2016年以后中國市場經(jīng)濟地位問題研究

胡淵

[摘 要]非市場經(jīng)濟地位引致的替代國作法極大地增加了中國企業(yè)遭受國外反傾銷措施的風(fēng)險。美國、歐盟等主要貿(mào)易伙伴在2016年以后是否承認中國市場經(jīng)濟地位，不僅取決于如何解讀《中國加入議定書》第15條等相關(guān)法律條款，而且受經(jīng)濟、政治等多種因素影響。綜合考慮以上因素，2016年年末美國、歐盟自動承認中國市場經(jīng)濟地位的可能性不大。中國要獲得美歐對市場經(jīng)濟地位的認可，除了要繼續(xù)推進市場化改革以外，還要在全球政治經(jīng)濟格局大背景下，統(tǒng)籌考慮，創(chuàng)造機會，督促歐美盡早承認中國的市場經(jīng)濟地位。

[關(guān)鍵詞]市場經(jīng)濟地位；替代國作法；反傾銷

[中圖分類號]F743 ；F123.9 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2016）12-0006-05

一、引 言

2001年加入世界貿(mào)易組織之后，中國對外貿(mào)易規(guī)模迅速擴大，2013年中國已經(jīng)成為全球第一貨物貿(mào)易大國。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2001年中國進出口規(guī)模5 815億美元，2014年中國進出口達49 073億美元，是2001年的8.4倍。與此同時，中國的市場化改革也持續(xù)推進，截止2014年全球有80多個國家（地區(qū)）已經(jīng)承認中國的市場經(jīng)濟地位，但是以美國、歐盟、日本為首的主要貿(mào)易伙伴仍拒絕承認中國的市場經(jīng)濟地位。據(jù)2001年中國入世時簽署的《中國加入世界貿(mào)易組織議定書》（簡稱《中國加入議定書》）第15條，2016年12月11日之后WTO成員在針對中國反傾銷調(diào)查中應(yīng)該終止替代國作法。這是否意味著2016年后長期困擾中國企業(yè)的反傾銷問題得以緩解？屆時中國可以自動獲得市場經(jīng)濟地位嗎？這不僅僅與中國出口企業(yè)利益攸關(guān)，而且引起了美國、歐盟的高度關(guān)注，也成為理論界爭議的焦點。

對2016年年末之后是否給予中國市場經(jīng)濟地位，歐盟內(nèi)部意見出現(xiàn)分化，以意大利、西班牙為代表的南歐國家反對給予中國市場經(jīng)濟地位，而以德國、英國為代表的北歐國家則傾向于承認中國的市場經(jīng)濟地位。2016年5月12日歐洲議會以絕對多數(shù)通過了一份非立法性決議，宣布反對中國“自動獲得市場經(jīng)濟地位”。與歐盟對是否承認中國市場經(jīng)濟地位表現(xiàn)出的矛盾與猶疑不同，美國對此態(tài)度更鮮明，明確表示拒絕承認中國的市場經(jīng)濟地位，甚至警告歐盟不要輕易給予中國市場經(jīng)濟地位。

理論界的爭議主要體現(xiàn)在如何解讀《中國入世議定書》第15條等法律條款。O'Connor（2011）認為，雖然第15條（a）項第2款在2016年末到期，但這并不等同于屆時中國可以自動獲得市場經(jīng)濟地位，因為第15條（a）項第1款仍有效，2016年以后中國企業(yè)仍舊有舉證義務(wù)，只有證明其所在行業(yè)具備市場經(jīng)濟條件，進口成員才以中國的價格或成本為依據(jù)確定其產(chǎn)品的正常價值。也有學(xué)者對此持相反的態(tài)度，Henry Gao（2012）認為第15條（a）項第2款的失效意味著整個15條失效，2016年之后沒有法律文件否定中國的市場經(jīng)濟地位，中國將自動獲得市場經(jīng)濟地位。

