積累的金融風險，導致監管真空。寶萬之爭中各監管部門僅關注各自領域，無法實現穿透式監管，高杠桿投資風險巨大。其次，部分功能法律屬性相同的金融業務分屬不同部門監管，政策溝通不暢導致監管標準不一，滋生監管套利，破壞了市場的公平有效性，如信托計劃和券商、基金的資管產品功能屬性相同，風險資本要求卻大不相同。再次，各監管部門獨立發展登記結算等金融市場基礎設施和金融統計系統，數據標準不一、信息歸集困難、無法獲得統一共享的監管數據，導致監管反應遲鈍。三是日常監管與危機救助分離導致風險處置低效。在金融機構治理不完善、金融監管不到位情況下，金融安全網過度依賴中央銀行最后貸款人。央行金融穩定功能被簡化成付款箱，在不參與日常監管情況下參與救助，權責不對稱必然導致救助處置耗時低效，兜底式“花錢買穩定”往往要付出更高代價。

防范金融風險要托底于保立足

于改

實踐表明，每當改革開放遇到重大困難，總會出現兩種聲音。一種聲音認為，面對復雜的金融風險形勢，策略上應“以保為主”，避免問題惡化，主動放緩改革節奏，甚至出現改革倒退；另一種聲音認為，改革中出現的問題，恰是關鍵改革不到位或配套改革不到位造成的，策略上應堅持“以改為主”，要通過全面深化改革，化解風險于改革創新之中。在當前實體經濟結構矛盾突出、金融管理體系不完善，金融風險高壓高發背景下，“以保為主”還是“以改為主”爭論又起，從根本上厘清“保”和“改”的區別與聯系，明確理論邊界和政策涵義，對于正確領會和貫徹落實中央經濟工作會議精神意義重大。

（一）“以保為主”是對守住風險底線的曲解

什么是“保”，“保”和“改”的理論邊界在哪里，要保什么？這是我們首先要回答的問題。從根本上說，“保”是基于底線思維，是非常態下應對危機的機制和措施，保的是底線，只有形勢發展到底線時才需要保。就金融風險而言，“保”就是要守住不發生系統性金融風險的底線，所以說金融安全托底于保。在底線之上，過度追求“保”必然妨礙市場配置資源的效率，不僅無法有效化解已有的風險，無助于從根本上消除風險產生、積累和傳染的根源，還會造成激勵機制扭曲，最終催生新的風險。

一是“以保為主”會固化既有結構性矛盾，導致風險積少成多、積小成大。“以保為主”理念下，許多本該有序化解的個體性、局部性、短期性風險因素遲遲不能得到處置，可以通過風險暴露而疏導的壓力長期得不到釋放，大而不能倒的風險領域越來越多，系統性風險壓力顯著加大，市場機制在資源配置中的決定性作用無法發揮。我國房地產市場調控政策是“以保為主”理念的突出表現。一旦房價上漲，則擔心風險，采取限購限貸等行政化手段抑制需求；而一旦經濟走弱，希望以房地產投資提振經濟增長的時候，又會采取反向措施促進房地產發展，房地產調控被短期調控目標左右，而土地財政、供地制度、房產稅以及房地產在經濟增長和調控中的作用等深層次體制機制改革未得到實質推進，這是“促進房地產市場健康發展的長效機制”尚未建立的根本原因。

二是“以保為主”催生道德風險和新的風險點。“以保為主”主張“零風險暴露”，采取事實上“花錢買穩定”的策略。其結果是微觀上隱性擔保、剛性兌付盛行，宏觀上中央銀行最后貸款人無限救助，造成了嚴重的激勵扭曲，催生道德風險：投資者長期缺乏自我保護意識；企業和金融機構因風險不必自擔而過度承擔風險；監管部門因成本外生的無限救助，存在放松監管的逆向激勵。當前，許多金融機構在金融市場上進行高杠桿投資套利，金融市場緊繃下各類意外事件往往形成不小的市場震蕩，過分強調市場穩定就可能倒逼央行貨幣投放，在這一具有明顯道德風險特征的制度格局下，影子銀行資產規模必然在整體資本水平不足情況下進一步擴張，最終導致更高的杠桿率和潛在風險。

