行政允諾的性質及其司法審查

張魯萍

摘要：隨著服務型政府建設的推進，具有授益性、非強制性的行政允諾在實踐中得到廣泛運用。但鑒于理論上對行政允諾內涵、性質認定的模糊、司法審查實踐的集體無意識，行政允諾置于混亂的漩渦當中。通過對行政允諾判決書的研讀、梳理，發掘當前行政允諾司法審查存在的問題，對行政允諾內涵的重新界定、行政允諾案由區分標準的重塑，有序審理規則的構建，以期有效規制行政允諾行為。

關鍵詞：行政允諾；司法審查；判決書

中圖分類號：DF312

文獻標志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2016.06.06

一、引言

在行政任務較為單一的干預行政時代，政府通過一般的規制性行政行為如行政處罰、行政強制等就能實現社會秩序的有效維護、社會功能的有效運轉。然而，隨著行政任務的拓展和行政目的的變遷，政府除了要履行傳統秩序行政的職能外，還需承擔日益豐富的給付行政職能，滿足公民對于服務型政府的期待。為了更好地實現行政目標，提高行政活動的可接受度，在傳統的行政行為之外，政府開始嘗試一些新型的行政行為，具有授益性、非強制性的行政允諾、行政獎勵的出現即為典型代表。伴隨著新型行政方式的運用，由此引發的糾紛亦開始進入到司法審查的視野。針對此，2004年最高人民法院《關于規范行政案件案由的通知》（以下簡稱《通知》）（法發[2004]2號）將行政允諾和行政獎勵規定為行政訴訟的案由，納入行政訴訟的受案范圍，2009年《關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》（以下簡稱《意見》）（法發[2009]54號）要求依法積極受理行政給付、行政監管、行政允諾、行政不作為等新類型案件。雖然《通知》和《意見》的出臺為行政允諾的司法審查打開了一扇窗戶，但對何為行政允諾，行政允諾與行政獎勵、行政合同的區分標準以及具體的審理規則，最高人民法院卻并沒有予以明確。在行政允諾運用愈來愈頻繁的當下，對其內涵的界定、性質的理清及其司法審查規則的研究不僅能夠完善和發展我國的行政行為理論，更能有效規制行政允諾行為。

基于此，本文以北大法寶上搜集到的 “行政允諾”案件為分析對象

筆者在“北大法寶”“司法案例”中以“行政允諾”為標題進行模糊檢索，共檢索到經典案例2篇，法寶推薦25篇，普通案例123篇（截止2016年8月1日）。其中法寶推薦的25篇判決書，有兩個共同訴訟系列案件“高師勇、吳有元、代小娟、黃行晏與重慶市區民政局民政行政允諾上訴案”，以及“莊小香、倪阿青、倪仕平與洞頭縣人民政府行政允諾裁定書案”），一個再審裁定（“岳陽市金皇房地產開放有限公司與岳陽經濟技術開發區管理委員會行政允諾復查與審判監督裁定書案”），一個管轄裁定案件“鄭州拓普精密帶鋼有限公司訴鄭州高新技術產業開發區管理委員會不履行行政允諾義務裁定書案”以及兩個重復案件（“溫興利與墾利縣招商局招商行政允諾糾紛上訴案”，實際有效案例為15個。而普通案件123篇中有117個屬于共同訴訟的撤訴案件，有一個屬于管轄裁定案件（“安徽省維思格商貿有限公司訴太湖縣新倉鎮人民政府投資行政允諾案”），有兩個重復案件（“河北圣源祥保險代理有限公司新河分公司與新河縣人民政府行政獎勵允諾糾紛行政判決書案”），一個撤訴案件（“陳允諾與鎮江市住房和城鄉建設局要求履行房屋行政登記法定職責行政裁定書案件”）實際有效的僅為3個案件（“左翼與常熟市教育局行政允諾行政裁判書案”、“淳于文梅與荊州商務局行政允諾一案行政裁定書案”、“河北圣源祥保險代理有限公司新河分公司與新河縣人民政府行政獎勵允諾糾紛行政判決書案”）。因此，本文有效的判決書為20個。