本文回顧了WTO框架下中國市場經(jīng)濟地位的形成，從原理、經(jīng)驗兩方面分析了非市場經(jīng)濟地位對中國遭受反傾銷措施的影響，并依據(jù)中國2016年后能否自動獲得市場經(jīng)濟地位的影響因素做出判斷，認為2016年后中國很難自動獲得市場經(jīng)濟地位，在此基礎(chǔ)上提出中國應(yīng)對策略。

二、WTO框架下中國市場經(jīng)濟地位問題的形成

市場經(jīng)濟地位是一個經(jīng)濟學(xué)術(shù)語，它表示一個國家市場經(jīng)濟的狀況，按照市場經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的重要性、政府對經(jīng)濟的干預(yù)程度，一般可劃分為市場經(jīng)濟國家和非市場經(jīng)濟國家。中國在WTO框架下的非市場經(jīng)濟地位問題，源自《中國加入議定書》第15條。

第15條（a）項：第1款，如果中國出口企業(yè)能證實其所在行業(yè)具備市場經(jīng)濟條件，則WTO進口成員應(yīng)該依據(jù)產(chǎn)品的國內(nèi)價格或成本來確定其正常價值；第2款，如果中國出口企業(yè)不能證明其所在行業(yè)具備市場經(jīng)濟條件，則WTO進口成員可以不依據(jù)產(chǎn)品的國內(nèi)價格或成本來確定其正常價值。利用該條款的其前提條件是，在中國入世時該WTO進口成員應(yīng)該已經(jīng)存在有關(guān)市場經(jīng)濟標準的國內(nèi)立法。第15條（d）項，根據(jù)WTO進口成員的國內(nèi)法，中國一旦達到市場經(jīng)濟體標準，則（a）項的規(guī)定即應(yīng)終止；無論如何，第15條（a）項第2款規(guī)定應(yīng)在中國加入WTO后15年之內(nèi)終止①。

根據(jù)以上條款，在入世15年之內(nèi)，除非中國出口企業(yè)能證明在生產(chǎn)和銷售產(chǎn)品時處于市場經(jīng)濟條件下，否則中國不能被視作市場經(jīng)濟體，在反傾銷調(diào)查中無法以國內(nèi)價格為基礎(chǔ)確定產(chǎn)品的正常價值。那么市場經(jīng)濟地位的衡量標準是什么呢？由于WTO的運行基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟，原則上只有市場經(jīng)濟體才能成為WTO（GATT）的成員（締約方），故無論是GATT1947還是GATT1994皆未明確定義市場經(jīng)濟的標準。直到20世紀六七十年代，波蘭、羅馬尼亞和匈牙利等轉(zhuǎn)型國家申請加入GATT時，才出現(xiàn)市場經(jīng)濟地位的認定問題，并把由非市場經(jīng)濟地位引致的替代國作法寫入三國的入關(guān)工作組報告中。在WTO框架內(nèi)，轉(zhuǎn)型國家被視作非市場經(jīng)濟體。2001年同屬轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體的中國加入WTO時，由非市場經(jīng)濟地位導(dǎo)致的替代國作法同樣也寫入了《中國加入議定書》。據(jù)《中國加入議定書》第15條，僅僅那些在中國入世之前已經(jīng)存在有關(guān)市場經(jīng)濟標準國內(nèi)法的成員，才可以利用《中國加入議定書》第15條（a）項第2款，采用替代國作法來確定中國產(chǎn)品的正常價值。據(jù)中國商務(wù)部統(tǒng)計，在中國入世之前就存在相關(guān)立法的經(jīng)濟體，主要有美國、歐盟、印度、韓國、墨西哥、巴西、馬來西亞、以色列、土耳其、新加坡、埃及、泰國、南非、秘魯?shù)?4個經(jīng)濟體。