（二）“以改為主”是防范金融風險唯一出路

改革開放歷史證明，唯有改革才能解決經濟轉型中出現的問題，唯有改革才能從根本上破除風險滋生和積聚的體制根源。

一是要深入推進“三去一降一補”的供給側結構性改革。去產能要堅持市場化、法治化原則，堅定地淘汰落后產能。去庫存的關鍵是建立促進房地產市場健康發展的長效機制，理順中央地方財政關系，使地方政府具備與其職責相匹配的財權和財力，擺脫對土地財政的依賴。因城因地施策，重點解決三四線城市房地產庫存過多的問題。去杠桿要在控制總杠桿的前提下，把降低企業杠桿率作為重中之重，當務之急就是要加快推進國有企業改革、理順價格機制等來有力改變激勵機制。降成本要加大簡政放權力度，降低各類交易成本，特別是將“營改增”的減稅效應落到實處。補短板既要補硬的短板，也要補軟的短板，既要補發展短板，更要補制度短板，尤其是民間資本進入壟斷行業的制度短板。應抓緊制定出臺大幅放寬電力、電信、交通、石油、天然氣、市政公用等領域市場準入的方案和政策措施，制定出臺支持民間資本發展養老、健康、家政、教育培訓、文化教育等服務的具體辦法，同時努力為民間資本營造公平競爭環境。

二是以積極穩妥推進金融監管體制改革為重點完善現代金融體系。我國現行金融監管體制在金融業態相對簡單的時期發揮了積極的歷史作用，但在當前新形勢、新任務提出新挑戰背景下，我國金融體系總體上就像已行駛多年的汽車，這也出問題，那也出問題，僅僅依靠日常保養維護，已無法保證行駛安全了，必須大修后才能再上路。總體而言，要圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，加快金融改革和金融業轉型升級，建設平衡高效、開放創新、安全穩健的現代金融業，發揮金融服務供給側結構性改革作用，全面提高金融服務實體經濟效率，建成調控有力、監管有效、法制完善的現代化金融治理體系。

鑒于當前我國金融風險高壓高發、金融風險演化為系統性風險可能性加大的嚴峻形勢，當前金融改革應以金融監管體制改革為重心。中央經濟工作會議要求“深入研究并積極穩妥推進金融監管體制改革”。黨的十八屆五中全會和國務院“十三五”規劃《綱要》也明確要求，加強金融宏觀審慎管理制度建設，加強統籌協調，改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，加快建立符合現代金融特點、統籌協調監管、有力有效的現代金融監管框架。具體而言，新一輪金融監管體制改革的任務，一是強化金融宏觀審慎管理，加強和改善中央銀行職能，防范系統性金融風險。建設由中央銀行牽頭、相關部門配合，包括政策主體、政策目標、政策工具、傳導機制各要素，決策、執行和評估各環節的完整有效的金融宏觀審慎管理制度，完善逆周期、跨市場系統性金融風險的早期識別預警、事中監測控制和事后救助處置等機制。中央銀行統籌監管系統重要性金融機構和金融控股公司，統籌監管重要金融基礎設施，統籌負責金融業綜合統計，依托支付系統和各類基礎設施構建實時監管體系。二是強化功能監管和綜合監管，實現風險監管全覆蓋。突出功能監管，統一法律功能屬性相同的金融產品和金融服務監管規則及監管標準，減少監管套利。強化綜合監管，完善跨市場金融活動的杠桿率等審慎監管規則，落實穿透式監管原則。實施全覆蓋監管，構建針對線上、線下各類金融活動，包括持牌、非持牌融資活動的全面監管體系，嚴厲打擊非法集資。加強行為監管，建立激勵相容、有力有效的金融消費者保護制度，維護金融市場競爭秩序。