在研究進路上，首先仔細研讀行政允諾判決書，發掘當下行政允諾司法審查過程中表現出的特性，在此基礎上，分析這些特性產生的緣由，并從行政允諾內涵的重新界定，行政允諾案由的確立標準、司法審查規則的重塑等方面，提出完善行政允諾司法審查的建議。

二、行政允諾的司法審查管窺

（一）案由的同質化

通過對案例的研讀，我們發現目前大多數行政允諾案件都與政府的招商引資有關，集中表現為：政府事先依職權制定關于招商引資獎勵的文件，相對人在實施了相應的招商引資行為后，鑒于政府拒絕兌現獎勵或就獎勵的金額產生爭議，從而提起訴訟。

（二）案由的競合

由于理論上對行政允諾、行政獎勵等內涵界定的模糊，導致招商引資引發糾紛的案由發生了競合。由于招商引資案件中政府允諾的核心內容即為獎勵，那么，此類案件究竟是按行政允諾還是按行政獎勵來確定案由呢？通過對判決書的梳理，我們發現司法實務基本形成了將招商引資獎勵納入行政允諾（表一）案由，將舉報獎勵納入行政獎勵案由（表二）的兩分格局。雖然這種人為形成的規律似乎可以為行政允諾與行政獎勵區分找到了一個便捷的標準，但卻回避不了正當性的追問：既然行政相對人都是對獎勵不服，為什么要區分為兩種截然不同的案由，理論基礎何在？這也是實踐中部分案件出現案由競合的原因所在。例如在“張熾脈、裘愛玲訴紹興市人民政府不履行招商引資獎勵法定職責案”中，法院認為“紹興市人民政府發布的紹政發[2002]6號文件系關于招商引資的規范性文件，是其對符合招商引資條件的單位、個人進行獎勵所設定的義務，在與上位法沒有抵觸的情況下，應屬有效。因此，原告的請求實為要求被告履行招商引資獎勵的職責”

張熾脈、裘愛玲訴紹興市人民政府不履行招商引資獎勵法定職責案（2009浙行終字第65號）。，從而將其歸為行政獎勵的案由；而在“李宏偉與東營市公安局交通警察支隊行政允諾上訴案”中，法院卻將李宏偉要求東營市公安局交通警察支隊按照《東營市公安局交警支隊道路交通違法行為舉報獎勵辦法》（東公交（2009）27號）兌現舉報獎勵的案情納入行政允諾的范疇

李宏偉與東營市公安局交通警察支隊行政允諾上訴案（2013）東行終字第21號。。更有甚者，將行政允諾與獎勵放在一起，在“河北圣源祥保險代理有限公司新河分公司與被告新河縣人民政府行政獎勵允諾糾紛案”中，法院認為，“被告新河縣人民政府為激勵原告河北圣源祥保險代理有限公司新河分公司辦理代扣代繳車船稅業務，以政府會議紀要的方式作出行政獎勵允諾，該行為并無違法之處。”

河北圣源祥保險代理有限公司新河分公司與新河縣人民政府行政獎勵允諾糾紛案（2014）寧行初字第3號。

此外，伴隨著行政合同的興起，行政允諾亦可能與行政合同發生案由的重疊。有學者認為政府的招商引資文件相當于要約，相對人實施的招商引資行為則相當于承諾，從而構成了行政合同。“行政機關自身對特定人或不特定人的執法承諾，對舉報人的懸賞和獎勵等皆屬于行政契約中的承諾合同。”[1]在“永修縣林鎮司馬村園林場等訴永修縣鎮人民政府補償款案”中，法院即認為“被告應履行基于合同產生的允諾，依法將征地補償款全部發放給原告” 永修縣林鎮司馬村園林場等訴永修縣鎮人民政府補償款案（2015）永行初字第11號。

（三）審理規則的混亂

1.效力認定被忽視

作為一種可訴的行政行為，行政允諾應該和其他行政行為一樣面臨著效力的認定問題，即需要區分行政允諾的合法、違法以及無效三種狀態，并在此基礎上選擇適當的判決形式。但通讀關于行政允諾的判決書，我們發現司法實務并沒有對此予以關注，對何為合法、違法與無效的行政允諾缺乏界分的意識，亦缺少根據不同的效力去細致考察不同情形下行政允諾的法律效果以及不履行允諾法律責任的審判思路。