有關(guān)市場經(jīng)濟界定標準，各國（地區(qū)）立法存在差異，以下僅以美國、歐盟為例。根據(jù)美國《1988年綜合貿(mào)易競爭法》，一國能否獲得市場經(jīng)濟地位根據(jù)以下6個方面來判定：第一，貨幣的可自由兌換度；第二，勞資雙方對工資談判的自由度；第三，設(shè)立合資或外資企業(yè)的自由度；第四，政府對生產(chǎn)的控制程度；第五，政府對資源配置、企業(yè)價格、產(chǎn)量決策方面的控制程度；第六，商務(wù)部認為其他應(yīng)考慮的因素。在美國的市場經(jīng)濟地位認定標準中，最后一條“其他應(yīng)考慮的因素”則給市場經(jīng)濟地位的認定預(yù)留了相當(dāng)大的行政自由裁量權(quán)。根據(jù)歐盟在1998年頒布的905.58號法令規(guī)定，一國要獲得市場經(jīng)濟地位須滿足以下5個條件：第一，該國商品價格取決于供需關(guān)系，沒有顯著的國家干預(yù)；第二，企業(yè)擁有符合國際會計標準的會計賬簿；第三，企業(yè)的生產(chǎn)成本和財務(wù)狀況不受非市場經(jīng)濟因素影響；第四，企業(yè)受破產(chǎn)法和財產(chǎn)法約束；第五，外匯按市場價格進行兌換。令人關(guān)注的是，無論是歐盟還是美國的市場經(jīng)濟地位標準，都涉及貨幣可兌換程度的規(guī)定。

由此可以看出，WTO框架下中國非市場經(jīng)濟地位問題源于《中國加入議定書》第15條，該條款對中國的市場經(jīng)濟地位提出了保留。由于WTO缺乏有關(guān)市場經(jīng)濟地位認定的法律條款，市場經(jīng)濟地位的認定問題便交由各國依據(jù)本國國內(nèi)立法處理。因此，在WTO框架下中國的市場經(jīng)濟地位認定問題，從一個多邊問題演變成雙邊問題，即中國能否滿足其他成員有關(guān)市場經(jīng)濟地位標準的國內(nèi)法。該條款從簽署之日起在國內(nèi)就飽受非議，人們擔(dān)心在反傾銷訴訟中該條款會將中國出口企業(yè)置于不利地位。

三、非市場經(jīng)濟地位問題對中國遭受反傾銷措施的影響

（一）原理分析

WTO成員對非市場經(jīng)濟體實施反傾銷措施的法律依據(jù)是：《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定1994》（the General Agreement on Tariffs and Trade 1994，GATT1994），尤其是其中的第6條；《反傾銷協(xié)議》；非市場經(jīng)濟體的入世議定書。其中，《反傾銷協(xié)議》是對GATT1994第6條的具體闡釋，是WTO成員采取反傾銷措施的法律依據(jù)。按照WTO《反傾銷協(xié)議》，判斷出口企業(yè)是否存在傾銷行為的標準是，產(chǎn)品的出口價格是否低于其正常價值。產(chǎn)品的正常價值通常是該產(chǎn)品在國內(nèi)市場的銷售價；如果該產(chǎn)品并不在國內(nèi)銷售，則選取該產(chǎn)品向第三國的出口價作為正常價值；如果國內(nèi)售價或向第三國出口價都不存在，則選取結(jié)構(gòu)價格（即加總生產(chǎn)成本、銷售費用、利潤）作為正常價值。但是上述以國內(nèi)價格為基準確定正常價值的方法僅僅適用于市場經(jīng)濟體，非市場經(jīng)濟體沒有權(quán)利以國內(nèi)價格為基礎(chǔ)確定正常價值，否則有悖于WTO的公平競爭原則。其背后的邏輯是，在非市場經(jīng)濟國家，要素價格被扭曲，產(chǎn)品的國內(nèi)價格無法反映該產(chǎn)品的真實競爭力。那么如何確定非市場經(jīng)濟國家出口產(chǎn)品的正常價值呢？對此，WTO《反傾銷協(xié)定》并沒有作出明確規(guī)定。

