珠三角地區用地優化策略研究以南海里水展旗峰片區控規項目為例

馮文湘

珠三角地區用地優化策略研究以南海里水展旗峰片區控規項目為例

馮文湘

經過30多年的高速發展，珠三角地區的城鎮化率達到相當高的水平，目前已超過80%。然而，如此高的城市化率，在現實中卻呈現出被稱作“半城半鄉”或“城鄉一樣化”的獨特城鄉空間景觀，急劇擴張的非農建設用地在區域中呈“面”狀展開，工業用地、農業用地、農村居民點用地、城鎮用地等各類土地利用板塊混雜交錯，形成“馬賽克”式的土地利用景觀。

一、珠三角地區用地開發現狀

快速發展的珠三角面臨諸多用地發展的困惑。

1.碎片化的城鄉用地

在改革開放初期，由于各類規劃的缺位以及自下而上的發展模式的影響，國土空間開發的主體眾多，導致空間碎片化的問題突出，沒有形成層級明顯的空間結構體系。自下而上的發展模式使得個體在尋找建設空間時具有一定的局限性，個體內部建設用地即使相對有序，但就拼合在一起的整體建設用地而言，必然造成整體秩序混亂，也導致出現了大量“半城半鄉”的地域景觀狀態。

2.集體用地直接城鎮化

據統計，珠三角地區建設用地中集體用地比例達70%，其中集體工業用地約占工業總用地的70%。大量集體土地的存在催生了珠三角農村“租賃經濟”的發展，同時也帶來了城市建設與環境品質的惡化。后“珠三角模式”集體土地利用的問題不容回避，亟需要從政策和管理的視角深入探索集體土地高效利用的模式和路徑。

3.土地利用粗放

珠三角現狀建設用地比重大，占整個珠三角土地總面積的53.07%。但是，大部分呈現出利用粗放、土地產出水平低下的特點。2006年，單位建設用地面積的地區生產總值為1.89億元/km2、工業總產值為4.05億元/km2，低于長三角地區和京津唐地區。

二、面向實施的用地優化策略研究

1.制定農村集體經營性建設用地入市管理辦法及配套文件

完善珠三角地區農村集體經營性建設用地入市管理辦法，明確入市農村集體經營性建設用地的用途、方式、期滿處理及權利義務等內容；制定珠三角地區農村集體經營性建設用地入市管理配套政策，完善市場交易規則，規范交易平臺運作，健全集體土地資產處理決策機制，建立城鄉統一的建設用地抵押融資和稅收制度，積極培育中介組織，建立完整的農村集體建設用地使用和管理信息系統。

2.開展農村集體經營性建設用地整治，促進統籌開發利用

根據珠三角地區舊村（居）改造，村級工業園改造升級等需要，對土地利用效率低下的連片集體建設用地實施改造，制定管理措施，依據規劃要求開展綜合整治。在嚴格用途管制和明確功能分區的基礎上，制定鼓勵政策，引導農村集體將產業落后、零星分散的存量農村集體經營性建設用地納入整備，促進產業轉型升級，提升土地集約節約利用水平。

3.加快推進村級工業園改造提升，促進產業社區發展

村級工業園改造提升主要分為綜合整治類和產業轉型升級類兩種方式。綜合整治類主要以環境綜合整治為抓手，通過促進企業污染治理設施整治提升，優化園區現狀功能，從空間、形態上消除園區安全、消防等隱患。產業轉型升級類主要以“三舊”改造和招商引資為抓手，融合整體拆建、加建擴建、局部拆建和功能轉變等方式，釋放產業空間用地資源，淘汰低端產業，優化提升傳統產業，引進高端制造業、高新科技產業等高效益產業。

三、用地優化的實踐——南海里水展旗峰片區控規項目

1.項目概況

規劃區位于里水鎮西南部，主要包括大沖村、里水林場、大步村北部、沙涌村西部，總面積875.92公頃。北距里水鎮區6公里，南距大瀝5公里，南面以廣佛高速為界，東面以佛山一環為界，北面、西面、西南面以行各政村邊界為界線，雅瑤水道自規劃區西南部流過。

2.用地開發現狀

（1）工業開發凌亂，產業附加值低，土地粗放利用

受珠江三角洲三來一補產業發展的影響，規劃片區集體產業以村建廠房出租為主，廠房建筑質量破敗，建成環境較差，環境污染嚴重，經濟附加值低，產業受土地成本影響高，由于近年來產業轉移政策及經濟大環境影響，工業區廠房空置明顯，產業發展前景不明。

（2）城鄉空間的碎片化

規劃區利用靠近廣州的和大瀝的地緣優勢，大力發展工業企業和以本地優勢產品為支撐的專業市場，同時房地產、物流業等新興行業也不斷出現，集體土地開始承擔一定的城市功能。自下而上的發展模式使得個體在尋找建設空間時具有一定的局限性，個體內部建設用地即使相對有序，但就拼合在一起的規劃區建設用地而言，必然造成整體秩序混亂，也導致出現了大量“半城半鄉”的地域景觀狀態。

（3）土地利用粗放

規劃區現狀建設用地比重大，占規劃區總面積的54.58%。其中，工業用地占50.49%。地均GDP僅為每平方公里4.3億元，與周邊的廣州各區、大瀝、獅山、桂城等相比有一定差距，土地利用效率有待提高。

（4）建設混雜、土地鎖定

規劃范圍內，現狀城鎮建設用地已經具備了一定的規模，目前片區內部的土地資源較為緊缺，突出表現為已建設用地的建設水平較低，環境交差等，但由于現狀建筑質量較好，土地產權復雜等問題，導致土地再開發難度較大，土地資源 被“鎖定”，城市的有機更新難以進行。

3.用地優化策略——“產業社區”助推集體建設用地再開發

（1）土地產權制度改革

展旗峰片區的“城市更新”計劃提出，在遵循建新必拆舊，節約集約用地的原則上，將大力推進農村社區公寓建設和舊村改造，實施“農民上樓”工程，以改善人居環境，實現農民與集體增收，促進城鄉統籌發展。

（2）在集體土地上建產業社區

展旗峰片區78%的土地為集體建設用地，分屬于大沖村、大步村和沙涌村村委會。園區采用土地聯合開發的模式，在鎮和村兩級力量的參與下，大沖村和大步村村委的多塊零散的土地化零為整，進行連片開發形成了大沖工業園，從而促進整個區域產業與城市的升級。

大沖工業園具體的開發模式是：村集體向政府出租土地（租期為25~30年），由政府統籌規劃、連片開發、集聚產業、統一配套，在土地租賃期內政府向村組按合同約定支付租金，待租賃期滿后，上述物業將無條件移交村組。村民的近、遠期收益都得到了充分的保證，形成了村民、政府、企業多方共贏的局面。

圖1 現狀照片

圖2 用地權屬圖

四、結語

鄉村工業是過去“珠三角模式”的典型特征，也是中國改革開放的獨特產物。從上世紀80年代開始，一座座在農田上建立起來的廠房，支撐起了中國紡織業、制鞋業、陶瓷業、有色金屬等傳統制造業的半壁江山。提高土地利用率，進一步推動城市化進程，成為珠三角先發地區的共同課題。其中的關鍵在于，在農村集體土地上建產業社區，在不改變大量集體土地性質的前提下，實現地區產業結構優化、城市形象提升。

（作者單位：廣東省建筑設計研究院）