2.判決形式較隨意

梳理相關的判決書，我們發現各地法院對于行政允諾不作為案件的判決形式不一，表現出能動和保守并存的格局。所謂能動是指法院在確認行政獎勵允諾不作為違法的同時，還具體明確行政機關應當履行所允諾的金錢數額，也就是說，它們作出的并非“程序性裁判”，而接近“實體性裁判”。如（1）在“遼寧省本溪市民族貿易公司清算小組與榮成市人民政府經濟行政允諾糾紛上訴案”中，法院的判決主文“二、被告開發區管委在判決生效后十日內給付原告獎勵款8萬美元或662 384元人民幣”；（2）在“張越祥等與巴彥淖爾市臨河區第三中學行政允諾上訴”案中，法院的判決主文為“臨河區政府履行支付張越祥招商引資獎勵款人民幣116 000元的職責，限本判決生效之日起15日內付清”；（3）在“陳增月與東臺市富安鎮人民政府履行行政允諾義務案”中，法院的判決主文為“被告東臺市富安鎮人民政府于本判決生效后10日內按富發[2002]04號《關于開展“百日招商競賽”活動的意見》履行兌現原告陳增月招商引資獎20 920元的義務。”所謂保守是指法院在確認行政允諾不合法的同時，僅要求行政機關按照允諾履行責任，將具體金額的確定權保留給了行政機關。也就是說，法院作出的純粹是“程序性裁判”，它們對行政機關在執行法院判決時如何履行法定職責沒有給予任何“指示”[2]。如（1）在“蔣云坤與重慶市梁平縣人民政府招商引資行政獎勵上訴案”中，法院的判決主文為“梁平縣政府根據蔣云坤在招商引資后續跟蹤服務過程中的作用在本判決生效后60日內給予蔣云坤適當的獎勵；駁回蔣云坤要求梁平縣政府支付行政獎勵240萬元的訴訟請求。”（2）在“四川元聰現代農業投資有限公司訴雙流縣人民政府允諾案”中，法院的判決主文為“被告雙流縣人民政府在本判決生效后兩個月內對原告四川元聰現代農業投資有限公司提出的兌現土地流轉費補助、有機生產補助、示范點獎勵的申請作出處理決定。”（3）在“黃銀友等與大冶市人民政府等行政允諾糾紛上訴案”中，法院的判決主文為“二、大冶市人民政府、大冶市保安鎮政府根據《大冶市關于鼓勵外商投資的優惠辦法》以及黃銀友、張希明在招商引資中的作用在90日內給予原告黃銀友、張希明獎勵。”事實上，能動與保守的態度不僅僅是各地法院對《行政訴訟法》判決形式的選擇適用，背后折射出的是司法對于行政裁量介入的深度問題，各地法院在審判過程中根據自身的需要，不自覺地選擇不同的判決形式。

三、行政允諾的性質及其司法審查的重構

（一）行政允諾內涵的重新界定

研讀行政允諾的判決書，我們不難發現各地法院不約而同地將政府的招商引資獎勵文件等同于行政允諾，在行政允諾內涵界定上表現出高度一致，認為行政允諾是行政主體為履行行政職能，向不特定的行政相對人發出承諾，為自己設定公法義務的行為