在現(xiàn)實的反傾銷調(diào)查實踐中，進口國在確定來自非市場經(jīng)濟體產(chǎn)品的正常價值時通常采取替代國作法，即用一個相似的第三國取代非市場經(jīng)濟國家的價格或成本來計算正常價值。例如，美國一般用中國企業(yè)在生產(chǎn)時所投入各生產(chǎn)要素的數(shù)量乘以一發(fā)展水平類似的市場經(jīng)濟體該要素的價格；歐盟通常選用發(fā)展水平與中國相似的市場經(jīng)濟體的該產(chǎn)品的國內(nèi)售價。例如在歐盟對中國彩電反傾銷調(diào)查過程中，曾先后選取新加坡、土耳其、韓國為替代國，以這些國家彩電的國內(nèi)價格作為中國彩電的正常價值。2009年印度對來自中國的香豆素進行反傾銷調(diào)查時，選取法國為替代國。2009年歐盟對原產(chǎn)于中國的鉬絲展開反傾銷調(diào)查時，選取美國作為替代國。2010年歐盟對來自中國的銅版紙實施反傾銷調(diào)查時，再次選取美國作為替代國。

非市場經(jīng)濟地位所產(chǎn)生的實際后果是，在反傾銷調(diào)查實踐中，進口國在確定中國產(chǎn)品的正常價值時，無視中國廠商的實際成本和國內(nèi)價格，而是采用替代國價格。由于選取替代國的隨意性，導(dǎo)致中國出口產(chǎn)品的正常價值被高估，從而進口國可以輕而易舉地確定中國出口企業(yè)的傾銷行為，繼而對中國出口產(chǎn)品征收高額反傾銷稅，這對中國出口企業(yè)極不公平。

（二）經(jīng)驗證據(jù)

如表1，從1995年到2014年這20年間，全球范圍內(nèi)有33個經(jīng)濟體對我國實施759起反傾銷措施，占同期全球反傾銷措施總量的24.82%。無論是從被采取反傾銷措施的絕對數(shù)量還是占全球比重來看，中國都是全球反傾銷最大的受害國。其中對中國采取反傾銷措施次數(shù)排名前三的經(jīng)濟體依次為印度132次、美國99次、歐盟85次，在對中國采取反傾銷措施最多的前10個經(jīng)濟體中，有7個經(jīng)濟體沒有承認中國的市場經(jīng)濟地位。在WTO框架內(nèi)有資格利用中國入世15年內(nèi)非市場地位條款的14個經(jīng)濟體中，僅僅新加坡未對中國實施反傾銷措施，其余13個經(jīng)濟體皆對中國實施了反傾銷措施。

反傾銷措施數(shù)量指標沒有剔除出口量對我國遭受反傾銷措施頻率的影響，F(xiàn)inger和Murrary（1993）提出了反傾銷強度指數(shù)（Anti-Dumping Index，ADI），該指數(shù)計算出一國遭受反傾銷措施相對其出口額的強度。在Finger和Murrary（1993）的基礎(chǔ)上，設(shè)計出國別ADI指數(shù)，如式（1），考察未承認中國市場經(jīng)濟地位的國家對中國的ADI指數(shù)是否高于平均水平。

ADIij= （1）

其中，ADij（t，t+n）代表在（t，t+n）時期內(nèi)i國對j國實施的反傾銷措施數(shù)量，ADwj（t，t+n）表示同期全球?qū)國實施的反傾銷措施數(shù)量； EXij（t，t+n）代表在（t，t+n）時期內(nèi)i國對j國的出口額，EXwj（t，t+n）代表同期全球?qū)國的出口額。如果ADIij=1，則表明該i國對j國實施的反傾銷措施與j國對i國的出口額相匹配；若 ADIij≠1，則表明該國遭受反傾銷措施與其出口額不匹配。具體而言，若ADIij>1，表明i國對j國實施的反傾銷措施強度大于全球平均水平；若ADIij<1，則表明i國對j國實施的反傾銷措施強度小于全球平均水平。