在“張越祥等與巴彥淖爾市臨河區第三中學行政允諾上訴案”中，一審法院認為：“原臨河市政府出臺的《臨河市招商引資中介者獎勵辦法》及2002年9月12日巴盟行署辦公室印發的《巴彥淖爾盟鼓勵爭取項目和引進國內外資金、技術、人才的獎勵辦法》是為了充分調動和發揮社會各方面參與招商引資的積極性，實現政府職能和公共利益而向不特定相對人發出的行政允諾。”在“遼寧省本溪市民族貿易公司清算小組與榮成市人民政府經濟行政允諾糾紛上訴案”中，法院認為：“榮成市人民政府的《投資指南》和榮成市經濟技術開發區管理委員會的《招商引資獎勵辦法》，是該地政府和開發區管委會向相對人作出的為自己設定義務的行政允諾行為。”在“四川元聰現代農業投資有限公司訴雙流縣人民政府允諾案”中，法院認為：“被告雙流縣人民政府制定的《雙流縣加快現代服務業發展打造成都重要的現代服務業基地的若干政策》（雙委發（2009）11號）、《雙流縣發展現代農業若干扶持激勵辦法（暫行》（雙委發（2009）13號）、《雙流縣發展現代農業若干扶持激勵辦法獎勵補助實施細則（暫行）》等規范性文件，是為了推進農業現代化和農業結構調整及其引導縣域現代服務業發展，以實現政府職能為目的而作出的行政允諾。”在蔣云坤與重慶市梁平縣人民政府招商引資行政獎勵上訴案中，法院認為：“梁平縣政府以規范性文件方式允諾對不特定人在完成招商引資特定要求后給予獎勵，是梁平縣政府為實現招商引資的行政目的而作出的行政允諾。”。司法實務界將行政允諾對象鎖定為“不特定相對人”的這一做法將很多案件排除在外，例如，在“岳陽經濟技術開發區管理委員會訴岳陽市金皇房地產開發有限公司行政允諾再審案”中，法院認為“經開區管委會為了實現公務目的，在金皇公司與其下屬康王鄉政府存在《土地征收補償協議》的情況下，根據金皇公司《6.10報告》的請求與金皇公司之間簽訂的變更或終止該協議的一種合意。是公法規則和私法規則共同作用的結果，具有行政管理與合同的雙重屬性。并不符合行政允諾對‘不特定對象和‘單方行為的法律特征。故金皇公司認為該回復屬行政允諾的辯解理由不能成立。”這也是導致行政允諾案由單一、競合的關鍵因素。那么，司法實務界如此高度一致的界定符合行政允諾的理論和實踐嗎？對此，我們認為其面臨以下兩方面的詰問：

其一，招商引資獎勵文件是行政允諾行為本身還是行政允諾的依據？最高人民法院之所以將行政允諾作為一種新的案由納入行政訴訟的受案范圍，就在于肯定了它是一種可訴的行政行為，而作為一種可訴的行政行為必須要具備法律效果要素，即能夠設定、變更或消滅相對人的權利義務。招商引資文件是政府針對不特定人發布的抽象行政行為，并沒有與某個特定的相對人產生具體、明確的權利義務的法律關系。如果將其認定為行政允諾，就意味著我國的行政訴訟可以直接審理抽象行政行為，這與我國的行政訴訟原理不符，與最高人民法院將其視為“模式化具體行政行為”的宗旨相矛盾，亦與大陸法系國家如德國對行政允諾是“行政機關依其行政對特定的相對人表示所為之高權的自我課予義務”[3]的界定原理不符。在上訴案件中，行政相對人之所以提起訴訟，不服的不是招商引資文件本身，而是政府拒絕依據招商引資文件兌現獎勵的行政不作為。

其二，行政允諾是向不特定還是特定的相對人作出？隨著服務型政府建設的推進，政府承諾的事項、形態表現出多樣性的態勢。其中既有針對不特定人的多數人作出的政治性、決策性允諾，例如全球金融危機爆發后，中央政府允諾在2010年前打包出爐10項舉措，帶來4萬億元的總投資額

參見：韓潔，江國成.從四萬億元投資計劃看應對國際金融危機[EB/OL]. [2016-08-10].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2008-11/13/content_10354280.htm. 。亦有針對特定人的單獨允諾，例如政府承諾幫助見義勇為犧牲者的子女解決工作問題。那么，是否只要是政府的許諾都可以視為法律意義上的行政允諾呢？本文認為，無論行政允諾的形態如何多元，能夠被訴的、具有法律效力的行政允諾只能是針對特定的相對人，因為只有針對特定的相對人才能產生行政行為所具有的公定力、確定力、拘束力、執行力，才能產生行政法上的效果。

綜上，作為可訴行為的行政允諾是行政主體為了實現一定的行政目的，單方決定向特定相對人作出的自我課以義務，表示將來為一定行為或不為一定行為的意思表示。在以上的判決書中，招商引資文件并不是行政承諾行為本身，而是行政允諾行為的依據。

（二）行政允諾案由的確立標準

1.獨立行政允諾案由之確立

既然招商引資獎勵文件不是行政允諾，那么，是否意味著我們在北大法寶上搜索到的以上案件都不屬于所謂的行政允諾案件。研讀判決書，我們發現有幾起案件比較特殊——在判決書中出現了政府與特定相對人簽署的“承諾書”，例如在“高玉祥與青銅峽市邵崗鎮人民政府允諾及行政賠償上訴案”中，邵崗鎮人民政府工作人員葛繼平給原告出具承諾書1份，載明：“茲有邵崗鎮政府在大整治、大綠化工程實施期間，將201省道（沿山公路）西側200米范圍內，大溝村四隊高玉祥的住房全部拆除，今承諾為高玉祥在小壩鎮申請購置一套面積70左右的經濟適用房壹套，房款由拆遷補助款進行抵扣相抵，在兩個月內將住房手續處理完畢”

高玉祥與青銅峽市邵崗鎮人民政府允諾及行政賠償上訴案（2015）吳行終字第24號。。在“段廣艮訴和縣姥橋鎮人民政府補償案”中，和縣姥橋鎮人民政府于1995年興建官塘、官林村級道路時占用段廣艮承包耕地2畝，當時未與段廣艮簽訂補償協議，但鎮政府的副書記胡業山曾書面承諾補還段廣艮承包地2畝，至今未兌現承諾

段廣艮訴和縣姥橋鎮人民政府補償案（2015）馬行終字第00001號。。在“黃銀友等訴湖北省大冶市人民政府、大冶市保安鎮人民政府行政允諾案”中，當黃銀友等向保安鎮政府表達了引資的意向后，保安鎮政府向黃銀友等出具了一份“承諾書”，約定“若黃銀友從市外引進資金項目在保安鎮落戶，引進資金在一千萬元以上的，經驗資后將按實際到位資金的千分之八給予獎勵。具體獎勵付款方式按項目工程實際進度，對方實際投入資金同步比例付款”[4]。在“陳增月與東臺市富安鎮人民政府履行行政允諾義務案”中，在陳增月響應號召，招商引資后，富安鎮政府向陳增月作出一份《關于兌現陳貞月同志招商引資獎的意見》，其中規定“在2006年底，經考核，若嘉能公司年繳納稅金400萬元（肆佰萬元）以上，即給予陳貞月同志兌現獎金3萬（叁萬元）”

陳增月與東臺市富安鎮人民政府履行行政允諾義務案（2006）東行初字第00047號。

。那么，這些案件中的“承諾書”，特別是政府在發布招商引資獎勵文件之后簽署的，意義何在？本文認為，正是籍由“承諾書”這一載體在政府與特定相對人之間形成了一個具有明確內容的行政法律關系； 也就是說，“承諾書”才是具有單方意思表示的行政允諾行為，行政相對人由此獲得了請求行政主體兌現承諾的權利，而招商引資獎勵的規范性文件只是政府做出行政允諾的依據。政府正是通過“承認書”這一中介實現實現了從抽象的規則向具體行政承諾行為的轉化。

2.行政允諾為行政獎勵之吸收

在招商引資獎勵系列案件中，除了以上幾個政府通過“承諾書”的方式實現了抽象的規則向具體行政允諾行為的轉化外，其他沒有實現轉化的案件中涉及到獎勵的糾紛到底是按行政允諾還是行政獎勵來確定案由呢？在理論上，行政允諾和行政獎勵在規范依據的要求和內容范圍上是有區別的。一般而言，行政獎勵的規范依據比行政允諾要嚴格，行政獎勵主體雖有一定的自由裁量權，但在獎勵的內容、范圍以及方式等方面要有法律、法規的依據；相對而言，行政允諾具有較大的靈活性，在行政職權范圍內能夠自我設定相關的行政允諾內容。與此同時，行政允諾雖然有包含行政獎勵的內容，但還可以允諾其他事項，例如解決工作、支付學費等，所以兩者存在著交集，但不完全等同。本文認為，在政府沒有通過明示的“承諾書”或者默示的承諾表示將抽象的允諾轉化為可訴的行政允諾行為的情形下，招商引資獎勵引發的糾紛可以被行政獎勵行為所吸收。之所以能夠被吸收主要是基于以下兩方面的考量：首先，雖然政府通過規范性文件的頒布給不特定的相對人發出了承諾，但相對人最終不滿意的不是政府的允諾文件，而是政府拒絕兌現允諾文件中所規定的獎勵，也就是說，允諾文件是行政獎勵的前階段行為，是前提和基礎；而行政獎勵則是行政主體履行行政承諾的結果，是最終目的[5]。因而，司法審查的對象應該是被告拒絕獎勵的行為，進而應納入到行政獎勵不作為的范疇。其次，司法實務中將招商引資獎勵納入行政允諾案由，將舉報獎勵納入行政獎勵案由的二分格局由只是一種人為的劃分，缺乏理論根據，對此，我們將沒有經過轉化程序的招商引資獎勵案件統一納入行政獎勵案由，可以從理論和實踐上實現行政獎勵案由的歸口。