在有資格利用替代國作法的14個經(jīng)濟體中，僅僅美國、歐盟、韓國、馬拉西亞、新加坡這5個經(jīng)濟體對中國的反傾銷強度指數(shù)小于1，其他經(jīng)濟體對中國的反傾銷強度指數(shù)皆大于1。進一步，我們加總這14個經(jīng)濟體對中國發(fā)起的反傾銷措施數(shù)量、從中國的進口額，計算出這14個經(jīng)濟體作為一個整體對中國的反傾銷強度指數(shù)，其值為1.53，這說明即使剔除掉出口額的影響，這14個經(jīng)濟體對中國的反傾銷強度指數(shù)也超過了全球平均水平。由非市場經(jīng)濟地位引致的替代國作法大大增加了中國出口企業(yè)遭受反傾銷措施的風(fēng)險，自入世以來中國年年都是反傾銷的最大受害國。

四、2016年后中國市場經(jīng)濟地位問題的影響因素

美歐在2016年后是否承認中國的市場經(jīng)濟地位，不僅僅涉及如何解讀《中國加入議定書》第15條、相關(guān)經(jīng)濟體有關(guān)市場經(jīng)濟標準中的國內(nèi)立法，更是經(jīng)濟、政治多種因素相互博弈的結(jié)果。

（一）法律因素

首先，按照《中國加入議定書》第15條，WTO成員應(yīng)該履行國際義務(wù)，在中國加入世界貿(mào)易組織15年后終止替代國作法。但是《中國加入議定書》并未指明在2016年12月11日之后中國是否可以獲得市場經(jīng)濟地位，也沒有明確2016年12月11日之后如何確定中國產(chǎn)品的正常價值，這無疑留下了巨大的爭議空間。其次，盡管經(jīng)過多年市場化改革，中國經(jīng)濟目前仍未滿足歐美有關(guān)市場經(jīng)濟地位的標準，比如人民幣匯率還未實現(xiàn)市場化。再者，美歐有關(guān)市場經(jīng)濟地位標準的國內(nèi)法存在巨大的政策彈性空間，這導(dǎo)致美歐對是否承認中國市場經(jīng)濟地位擁有較大的自由裁量權(quán)。

（二）經(jīng)濟因素

在世界經(jīng)濟增長乏力的大背景下，一方面，美國、歐盟經(jīng)濟不景氣，國內(nèi)失業(yè)率居高不下；另一方面，中國經(jīng)濟增長進入新常態(tài)，鋼鐵、水泥等行業(yè)產(chǎn)能過剩。歐盟內(nèi)部以意大利、西班牙為代表的反對派擔(dān)心，一旦給予中國市場經(jīng)濟地位，將給本國的鋼鐵業(yè)、紡織業(yè)帶來沖擊，無法順利使用反傾銷措施阻止中國商品進口。Robert和Xiao（2015）的研究表明，如果歐盟單方面給予中國市場經(jīng)濟地位，將削弱對傾銷商品征收進口關(guān)稅的能力，將有大量源自中國的價格低廉的商品涌入歐盟內(nèi)部，這將導(dǎo)致歐盟的生產(chǎn)下降，可能失去170萬到350萬個就業(yè)崗位。從這個意義上來看，為了維護公平貿(mào)易而實施的反傾銷措施，已然淪為貿(mào)易保護的手段。