3.行政允諾與行政合同之區分

針對有學者將招商引資獎勵案件歸為行政合同案由的觀點，本文認為，雖然從行為過程上來看，政府的“單方意思表示”和相對人的“響應”符合行政合同要約和承諾的兩階段，但行政合同和行政允諾還是有本質區別的，兩者的分界點在于“第一種情況是雙方的，而第二種情況是單方面的”[6]。政府招商引資獎勵文件設定之后，行政相對人沒有與其協商的余地，亦沒有履行抗辯權，因而，不符合行政合同的構成要件。對此，最高人民法院在“黃銀友案”中亦明確指出應將行政允諾認定為單方行政行為為妥，“首先，行政機關做出允諾，是否符合國家法律，是否具備履行承諾的能力，是一種客觀判斷，而非雙方合意；其次，公民實施了允諾所設定的行為，客觀上會存在公民原先并不知曉有行政允諾存在的情形； 再者，通常意義上的合同締結過程，存在當事人的履行抗辯權，雙方在實際履行前可以互設義務，而行政允諾形成過程中顯然不存在；最后，行政允諾的撤銷需要行政機關經過嚴格的程序，這并非是以受諾人的意志為轉移的。”[7]

綜上，針對招商引資獎勵系列案件，如果政府在制定招商引資獎勵文件之后，與特定的相對人簽署了“承諾書”，就實現了從抽象到具體的邏輯轉換，應納入行政允諾的案由；如果沒有實現此種轉換，由此引發的兌現獎勵糾紛就可以被行政獎勵案件所吸收。

（三）司法審查規則的重塑

1.雙階審查模式的確立

作為一種新型的行政行為，行政允諾不像已經定型化的行政處罰、行政許可在構成要件、識別標準方面那般清晰，因而，在審理行政允諾案件時，通常需要經歷兩個階段：首先，確定是否屬于行政允諾行為，是否存在行政允諾法律關系；其次，如果存在行政允諾法律關系，則需進一步審查行政允諾是否合法，從而決定政府是否要履行相應的給付義務或賠償補償責任，進而“轉入履行法定職責之訴的審查思路” [8]。

2.不同效力行政允諾的司法審查

（1）合法行政允諾效力的司法審查

與一般規制性行政行為須具有明確的法律、法規依據所不同的是，當下我國的行政允諾并沒有明確的規范依據。那么，如何來判定行政允諾的合法性呢？根據依法行政兩個最為重要的支柱性原則即法律優位原則和法律保留原則的判斷標準，具有授意性且是自我課以義務的行政允諾更多屬于行政主體的行政裁量，從促進行政允諾，實現給付行政目標的功能來看，行政允諾并不需要受法律保留的拘束，只要不違反法律優位原則即可。換言之，行政主體是否作出行政允諾、作出何種行政允諾以及如何履行行政允諾不需要有明確的法律依據，只要不違反現有的法律、法規規定即可，這也是當前法院判斷行政允諾是否合法所采取的標準

在“岳陽經濟技術開發區管理委員會訴岳陽市金皇房地產開發有限公司行政允諾再審案”中，法院認為“該行政允諾意思表示真實，且未違反國家法律法規，應為有效。”在“四川元聰現代農業投資有限公司訴雙流縣人民政府允諾案”中，法院認為“允諾內容不違反法律、法規的強制性規定。因此，相對人據此向行政機關提出兌現允諾申請時，行政機關具有履行允諾的義務。”在“陳增月與東臺市富安鎮人民政府履行行政允諾義務案”中，法院認為“被告作出的允諾事項屬于被告有權自由裁量的職權范圍，具有合理性，不違反政策、法律。”在“張熾脈、裘愛玲訴紹興市人民政府不履行招商引資獎勵法定職責案”中，法院認為“紹興市人民政府發布的紹政發[2002]6號文件系關于招商引資的規范性文件，是其對符合招商引資條件的單位、個人進行獎勵所設定的義務，在與上位法沒有抵觸的情況下，應屬有效。”。在“遼寧省本溪市民族貿易公司清算小組與榮成市人民政府經濟行政允諾糾紛上訴案”中，針對被上訴人開發區管委會“經濟行政允諾不是我國現行行政法律法規認定的具體行政行為，并未為被法律所確定，因此不應作為法律立案的依據”的辨稱，二審法院“在現代行政背景下，公共行政的領域急劇擴大，行政機關作出的具體行政行為不斷增加，要求所有的管理均具有行為法上的依據并不現實。在服務于公共利益的前提下，政府有權在缺少法律依據的情況下從事積極的管理活動。而憲法與政府組織法已經對政府承擔的職責作了概括性規定，對缺少行為法依據，但具有組織法依據的行政允諾行為，不能以缺少行為法上的明確授權而否定其效力。因此，第二被上訴人認為未被法律所確立的具體行政行為不應作為立案依據的理由不符合形勢發展的客觀要求和行政訴訟法的立法精神。所以，原審法院以經濟行政允諾案立案審理并無不當”

遼寧省本溪市民族貿易公司清算小組與榮成市人民政府經濟行政允諾糾紛上訴案（2000）魯行終字第1號。的論證邏輯即體現了當前司法實務對行政允諾合法性認定的態度。

（2）違法行政允諾的司法審查

違法行政允諾是指雖然發生效力，但存在瑕疵的行政允諾。根據《行政訴訟法》第70條“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據不足的；（二）適用法律、法規錯誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權的；（五）濫用職權的；（六）明顯不當的”的規定，判斷行政行為違法的標準只要滿足其一即可。由于當前行政允諾沒有特定的法律法規或者事實證據要求，也沒有嚴格的程序可予遵循，行政允諾的違法主要存在于超越職權和濫用職權兩方面。而無論是針對超越職權還是濫用職權，撤銷判決是法院采取的一般處理方式。需要注意的是，在撤銷判決作為常態處理方式的同時，當違法的行政允諾產生信賴利益時，這時就需要平衡信賴利益和公共利益。當撤銷所保護的公益大于值得保護的信賴利益時，自可撤銷；反之，當信賴利益大于撤銷所保護的公共利益時，則產生了撤銷的阻卻，應根據具體情況作出判決[9]。

（3）無效行政允諾的司法審查

由于當前我國對于何為無效行政行為沒有實定法上的依據，理論上一般以“重大明顯違法”作為抽象性的判斷標準，那么，何為“重大明顯瑕疵”的行政允諾呢？根據我國行政允諾的實踐，主要包括無權行政允諾和違反法律的強制性規定兩方面。所謂無權行政允諾是指作出行政允諾的主體不是適格的主體，在“岳陽經濟技術開發區管理委員會訴岳陽市金皇房地產開發有限公司行政允諾再審案”中，法院認為《中華人民共和國城市房地產管理法》第十二條和《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第九條均規定：土地使用權的出讓，由市、縣人民政府負責，有計劃、有步驟地進行。經開區管委會作為市政府的派出機構，未經市政府授權，無權代表市政府行使土地出讓的權利。同時該幅土地至今未依法征收轉為國有土地，仍系農村集體土地。經開區管委會既未取得政府授權，又不是土地征收補償協議的當事人，作出該承諾屬嚴重越權