（三）政治因素

經(jīng)濟自由度是反映一國市場化程度的重要指標，據(jù)相關(guān)研究機構(gòu)的測算，中國經(jīng)濟的自由化程度排名連續(xù)多年超過俄羅斯②。然而早在2002年歐美先后承認俄羅斯的市場經(jīng)濟地位，卻遲遲不愿承認中國的市場經(jīng)濟地位。這充分說明市場經(jīng)濟地位并不僅僅涉及法律技術(shù)標準問題，更不完全取決于申請國家是否是市場經(jīng)濟體的客觀事實，歐美已經(jīng)將市場經(jīng)濟地位作為雙邊外交、政治博弈的籌碼。2016年恰逢美國大選年，中國話題一直是美國大選的熱門議題，不排除總統(tǒng)候選人為了討好國內(nèi)選民和勞工組織，對中國采取強硬立場，其中包括拒絕承認中國的市場經(jīng)濟地位。

五、中國的策略選擇

由以上分析可知，在2016年12月11日《中國加入議定書》第15條到期之日，美國、歐盟承認中國市場經(jīng)濟地位的可能性不大。中國要獲得美歐對市場經(jīng)濟地位的認可，除了要繼續(xù)深化經(jīng)濟改革以外，還要在全球政治經(jīng)濟格局大背景下，統(tǒng)籌考慮，創(chuàng)造機會，督促歐美盡早承認中國的市場經(jīng)濟地位。

首先，要求WTO成員履行國際義務(wù)，如期取消替代國作法。《中國加入議定書》是WTO法律條款的一部分，世界貿(mào)易組織成員應(yīng)該遵守該條款，即在2016年12月11日之后在對華反傾銷調(diào)查中取消替代國作法，否則我國應(yīng)該向WTO提起訴訟。

其次，堅持市場化改革方向，加強經(jīng)濟法治建設(shè)。縱向來看，1978改革開放以來尤其是入世以來，我國在市場化方面取得了巨大的進步。但是橫向來看，與其他國家相比，我國在市場化方面尚有巨大的進步空間。堅持市場化改革方向，不僅僅有利于爭取美歐給予我國市場經(jīng)濟地位，而且有助于我國經(jīng)濟保持持續(xù)增長。在推動市場化改革的進程中，我國應(yīng)該加強和完善各種經(jīng)濟立法。以美國、歐盟為代表的發(fā)達國家（地區(qū)）普遍擁有完善的經(jīng)濟立法，或利用先行者優(yōu)勢將其國內(nèi)立法推廣到國際立法，或在相關(guān)國際立法空缺時采用國內(nèi)立法，這使得其在對外經(jīng)濟交往中占據(jù)有利地位。

第三，創(chuàng)造機會，爭取尚未承認我國市場經(jīng)濟地位的國家或地區(qū)尤其是美國、歐盟盡早承認我國的市場經(jīng)濟地位。目前看來，美歐對中國市場經(jīng)濟地位的承認不僅僅取決于中國經(jīng)濟市場化程度，更將其作為對華外交的籌碼。中國應(yīng)該統(tǒng)籌考慮，衡量利弊，爭取有利時機，督促歐美盡早承認我國的市場經(jīng)濟地位。

最后，調(diào)整外貿(mào)戰(zhàn)略，重塑中國制造的國際形象。長期以來，依賴相對低廉的勞動力和資源要素，中國對外貿(mào)易粗放增長，在國際上中國制造是“價格低廉”“海量生產(chǎn)”的代名詞，因此也成為反傾銷的重災(zāi)國。為了應(yīng)對要素稟賦的變遷、緩解國外對中國產(chǎn)品的貿(mào)易保護行為，我國應(yīng)該摒棄粗放的外貿(mào)增長方式，加大供給側(cè)改革力度，提高出口產(chǎn)品的技術(shù)復(fù)雜度，推進品牌建設(shè)，提高出口產(chǎn)品售價，改善中國對外貿(mào)易條件，塑造中國制造以“質(zhì)量、技術(shù)、品牌和服務(wù)”為核心競爭力的國際形象。