岳陽經濟技術開發區管理委員會訴岳陽市金皇房地產開發有限公司行政允諾再審案（2014）岳中行再初字第1號。。該承諾應當被認定為無效。所謂行政允諾的內容違法是指違反了法律的強制性規定。在“黃興晏與重慶市綦江區民政局民政行政允諾上訴案”中，“被上訴人重慶市綦江區民政局下設的綦江區文明治喪管理領導小組承諾對文明治喪示范區內符合一定條件的喪葬用品經營戶，只要簽定協議保證依法從事喪葬用品生產、經營，即給予一次性補償5萬元的行為，名為補償，實為行政機關在進行行政管理的過程中，為實現其行政目的而作出的一種獎勵性行政允諾。而根據上述《重慶市殯葬管理條例》、《重慶市殯葬事務管理辦法》的規定，民政部門、街道辦事處對此類占用街道、公共場所搭設靈棚、舉辦喪事活動的行為，應當予以責令改正；對拒不改正的，還應當予以行政處罰。被上訴人允諾一次性補償5萬元的行政行為，實質上是以金錢給付代替了‘責令改正、‘行政處罰等法定行為，不具有合法性，相對人因此而產生的信賴利益并無法律依據，不在法律保護范圍之內。并且，被上訴人對部分喪葬用品經營戶允諾補償，對其所設定的條件以外的其他喪葬用品經營戶卻不予補償，明顯存在不公平，不具合理性。因此，上訴人要求被上訴人依據該不具有合法性和合理性的行政允諾獲得5萬元補償的訴訟理由不能成立。”

黃興晏與重慶市綦江區民政局民政行政允諾上訴案（2014）渝五中法行終字第00097號。無論是何種無效的行政允諾，都不產生信賴保護利益，行政機關對此不需承擔賠償責任。

3.行政允諾的判決形式

針對各地法院對行政允諾不作為表現出的能動和保守并存的態度，本文認為，從保障司法權與行政權平衡的角度來看，體現“程序性裁判”的履行判決無疑是最為正當的、更為務實的選擇。這也是“四川元聰現代農業投資有限公司訴雙流縣人民政府允諾案”與“黃銀友案”中法院選擇履行判決的緣由所在

在“四川元聰現代農業投資有限公司訴雙流縣人民政府允諾案”中，法院表示“被告應當根據原告對上述三項要求兌現獎勵補助的申請，履行審查、驗收并作出是否兌現、兌現多少的決定。因原告請求的具體金額尚需被告的調查、裁量，屬于行政權行使的范疇，本案不作處理。”。在“黃銀友案”中，法院表示：“法院在裁判時，當既可以直接要求行政機關按照允諾履行義務，又可以具體明確要求行政機關履行所允諾的實際金額時，從判決的穩妥性考量，以判決政府按照所做出的行政允諾履行相應的義務更具有科學性，比單純判決要求政府支付多少金額的允諾款更為妥當。”。但如果從為行政相對人提供經濟、有效的法律救濟角度觀之，法院選擇更進一步的“實體性裁判”則更為合適，因為責令行政機關履行的判決很有可能面臨著行政機關再次不作為或者打折扣作為的困境。而且伴隨著2014年《行政訴訟法》將給付判決納入到了行政判決的序列，體現法院能動性、實現行政相對人“權利實效保障”的“實體性判決”應獲得更多的支持。

四、結語

行政允諾性質的認定及其司法審查規則的確立不僅有利于實現行政相對人的信賴保護利益，從長遠來看，亦有利于推進公民對于政府的認同和支持，促進誠信政府、服務型政府的真正實現。本文通過對行政允諾司法判決的研讀、梳理，發掘出當前行政允諾司法審查存在的問題及其緣由所在，就此提出有限的解決思路。基于當下所整理出的判決書更多集中于招商引資獎勵這一案由，更多系統、全面的行政允諾有待更為長期、持久的跟蹤研究。

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Abstract： With the promotion of the serviceoriented government construction， administrative promise is widely applied in practice because it is beneficial and uncoercive. However， in theory， both the contents and the nature of administrative promise are ambiguous， while in practice， collective unconsciousness in judicial review is common， therefore， administrative promise is applied in a chaotic way. The present study tries to discover the problems in judicial review through analyze the court verdicts， and by redefine the contents of administrative promise and reset the distinguish standards of the cause of action in such cases， to regular the application of administrative promise.

Key Words： administrative promise； judicial review； court verdict